IL MICROCREDITO IN ITALIA
3.2 La Legislazione Italiana sul Microcredito
La forma di microcredito elaborata dal prof. Yunus in Bangladesh e intrapresa in numerose nazioni in via di sviluppo, non è stata adottata con le stesse modalità né in Europa né in Italia. Gli Stati economicamente avanzati hanno un contesto completamente differente dalle economie non ancora adulte. Nel mondo occidentale il concetto di accesso al credito non è relativo esclusivamente all’approvazione di un prestito, ma è piuttosto legato a un sistema di servizi predisposti al fine di rendere il più efficiente ed efficace il finanziamento.
In Europa come in Bangladesh però, il microcredito risulta essere molto importante perché può aiutare persone povere o escluse socialmente ad avviare un’attività economica e ad uscire dallo stato di indigenza.
Considerando che la prima Comunicazione della Commissione Europea in cui viene espressa l’importanza del microcredito è datata 1998188
, si può ritenere che il Microcredito in Europa sia un settore tanto giovane quanto in forte crescita. Da quel momento in poi infatti, l’Unione Europea sostiene e promuove le iniziative di microcredito portate avanti dagli Stati membri, il fine è di incoraggiare sia l’avvio di nuove microimprese, fondamentali alla struttura economica europea e alla strategia di lotta alla disoccupazione, sia la crescita e lo sviluppo di quelle esistenti.
Le piccole imprese hanno quotidiani problemi causati dalle difficoltà di reperimento di risorse finanziarie così come di competenze specialistiche, infatti i loro proprietari sono spesso persone con un livello di istruzione non universitario, facilmente sono ex- disoccupati o immigrati. Per questo motivo è importante dare supporto a progetti di microcredito che possano sostenere l’occupazione e conseguentemente l’inclusione sociale.
Il ruolo che si propone per il microcredito è di “farsi strumento delle politiche sociali di
inclusione (o lotta all’esclusione), in particolare facendo riferimento al microcredito con approccio integrato, ovvero quello che prevede l’erogazione anche di servizi non finanziari (formazione, tutoraggio, counseling, etc…). In questo senso è fondamentale
188
70
l’attivazione di tutta una serie di relazioni nel territorio che favoriscano i legami non solo tra ente erogatore (o promotore) e beneficiario, ma anche con la comunità”189
. Inoltre le questioni più rilevanti per il futuro del settore sono legate alla sostenibilità dei programmi di microcredito, è necessario che chi eroga forme di microcredito e i servizi ad esso collegati abbia le capacità per sopravvivere nel tempo, senza dipendere da aiuti esterni e donazioni. Ciò permette allo stesso tempo di garantire lo sviluppo del settore e la lotta all’esclusione sociale.
In Italia la legislazione in materia di microcredito ha preso forma nel 2010, l’articolo 7 del Decreto Legislativo n° 141190 infatti ha predisposto la modifica del Testo Unico Bancario (TUB) e ha rinnovato l’articolo 111 creando per la prima volta la disciplina del microcredito. Il 2010 è stato quindi l’anno in cui l’Italia ha formalmente riconosciuto la possibilità di utilizzare prestiti di piccolo importo destinati a persone in difficoltà al fine di includerle socialmente.
Da quel momento in avanti la dottrina del microcredito è stata curata nel dettaglio attraverso decreti sviluppati sia dal Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) che da quello dello Sviluppo Economico (MiSE).
I riferimenti normativi in materia di microcredito oggi sono:
1) Art. 111 e 113 Testo Unico Bancario
2) Decreto MEF n. 176 del 17/10/2014, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 1°/12/2014
3) - 4) Decreto MiSE del 24/12/2014, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 3/02/2015 - Decreto MiSE del 18/03/2015, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 11/05/2015 (modifica e integrazione del precedente)
5) Disposizioni di Banca d’Italia per l’iscrizione e la gestione dell’elenco degli operatori di microcredito in attuazione dell’art. 111 del TUB e dell’art. 15 del Decreto MEF 176/2014, pubblicate in GURI il 20/06/2015.
Nella parte seguente del capitolo saranno passate in rassegna in ordine cronologico le suddette leggi, analizzandone il contenuto.
189
Corsi M. (a cura di)(2008), La realtà del microcredito in Europa in Donne e microfinanza, Nardone A. e Villa A., Aracne editrice, Roma
190
Ministero Economia e Finanze MEF (2010), Decreto n. 141 del 13/08/2010, modifiche del titolo VI del testo unico bancario, Art. 7 Integrazioni e modifiche al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 19/09/2010, Roma
71 3.2.1 Gli Articoli 111 e 113 del TUB (D.Lgs. 385/1993)
Il Testo Unico Bancario è un testo legislativo in vigore dal 1° gennaio 1994 che ha la funzione di “disciplinare le attività delle banche e di vigilare su di esse; tra i suoi ruoli vi è quello di regolamentare i rapporti tra istituzioni bancaria e finanziarie ed il cliente”191
. Il fatto che il microcredito rientri tra gli strumenti finanziari ha determinato la necessità che anch’esso facesse parte del TUB, in questo modo è stato possibile individuare i soggetti che ne possono beneficiare così come coloro che lo possono erogare.
