CAPITOLO I: La protezione della democrazia in un’ottica
3. La disciplina costituzionale sui partiti politici
Come illustrato precedentemente, tra le disposizioni di rango costituzionale dedicate ai partiti politici rilevano l’art. 22 e l’art. 6: la prima in verità è norma generale diretta a regolare la libertà di associazione tout court; la seconda è norma speciale diretta a regolare in specie l’esercizio della libertà di associazione politica.
Partendo dal primo disposto, la sua formulazione: al I comma riconosce il diritto di associazione; al II comma definisce come illegali quelle associazioni che perseguono finalità o utilizzino modalità qualificate come reato; al III comma prevede l’onere della registrazione soltanto agli effetti della pubblicità; al IV comma richiede, ai fini dello scioglimento o sospensione dall’attività delle associazioni, un provvedimento giudiziale motivato; infine al V comma proibisce le associazioni segrete e quelle di carattere paramilitare.
Premessa la sensibile influenza, sull’elaborazione di tale previsione, dell’art. 18 della Costituzione italiana, la formula dell’art. 22 se ne discosta, come evidenziato in dottrina, sotto vari profili213. In primis, come nell’art. 6 CE, la titolarità del diritto di associazione non è circoscritta ai soli cittadini, pur se il godimento di tali libertà per gli stranieri dipende da leggi e trattati in materia. In secondo luogo, come evidenziato in dottrina, la formula dell’art. 22 CE è assai più esplicita di quella dell’art. 18 Cost. nel porre le garanzie giuridico- costituzionali del diritto di associazione214.
Ciò premesso, come nel caso italiano, anche l’art. 22 CE limita il diritto di associazione, con riguardo agli scopi conseguiti e ai mezzi adoperati. Relativamente ai primi, al pari dell’art. 18 Cost. italiana che circoscrive il limite dei fini a quelli “non vietati ai singoli dalla legge italiana”, anche l’art. 22, II comma, malgrado l’infelice formulazione, deve essere interpretato alla stessa stregua del disposto costituzionale italiano. Con riguardo ai mezzi, sono
213 S. Basile, Valori Superiori, in E. Garcia De Enterria e A. Predieri (a cura di), La
costituzione spagnola del 1978, Giuffrè, Milano,1982, p.289-293.
214 In verità, si deve ritenere che anche la formula italiana si possa leggere in modo da potervi ricomprendere le stesse garanzie; solo che occorre superare allora la lettera che, con quell’attribuzione del diritto a individui, lascia con facilità supporre qualcosa di molto diverso. Cfr. Ibidem
considerate illegali quelle associazioni che utilizzano modalità qualificate come reato.
Preme segnalare, a tal proposito, come il legislatore penale abbia all’art. 515 c.p. individuato l’elenco tassativo delle associazioni qualificabili come illecite. Queste sono: quelle aventi ad oggetto la commissione di delitti o la promozione degli stessi, tra cui ricevono esplicita menzione le bande armate, organizzazioni o gruppi terroristici, nonché le associazioni che promuovono la discriminazione, l’odio e la violenza; in secondo luogo, le organizzazioni a carattere paramilitare; infine, quelle che, a prescindere dal perseguimento di un fine delittuoso, adottano mezzi violenti o tali da implicare la compressione della libertà di espressione dei propri associati.
Sono infine vietate, al pari dell’art. 18 Cost. italiana, le associazioni segrete e quelle di carattere paramilitare. Quanto a queste ultime, la differenza rispetto al precedente italiano consta nell’ambito di estensione del divieto: se l’art. 18 vieta soltanto quelle associazioni che perseguono, mediante organizzazioni di carattere militare, scopi politici, anche indirettamente; il divieto spagnolo vieta invece la generalità delle associazioni paramilitari.
Con riferimento all’obbligo di registrazione sancito al III comma “ai soli effetti della pubblicità”, la stessa dottrina ne ha tratto in negativo l’esclusione dalla sottoposizione delle associazioni ad un regime di autorizzazione preventiva, come previsto espressamente dall’art. 18 Cost italiana.
Infine, per le associazioni che esorbitano da tali limiti, è previsto lo scioglimento ovvero la sospensione dalla loro attività, purché motivata con atto dell’autorità giudiziale.
