CAPITOLO I: La protezione della democrazia in un’ottica
5. La novella legislativa sui partiti politici 6/2002: lo scioglimento
La legge n. 54/1978, pur prevedendo due ipotesi di scioglimento giudiziario dei partiti, nulla disponeva in materia di procedimento di scioglimento, né tantomeno individuava l’organo giurisdizionale a ciò competente. Pertanto, non sorprende che tale istituto, previsto già allora, sia rimasto, fino al 2002, una ipotesi meramente teorica. Nondimeno, con il voto favorevole del Senato, espresso il 25 giugno 2002, si è concluso l’iter legislativo della Ley orgánica n. 6/2002, pensata in sostituzione della previgente disciplina sui partiti politici. Il 26 agosto 2002 è stata poi approvata dalla Camera dei deputati, su iniziativa del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) e del
Partido Popular (PP), una proposta di legge, contenente una
risoluzione diretta a sollecitare la dichiarazione di illegalità, in base all’art. 9 della nuova legge organica, della formazione partitica
“Batasuna”248. Infine, nello stesso giorno, un giudice dell’Audencia
247 Blanco Valdès, op.cit., p. 756.
248 La storia di Batasuna, partito sorto già nel giugno 2001, risulta connessa a quella di Herri Batasuna (HB) ed Euskal Herritarrok (EH), due formazioni partitiche già dissoltesi alla data di entrata in vigore della Legge organica in esame. In particolare, HB fu registrato come partito solo a partito dal 1986, ma già negli anni 90’ perse, in modo significativo, consensi, in ragione dell’acuirsi dell’azione violenta dell’ETA, di cui costituiva il braccio politico. Perciò, a partire dal 1998 venne incluso nel gruppo elettorale EH, con il quale condivideva la modalità di azione violenta e gli obiettivi
Nacional ordinava la sospensione, in via cautelare, in conformità a
quanto previsto dal Codice penale, di tutte le attività di Batasuna, considerato, ormai da tempo, braccio politico dell’organizzazione armata ETA.
Tale coincidenza tra le iniziative citate non è stata considerata casuale249. Difatti, come emerso dalle dichiarazioni del Governo Aznar250, riportate dal quotidiano “El Pais” il 23 marzo 2002, e come si desume altresì dall’esposizione dei motivi che precedono il testo di legge251, il progetto in esame risultava mirato specificatamente a mettere fuori legge il partito nazionalista basco. A quest’ultimo, già noto per essere stato oggetto di simili pregresse vicende giudiziarie252, non si era riusciti infatti ad applicare nessuna delle due
indipendentistici. Dopo la rottura nel 2000 della tregua, annunciata poco tempo prima, dall’ETA, le forze costituenti il gruppo EH hanno dato luogo alla formazione politica
Batasuna. Nei procedimenti giudiziari intentati contro quest’ultima, si è ritenuto, in
ragione della comunanza degli obiettivi perseguiti e collaborazione riconosciuta con l’organizzazione armata ETA, che i tre partiti costituissero un’unica organizzazione terroristica basca.
249 Ivi pp. 749-750.
250 Si veda https://elpais.com/diario/2002/03/23/espana/1016838001_850215.html. 251 Ivi si legge “Especialmente si se tiene en cuenta que, por razón de la actividad del
terrorismo, resulta indispensable identificar y diferenciar con toda nitidez aquellas organizaciones que defienden y promueven sus ideas y programas, cualesquiera que éstas sean, incluso aquellas que pretenden revisar el propio marco institucional, con un respeto escrupuloso de los métodos y principios democráticos, de aquellas otras que sustentan su acción política en la connivencia con la violencia, el terror, la discriminación, la exclusión y la violación de los derechos y de las libertades”.
252 Blanco Valdès, op.cit.759-760, a proposito dei processi a carico di HB, ha osservato che “Il primo dei due fu provocato dal rifiuto da parte della Direccion
General de Politica Interior, agli inizi del 1984, di iscrivere HB come partito; tale
rifiuto fu annullato dall’Audiencia Nacional, che vide confermata la sua sentenza da una successiva, del 23 maggio 1984, emanata dalla Sala Tercera del Tribunal
Supremo. Con essa il Tribunal Supremo rispondeva con prudenza ad uno degli atti
prodotti dai responsabili del registro contro gli statuti di HB, a giustificazione del rifiuto di iscrizione (in essi non si evidenziava un espresso rispetto della Costituzione), evidenziando (…) che il rispetto della Costituzione non dipendeva dal suo apprezzamento ideologico, ma dal mancato svolgimento di attività che contrastassero con i relativi princìpi. Dopo non più di due anni, HB fu nuovamente riguardato da un altro processo, allorché il pubblico ministero formulò, su istanza del Governo, una richiesta volta a sollecitare la sua illegalizzazione, in quanto riscontrava nei suoi statuti ragionevoli indizi di illecito penale. A seguito di vari incidenti probatori, la questione finì nuovamente dinanzi al Tribunal Supremo, la cui Sala primera confermò, con una sentenza del 31 maggio 1986, a seguito di un’altra previa dell’Audencia Territorial di Madrid. I fondamenti in diritto di questa nuova sentenza del Tribunal Supremo appaiono interessanti, in quanto (…) il Tribunale non mancava
fattispecie previste dalla previgente disciplina in materia: non poteva applicarsi l’art. 5, II comma, lett. a, in quanto non tutte le associazioni contrarie alla Costituzione secondo l’art. 22 CE sono qualificate come illecite dall’art. 515 c.p.; non poteva applicarsi neppure l’art. 5, II comma, lett. b, per l’interpretazione che di tale disposizione era comunemente data253. Di conseguenza, è stata ritenuta indispensabile la modifica della disciplina legislativa sui partiti, per procedere in tal senso.
Quanto ai contenuti della novella legislativa, essa consta complessivamente di quattro capitoli: il primo relativo alla costituzione delle associazioni partitiche; il secondo dedicato all’organizzazione, al funzionamento e alle attività dei partiti politici; il terzo relativo ai casi di scioglimento e sospensione giudiziale delle associazioni partitiche; infine l’ultimo attinente al finanziamento dei partiti.
Cominciando dal primo aspetto, la legge: riconosce ai cittadini dell’Unione europea la possibilità di costituire partiti politici in conformità alla Costituzione e alla legge organica stessa; stabilisce inoltre che l’appartenenza ad un partito è libera e volontaria.Quanto alle condizioni per la costituzione di un partito politico, si richiede all’art. 2 che i promotori siano: persone fisiche, maggiori di età, nel pieno dei propri diritti e non soggetti ad alcuna condizione per l’esercizio degli stessi, non condannati in precedenza per associazioni illecite ex art. 515 c.p. ovvero per uno dei delitti previsti nei titoli XXI- XXIV del Codice penale, salvo che siano stati giudizialmente riabilitati.
Con riguardo al sistema di registrazione, istituito presso il Ministero degli Interni, l’art. 4 prevede: a carico dei promotori l’onere di
di riconoscere che era nell’ambito delle attività di HB che dovevano, in ogni caso, individuarsi le ragioni del relativo rispetto dell’ordinamento giuridico vigente.” 253 § 4.4.
presentare lo statuto di fondazione, in conformità ai requisiti di cui all’art. 3, quale condizione per l’acquisizione della personalità giuridica dalla associazione partitica; a carico del Ministero degli Interni l’obbligo di procedere all’iscrizione entro il termine di venti giorni decorrenti dallo stesso deposito, salvo che sia disposta, nei casi di cui all’art. 5, la sospensione del termine.
Sciogliendo uno dei nodi problematici della previgente disciplina, si prevede altresì, all’art. 4, che, in caso di decorso del termine legale, senza che sia stata disposta la sospensione, l’iscrizione si intende avvenuta e la personalità giuridica riconosciuta al partito. Con riguardo alle ipotesi di sospensione del termine, l’art. 5 ha previsto due fattispecie: la prima in caso di irregolarità formali della documentazione ovvero ove difettino in capo ai promotori i requisiti di cui all’art. 2; la seconda là dove dalla documentazione presentata si scorgano “ragionevoli indizi di illiceità penale”. In quest’ultimo caso, il Ministero degli Interni ne porta a conoscenza il Pubblico Ministero, tramite risoluzione fondata su elementi probatori a supporto di tali indizi. Così disponendo, il legislatore del 2002 ha recepito le direttive giurisprudenziali in materia di controlli preventivi da parte del Ministero.
Inoltre, uno dei profili di novità della novella in esame verte sui contenuti statutari: diversamente dalla previgente disciplina e sulla falsariga della disciplina legislativa tedesca, l’art. 3 individua infatti il contenuto necessario che ogni statuto dovrà presentare. Merita in questa ottica di essere segnalata, tra gli altri, la necessaria previsione: dei fini perseguiti; dei requisiti e delle modalità di ammissione ed espulsione dei membri, nel rispetto delle garanzie stabilite all’art. 8; dei diritti e dei doveri dei membri, tra cui quelli menzionati nel
catalogo di cui all’art. 8254; del regime disciplinare adottato, come
assistito da alcune garanzie esplicitamente menzionate; degli organi direttivi e di rappresentanza e dei procedimenti per le elezioni interne di tali cariche.