Con riferimento all’art. 6 CE, la sua formulazione: al I comma riconosce che i partiti politici esprimono il pluralismo politico,
concorrono alla formazione e manifestazione della volontà popolare e fungono da strumento fondamentale per la partecipazione politica; al II comma garantisce la libertà di creazione e di esercizio della loro attività, subordinandola al solo limite del rispetto della Costituzione e della legge; al III comma dispone l’obbligo di conformarne “la struttura interna e il funzionamento al principio democratico”. Di tale disposizione costituzionale rileva anzitutto la collocazione: in quanto posta tra le disposizioni preliminari contenenti i principi fondamentali, essa è soggetta eccezionalmente al rigido procedimento di revisione costituzionale di cui all’art. 168 della Costituzione215.
Con riferimento agli aspetti contenutistici propri dell’art. 6 CE: la definizione ivi data pare ispirata contestualmente all’art. 49 della Costituzione italiana, per cui i partiti sono il mezzo attraverso cui “i cittadini concorrono a determinare la politica nazionale” e all’art. 21 GG, per cui “i partiti collaborano alla formazione della volontà politica popolare”. Diversamente dall’art. 49 Cost. it., l’art. 6, II comma, CE impone però ai partiti politici, in ragione della rilevanza pubblica delle funzioni loro assegnate, limiti e condizioni non previsti per la generalità delle associazioni. Dunque, i partiti si pongono in una posizione di specialità rispetto ad altre formazioni sociali, pure menzionate nel testo costituzionale.
Per quanto concerne le funzioni loro affidate, ai sensi del I comma, rileva anzitutto il riferimento al pluralismo politico. Come
215 L’art. 168 CE recita infatti “Ove venga proposta la revisione totale della Costituzione o quella parziale riferita al Titolo Preliminare, al Capitolo secondo, Sezione prima, del Titolo I o al Titolo II, dovrà procedersi all’approvazione in via di principio con maggioranza dei due terzi di ogni Camera e quindi all’immediato scioglimento delle Cortes.
Le Camere elette dovranno approvare quanto deciso e procedere allo studio del nuovo testo costituzionale, che dovrà venire approvato e a maggioranza dei due terzi in ogni Camera.
commentato dalla dottrina, tale locuzione introduttiva è tutt’altro che scontata: in primis, l’utilizzo della locuzione “politico”, lungi dall’essere ridondante, intende contrapporre il pluralismo attraverso i partiti, al pluralismo, sperimentato durante il regime franchista, attraverso le rappresentanze organiche; in secondo luogo, deve tenersi conto del fatto che già l’art. 1 della Costituzione annovera tra “i valori superiori” dell’ordinamento giuridico spagnolo proprio il pluralismo politico. Questo inserimento rileva in quanto vale a prefigurare un modello di democrazia dinamico e conflittuale, nel quale le differenze non rischiano di essere compresse, in ragione di valori assoluti216. Inoltre, tale espressione non può essere letta come l’enunciazione di una mera aspirazione ideale: trattasi invece di un aspetto della realtà politico-istituzionale che non dipende comunque dal solo diritto e che, per quel che riguarda il diritto, ne dipende solo sotto il profilo della garanzia di certi tradizionali diritti di libertà. Perciò una volta assicurati tali diritti, il compito dello stato rispetto al pluralismo politico è esaurito217.
Con riguardo alle altre funzioni assegnate ai partiti politici al I comma, la stessa dottrina ha segnalato come tale disposto sia suscettibile di una duplice interpretazione218. La prima si fonda specialmente sulla qualificazione dei partiti come strumenti fondamentali per la partecipazione politica, desumendone perciò un vero e proprio monopolio nell’esercizio di tale funzione. Questa tesi troverebbe conforto altresì in un esame complessivo del disegno costituzionale: numerosi indizi219 farebbero infatti propendere verso
216 Pinelli, op.cit., pp. 140-144. 217 Basile, op.cit., p.250.
218 Ibidem.
219 Rileverebbero in questo senso: la costituzionalizzazione del sistema elettorale proporzionale; la specifica formulazione del divieto di mandato imperativo, di cui all’art. 67, II comma; la prevalenza accordata ai gruppi parlamentari nella organizzazione camerale; la ridotta incidenza dei poteri di democrazia diretta. Cfr. Pinelli, op. cit. p. 145.
una forte accentuazione del momento di mediazione partitica nel circuito rappresentativo. Sennonché, già da tempo a questa opzione interpretativa ne è preferita altra, secondo la quale è bene distinguere tra il momento dell’input delle domande politiche, nel quale i partiti agiscono in raccordo con altre associazioni tra cui i sindacati, da quello dell’output, nel quale i partiti sono gli unici a trasmettere quelle domande, attraverso i rappresentanti, nel circuito di decisione politica220. A supporto di tale distinzione, come evidenziato dalla dottrina221, milita inoltre lo stesso dettato dell’art. 6 CE: esso distingue infatti il compito di formare la volontà popolare da quello di manifestare la medesima all’interno delle istituzioni statali. Questa centralità del ruolo delle formazioni partitiche emerge altresì dalla formulazione della stessa disposizione costituzionale: diversamente dall’art. 49 della Costituzione italiana, ad essere soggetti lessicali sono, non i cittadini, ma i partiti222.