Per quanto riguarda l’organizzazione, il funzionamento e l’attività dei partiti, la novella legislativa, muovendo dal presupposto che i partiti si conformeranno ai principi democratici e alle disposizioni costituzionali e legislative, ha nondimeno implementato la previgente disciplina, richiedendo, tra l’altro, l’adozione della regola della maggioranza nelle procedure deliberative.
Il punto di maggiore interesse della novella legislativa consiste nella previsione di una disciplina, prevista all’art. 9, II comma, che fornisce un minuzioso elenco di condotte, la cui sussistenza, ove reiterata e grave, può condurre alla declaratoria di “illegalizzazione” di un partito e quindi, ex art.10, allo scioglimento deciso dall’autorità giudiziaria competente. In particolare, l’associazione partitica potrà essere dichiarata illegale quando la sua attività mira ad indebolire o eliminare il sistema democratico: a) vulnerando sistematicamente le libertà e i diritti fondamentali, promuovendo, giustificando o scusando gli attentati contro la vita o l’integrità personale o l’esclusione o persecuzione per ragioni di ideologia, religione, credenze, nazionalità, razza, sesso o orientamento sessuale; b) fomentando, propiziando o legittimando la violenza quale mezzo per il perseguimento di obiettivi politici o per eliminare le condizioni necessarie per l’esercizio della democrazia, del pluralismo e delle
254 Rileva la previsione, nel catalogo di diritti di necessaria recezione statutaria, del diritto di partecipare alle attività del partito e dei suoi organi di governo e di rappresentanza, di esercitare il diritto di voto, di impugnare gli atti degli organi direttivi, di elettorato attivo e passivo alle cariche di funzionari di partito. Quanto ai doveri, si tratta, tra l’altro, di condividere le finalità del partito, collaborando alla loro realizzazione, rispettare le previsioni statutarie e legislative, nonché gli atti validamente adottati dagli organi direttivi.
libertà politiche; c) sostenendo politicamente l’azione delle organizzazioni terroriste, che mirano a sovvertire l’ordine costituzionale o ad alterare gravemente l’ordine pubblico, cercando di assoggettare ad un clima di terrore i poteri pubblici, determinate persone o gruppi sociali o la popolazione nel complesso, ovvero contribuendo ad accrescere gli effetti della violenza terrorista, della paura e della intimazione da essa generata.
Inoltre, anche in assenza di tali condizioni, l’art. 9, III comma, individua ulteriori condotte, in presenza delle quali, se attuate in modo cumulativo o reiterato, si possono ritenere sussistenti i presupposti per la “illegalizzazione” di una associazione politica. Tra queste255 rilevano particolarmente: il sostegno, espresso o tacito al
255Art. 9, III comma “Se entenderá que en un partido político concurren las circunstancias del apartado anterior cuando se produzca la repetición o acumulación de alguna de las conductas siguientes: a) Dar apoyo político expreso o tácito al terrorismo, legitimando las acciones terroristas para la consecución de fines políticos al margen de los cauces pacíficos y democráticos, o exculpando y minimizando su significado y la violación de derechos fundamentales que comporta. b) Acompañar la acción de la violencia con programas y actuaciones que fomentan una cultura de enfrentamiento y confrontación civil ligada a la actividad de los terroristas, o que persiguen intimidar, hacer desistir, neutralizar o aislar socialmente a quienes se oponen a la misma, haciéndoles vivir cotidianamente en un ambiente de coacción, miedo, exclusión o privación básica de las libertades y, en particular, de la libertad para opinar y para participar libre y democráticamente en los asuntos públicos.c) Incluir regularmente en sus órganos directivos o en sus listas electorales personas condenadas por delitos de terrorismo que no hayan rechazado públicamente los fines y los medios terroristas, o mantener un amplio número de sus afiliados doble afiliación a organizaciones o entidades vinculadas a un grupo terrorista o violento, salvo que hayan adoptado medidas disciplinarias contra éstos conducentes a su expulsión.d) Utilizar como instrumentos de la actividad del partido, conjuntamente con los propios o en sustitución de los mismos, símbolos, mensajes o elementos que representen o se identifiquen con el terrorismo o la violencia y con las conductas asociadas al mismo.e) Ceder, en favor de los terroristas o de quienes colaboran con ellos, los derechos y prerrogativas que el ordenamiento, y concretamente la legislación electoral, conceden a los partidos políticos.f) Colaborar habitualmente con entidades o grupos que actúen de forma sistemática de acuerdo con una organización terrorista o violenta, o que amparan o apoyan al terrorismo o a los terroristas.g) Apoyar desde las instituciones en las que se gobierna, con medidas administrativas, económicas o de cualquier otro orden, a las entidades mencionadas en el párrafo anterior.h) Promover, dar cobertura o participar en actividades que tengan por objeto recompensar, homenajear o distinguir las acciones terroristas o violentas o a quienes las cometen o colaboran con las mismas.i) Dar cobertura a las acciones de desorden, intimidación o coacción social vinculadas al terrorismo o la violencia.”
terrorismo; l’utilizzo di simboli che si identifichino con il terrorismo; l’inclusione di persone condannate per delitti di terrorismo negli organi direttivi o in liste elettorali. Infine, l’art. 9, IV comma, prevede una serie di elementi probatori che devono guidare l’apprezzamento giudiziale dei caratteri di continuità e ripetizione, quali: risoluzioni, documenti o comunicati diffusi dal partito, dai suoi organi o dai suoi gruppi parlamentari o locali, le proposte elaborate in luoghi istituzionali, le attività dei militanti e dei candidati.
Oltre che nei casi appena citati, la sanzione dello scioglimento potrà essere inflitta altresì quando: l’associazione partitica incorra nel reato di associazione illecita ex art. 515 c. p.; ovvero vulneri in modo grave e reiterato l’esigenza di una struttura interna e funzionamento democratico, ai sensi degli articoli 7 e 8 della medesima legge. Infine, rimediando alle lacune della previgente normativa in materia e per rendere l’istituto dello scioglimento sin da subito operativo, la novella legislativa ha introdotto, all’art.11, una procedura giurisdizionale ad hoc per i casi di cui all’art. 10, II comma, lett. b e c. Tale procedura si aggiunge dunque ai distinti rimedi già contenuti nel codice penale del 1995, diretti allo scioglimento di associazioni con finalità terroristiche, di quelle che promuovono o incitano alla discriminazione, all’odio o alla violenza contro persone, gruppi o associazioni, in ragione di una ideologia politica, di un credo religioso, ovvero a causa dell’appartenenza dei loro membri o solo di alcuni di essi ad una razza o nazione. Inoltre, le norme del codice penale consentono lo scioglimento dei gruppi strutturati secondo una organizzazione di tipo paramilitare, nonché di quelle formazioni che, pur perseguendo finalità lecite, si servono di mezzi violenti per
realizzarle (cfr. artt. 515 e 520)256. Occorre segnalare sul punto che tali rimedi non sono alternativi rispetto alla procedura di cui all’art. 11 della legge, pertanto il giudizio penale può svolgersi in modo parallelo a quello dinanzi alla Sala Special del Tribunal Supremo. Quanto alla procedura di cui all’art. 11, legittimati a promuovere il giudizio sono il Pubblico Ministero e il Governo. Inoltre, il Governo, previa delibera del Consiglio dei ministri, è obbligato a sollevare la questione all’autorità competente, ove il Congresso dei deputati o il Senato abbia approvato a maggioranza l’avvio di tale procedimento. Quanto all’autorità competente allo scioglimento, l’istanza deve essere presentata alla Sala Especial del Tribunale Supremo, composta dal Presidente del Tribunale, da tutti i Presidenti e dal magistrato più anziano e più giovane di ciascuna sala. Successivamente, il Tribunale potrà dichiarare il procedimento inammissibile: per carenza di legittimazione a proporre la domanda; quando mancano manifestatamente i requisiti formali o sostanziali per la sua ammissibilità; quando la domanda è manifestatamente infondata. In caso contrario, potrà disporre in via cautelare la sospensione temporanea dell’attività del partito. Ancora, la procedura risulta assistita dalla garanzia del contraddittorio, come previsto dal III comma dell’art. 11. Infine, la sentenza di scioglimento non può essere oggetto di ricorso, fatta eccezione per il recurso de amparo dinanzi al Tribunale costituzionale. Quanto agli effetti di tale sentenza, oltre a determinare la cessazione di qualsiasi attività imputabile al partito, l’art. 12 prevede altresì un processo di liquidazione del relativo patrimonio, con devoluzione del ricavato a favore di attività di interesse sociale e umanitario.
256 I. Nicotra, La nuova legge organica sui partiti politici in Spagna al primo banco
di prova: il procedimento di “illegalizzazione” del Batasuna, in Quaderni Costituzionali, 2002.
Infine, merita di essere segnalata la possibilità, prevista dalla disposizione transitoria unica, di procedere allo scioglimento di partiti costituiti anteriormente all’entrata in vigore della novella legislativa allo scopo fraudolento di aggirarne le previsioni, purché lo scioglimento sia deciso con esclusivo riguardo a fatti posti in essere successivamente alla stessa data.