Infine, il “concorso” dei partiti nella formazione e manifestazione della volontà popolare vale a presupporre una condizione di eguaglianza di diritti e doveri, non solo formale, ma anche sostanziale. In sostanza, “tutti i partiti devono avere in partenza le medesime possibilità, a prescindere dalla loro dimensione (piccola o grande), dal loro ambito territoriale (nazionale o regionale), dalla loro posizione politica (maggioranza o opposizione)”223.
Con riferimento al II comma dell’art. 6 CE (“La loro creazione e l’esercizio della loro attività sono libere nel rispetto della Costituzione e della legge”), il problema che si è posto, a livello dottrinale, era quello di stabilire se il limite del “rispetto della Costituzione” dovesse riferirsi ai fini perseguiti dalle formazioni
220 Ivi, p. 147
221S. Curreri, Partiti e gruppi parlamentari nell’ordinamento spagnolo, Firenze
University press, Firenze, 2005, pp. 26-28
222 Ibidem. 223 Ivi, p 29.
partitiche ovvero soltanto alle modalità con cui tali fini sono perseguiti. Diversamente dal caso tedesco, dove con l’art. 21 GG, II comma, si è compiuta una precisa scelta sul punto, la formulazione dell’art. 6 CE non consente invece di desumere in modo chiaro la necessità di un controllo di costituzionalità sui fini perseguiti dai partiti politici. Tale opzione interpretativa risulta inoltre esclusa, oltre che dal tenore letterale di tale disposto, ove si guardi ai lavori preparatori svolti nella Costituente. Come noto, in tale sede la proposta di emendamento224, avanzata dal gruppo Union de Centro
Democratico, pur con riferimento all’art. 22 CE, diretta a sancire
l’illegalità delle associazioni che attentassero all’ordinamento costituzionale fu rigettata, sul presupposto che sottoporre i partiti a questo tipo di controllo avrebbe configurato il rischio di uno scioglimento indebito dei partiti democratici225.
Tale soluzione interpretativa ha ricevuto inoltre il supporto della dottrina maggioritaria. Come autorevolmente segnalato, la tesi secondo cui l’art. 6 CE abbia inteso istituire un controllo di costituzionalità sui fini perseguiti dalle associazioni partitiche incontra più di una obiezione. In primis, un controllo tanto invasivo come quello in esame richiede quanto meno una formulazione costituzionale esplicita. Dunque, in assenza di limiti espliciti, ubi
voluit dixit. In assenza di una formulazione esplicita, infatti, deve
224 Emendamento n. 779, proposto nella seduta del 31 Gennaio 1978: “Las
asociaciones y fundaciones que antenten al ordenamiento costitucional o intenten fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales.” Consultato in www.congreso.es/constitucion/ficheros/enmiendas/enmcongreso.pdf.
225 Come osservato da Pinelli, op.cit. p. 149-150, le motivazioni di politica costituzionale che spinsero al rigetto di fattispecie simili a quelle dell’art.21, II comma GG erano sostanzialmente due: da un lato la circostanza che l’istaurazione ed il radicamento della dittatura franchista furono assai meno legati ad un partito, di quanto lo era stata la dittatura nazista, fece sì che i costituenti spagnoli, diversamente da quelli tedeschi, non avvertissero realmente il timore di un illecito costituzionale da quella parte; in secondo ordine, la stessa cognizione della allora recente esperienza tedesca in tema di scioglimento di partiti anticostituzionali condusse al rifiuto di adottare formule, come quella dell’art. 21 GG, tanto ampie da condurre allo scioglimento di uno o più partiti operanti a quel tempo.
ritenersi vigente il principio di uguaglianza (art. 14 CE), specie con riguardo alla partecipazione. garantita ai cittadini, alla gestione pubblica ex art. 23 CE. Inoltre, la circostanza che la revisione costituzionale non incontri limiti sul piano materiale, con tutte le implicazioni del caso, fornisce un amplissimo spettro di politiche costituzionali, tra loro alternative, che solo incontra i limiti definiti dalla legge penale226.
Sul significato di tale disposizione, fu chiamata ad interrogarsi anche la giurisprudenza costituzionale spagnola. Quest’ultima ha escluso espressamente che il “rispetto della Costituzione” possa vincolare i partiti quanto alle finalità perseguite. Nella sentenza, già citata, 48/2003 i giudici costituzionali hanno infatti osservato che “Ciertamente, nuestra Constitución también proclama principios,
debidamente acogidos en su articulado, que dan fundamento y razón de ser a sus normas concretas (…) Principios todos que vinculan y obligan, como la Constitución entera, a los ciudadanos y a los poderes públicos (art. 9.1 CE), incluso cuando se postule su reforma o revisión y hasta tanto ésta no se verifique con éxito a través de los procedimientos establecido en su Título X. Esto sentado, desde el respeto a esos principios, y como se afirma en la Exposición de Motivos de la Ley recurrida, según acabamos de recordar, cualquier proyecto es compatible con la Constitución, siempre y cuando no se defienda a través de una actividad que vulnere los principios democráticos o los derechos fundamentales”.227 Analogamente,
nella sentenza 122/1983, sul significato del “rispetto della costituzione”, i giudici costituzionali hanno osservato che “La
fidelidad a la Constitución (…) puede entenderse como el
226 J. Jimenez Campo, La intervencion estatal del pluralismo, in Revista espanola de
derecho constitucional, 1981, pag. 173-176.
227 Tribunale costituzionale spagnolo, sentenza n. 48/2003, par 7., consultata in
compromiso de aceptar las reglas del juego político y el orden jurídico existente en tanto existe y a no intentar su transformación por medios ilegales (…) en esta línea interpretativa, no entraña una prohibición de representar y de perseguir ideales políticos diversos de los encarnados en la Constitución y Estatuto, siempre que se respeten aquellas reglas de juego”.228
Di conseguenza, dall’art. 6 CE non è possibile trarre alcun fondamento costituzionale del controllo sulla legittimità dei fini perseguiti dai partiti politici. Nondimeno, lo stesso disposto costituzionale richiede al III comma, sulla falsariga della
Grundgesetz, la conformità della struttura interna e del
funzionamento dei partiti ai principi democratici. Tale disposizione, inizialmente assente, fu introdotta con l’approvazione in commissione Affari Costituzionali dell’emendamento n. 457, proposto dal Grupo parlamentario Mixto229. Come si vedrà nel
prosieguo della trattazione, la fattispecie in esame è rimasta a lungo
parzialmente inattuata. Tuttavia, nelle more di un intervento
legislativo compiuto sul punto230, è stata la giurisprudenza
costituzionale, con alcune pronunce chiarificatrici, a fornire le linee direttrici di un intervento attuativo del disposto costituzionale.
228 Ivi, par. 5
229 Emendamento n.457, proposto nella seduta del 29 Gennaio 1978: “Los partidos
politicos expresan el plurslismo democratico y concurren a la formation y a la manifestation de la voluntad popular. Se forman y ejercen su actividad libremente, dentro del respeto a la Constitution y a la ley. Su estructura interna e funcionamiento deberan ser democraticos. Consultato in www.congreso.es/constitucion/ficheros/enmiendas/enmsenado.pdf.
230 Al contrario della legge tedesca sui partiti, la LPP del 1978, approvata dalle Cortes prima della Costituzione, pur imponendo ai partiti un’organizzazione conforme ai principi democratici, pena lo scioglimento, si limitava a prevedere, come osservato dallo stesso Tribunale Costituzionale “unas muy parcas reglas de organización y
funcionamiento democrático”. Cfr. Curreri, Partiti e gruppi parlamentari nell’ordinamento spagnolo, cit. p.48.
In quest’ottica, già nel lontano 1995231, i giudici costituzionali hanno evidenziato come il requisito di cui al III comma dell’art. 6 CE risponda sia all’esigenza di assicurare l’effettivo svolgimento delle funzioni loro assegnate al I comma dell’art. 6 CE, che alla necessità, in definitiva, di garantire il funzionamento democratico dello stato
tout court. In considerazione di tali obiettivi, la democrazia interna
ai partiti configura la condizione necessaria perché sia garantita la possibilità di una partecipazione effettiva degli affiliati alla gestione interna del partito e, dunque, per consentire a costoro di contribuire alla formazione della volontà popolare. Di conseguenza, l’attuazione di tale disposto, non soltanto deve tradursi nella previsione di un complesso di obblighi a carico dei partiti, ma deve altresì richiedere il riconoscimento espresso di un complesso di diritti e doveri dei singoli membri affiliati al partito. Tale riconoscimento, necessario perché si possa loro garantire una effettiva partecipazione, costituisce altresì il limite, necessario in ragione delle funzioni di rilevanza costituzionale loro assegnate, all’autonomia organizzativa garantita alle associazioni partitiche. Di conseguenza, l’attuazione legislativa di tale disposto richiede un delicato bilanciamento tra i due citati valori contrapposti232. Vedremo come il legislatore, in recepimento di tali direttive, abbia inteso regolare la materia, modificando la normativa previgente.
Una ultima questione che merita di essere trattata in questa sede concerne il rapporto tra le due disposizioni: l’art. 6 CE e l’art. 22 CE. In particolare, ci si è chiesti, tanto in dottrina quanto in giurisprudenza, se la disciplina dei partiti configuri una species ad
genus rispetto a quella prevista per la generalità delle associazioni o
meno. La questione presenta rilevanza decisiva, in quanto, ove si
231 Tribunale costituzionale spagnolo, sentenza n. 56/1995, par. 3, lett.a, consultabile in http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/2910.
assumesse l’inapplicabilità dell’art. 22 CE ai partiti politici, questi ultimi, non godendo delle garanzie minime costituzionali previste da tale disposto, non disporrebbero, per la tutela dei propri diritti, del recurso de amparo233.
L’equivoco di fondo sorge, come autorevolmente segnalato234, in
quanto l’art. 6 CE, a differenza dell’art. 49 Cost. it., non fa espresso riferimento ai partiti come associazioni. A ciò si aggiunga la considerazione delle condizioni particolari (la democraticità della struttura interna e del loro funzionamento) imposte ai partiti e non anche alla generalità delle associazioni. La querelle cosi sorta sul punto è stata risolta dal Tribunale costituzionale.
Nella sentenza già citata 56/1995235, richiamando precedenti sentenze, i giudici costituzionali hanno ribadito che “Los partidos
políticos son, sin duda, asociaciones que poseen unas características e incluso una naturaleza propias y específicas. Sin embargo, esta indudable especificidad no es incompatible con la constatación reiterada por este Tribunal desde la STC 3/1981 en el sentido de que "un partido político es una forma particular de asociación y el citado art. 22 no excluye las asociaciones que tengan una finalidad política, ni hay base alguna en él para deducir tal exclusión" (…) El derecho de asociación consagrado genéricamente en el primer apartado de este precepto es un derecho que se concreta en los distintos tipos de asociaciones que libremente pueden crearse, por lo que el mero hecho de que la Constitución regule aspectos específicos de las mismas en otros preceptos no supone
233 Infatti, questa forma di tutela giurisdizionale è prevista, ai sensi dell’art.53, II comma CE, per i soli diritti fondamentali previsti dalla Sez., Cap. II, della Costituzione, tra cui non figura anche l’art. 6 CE. Dunque, solo riconoscendo la sussistenza di un rapporto genus ad speciem tra le due norme, è ammissibile il
recurso de amparo, previo esaurimento della via judicial procedente, ex art. 43, I
comma Ley Orgànica 2/1979.
234Curreri, Partiti e gruppi parlamentari nell’ordinamento spagnolo, cit., pp. 22-23. 235 Tribunale costituzionale Spagnolo, sentenza n. 56/1995, par. 3, lett. c.
necesariamente la consagración de un derecho de asociación distinto (…) el hecho de que los partidos políticos figuren en el Título Preliminar de la Constitución responde únicamente a la posición y al relieve constitucional que los constituyentes quisieron atribuirles, pero esto no significa que al crear y participar en un partido se esté ejerciendo un derecho distinto del derecho de asociación. Los arts. 6 y 22 deben interpretarse conjunta y sistemáticamente, sin separaciones artificiosas y, en consecuencia, debe reconocerse que el principio de organización y funcionamiento interno democrático y los derechos que de él derivan integran el contenido del derecho de asociación cuando éste opera sobre la variante asociativa de los partidos político”.
Tale orientamento giurisprudenziale, supportato dal parere della dottrina maggioritaria, risulta inoltre confermato da una diversa considerazione della collocazione sistematica di tale disposizione. Come evidenziato dalla dottrina italiana, poiché i partiti esprimono uno dei “valori superiori” dell’ordinamento spagnolo, ai sensi