- Il primo comma dell’art. 111 dispone che in deroga all’Art. 106 del TUB, il quale prevede che l’esercizio di concessione di finanziamenti sia riservato agli intermediari finanziari autorizzati e iscritti in un apposito albo tenuto dalla Banca d’Italia192
, le istituzioni presenti in uno specifico elenco possano erogare credito a persone fisiche, società di persone, società a responsabilità limitata, associazioni o società cooperative al fine di intraprendere una forma di autoimpiego o di microimpresa. Il comma prosegue indicando che i finanziamenti devono rispettare alcune condizioni193:
a) siano di ammontare non superiore a euro 25.000,00 e non siano assistiti da garanzie reali;
b) siano finalizzati all’avvio o allo sviluppo di iniziative imprenditoriali o all’inserimento nel mercato del lavoro;
c) siano accompagnati dalla prestazione di servizi ausiliari di assistenza e monitoraggio dei soggetti finanziati.
- Ulteriori condizioni riguardanti la possibilità per gli enti erogatori di iscriversi all’elenco in questione sono disciplinate dal secondo comma194
:
a) devono avere la forma di società per azioni, in accomandita per azioni, a responsabilità limitata e cooperativa;
b) devono avere una dotazione di capitale versato di ammontare non inferiore a quello stabilito ai sensi del comma quinto195;
191 Banca d’Italia (2016), Testo Unico Bancario, Eurosistema, Roma
192 Banca d’Italia (2016), Testo Unico Bancario, Art. 106 Albo degli intermediari finanziari, Roma 193 Banca d’Italia (2016), Testo Unico Bancario, Art 111 Microcredito comma 1 Roma
194 Banca d’Italia (2016), Testo Unico Bancario, Art 111 Microcredito, Roma
195 Il quinto comma prevede che il Ministro dell’Economia e delle Finanze (MEF), con l’assenso della
Banca d’Italia (BdI) emani delle disposizioni attuative dell’articolo 111 del TUB, ovvero impone al MEF di disciplinare nel dettaglio:
72 c) devono essere validi i requisiti di onorabilità dei soci di controllo o rilevanti, nonché di onorabilità e professionalità degli esponenti aziendali, ai sensi del comma quinto196; d) l’oggetto sociale dell’istituzione deve essere limitato alle sole attività di cui al comma primo nonché alle attività accessorie e strumentali;
e) deve essere predisposta la presentazione di un programma di attività.
- Il terzo comma dichiara che gli enti iscritti all’albo per erogare microfinanziamenti possono concedere prestiti per una quota non prevalente (inferiore al 49,9% del totale) a persone fisiche in condizione di particolare vulnerabilità economica o sociale. Al fine di poter effettuare prestiti a tali soggetti, è necessario che l’importo non superi i 10.000 euro, che il microcredito rilasciato non sia né assistito da garanzie reali, né accompagnato da altre forme di garanzia. Inoltre il credito non solo deve avere lo scopo di consentire l’inclusione sociale e finanziaria del beneficiario, ma è indispensabile anche che sia concesso a condizioni più favorevoli di quelle prevalenti sul mercato.
- Il tre bis impone inoltre che se l’ente erogatore effettua prestiti a persone fisiche secondo quanto stabilito dal terzo comma, è necessario che svolga anche l’attività di concessione prestiti alle imprese. A sostegno di ciò, il comma 3 esprime l’impossibilità di rilasciare credito in modo prevalente alle persone fisiche.
- Il quarto comma abilita l’erogazione del credito alle persone fisiche anche ai soggetti giuridici senza fini di lucro che rispettino sia le caratteristiche imposte dal quinto comma197 sia i requisiti previsti dal comma 2 lettera c)
- Il quinto comma prevede che il Ministro dell’Economia e delle Finanze (MEF), con l’assenso della Banca d’Italia (BdI), emani delle disposizioni attuative dell’articolo 111 del TUB, ovvero impone al MEF di disciplinare nel dettaglio la normativa. Ciò è stato fatto con Decreto Ministeriale del 17 ottobre 2014 n° 176 che sarà analizzato al punto 2).
a) requisiti concernenti i beneficiari e le forme tecniche dei finanziamenti;
b) limiti oggettivi, riferiti al volume delle attività, alle condizioni economiche applicate e all’ammontare massimo dei singoli finanziamenti, anche modificando i limiti stabiliti dal comma 1, lettera a) e dal comma 3;
c) le caratteristiche dei soggetti che beneficiano della deroga prevista dal comma 4; d) le informazioni da fornire alla clientela.
La disciplina in questione (Ministero dell’economia e delle finanze; D.M. 17/10/2014, n. 176 Disciplina del microcredito, in attuazione dell’art. 111, comma 5, del T.U.B.) è spiegata nelle pagina seguente
196
Vedi sopra
197
73 L’articolo 113 del Testo Unico Bancario determina i controlli che devono essere svolti sull’elenco dei soggetti abilitati all’erogazione del microcredito stabiliti secondo le regole imposte dall’Art. 111 del TUB. E’ necessario infatti che un’istituzione vigili al fine di garantire il rispetto della disciplina e di assicurare il corretto svolgimento dell’attività di microcredito198
.
Il secondo comma dell’articolo 113 attribuisce alla BdI il potere di cancellare dall’elenco quegli enti che:
a) non siano più in possesso dei requisiti d’iscrizione
b) violino in modo grave norme di legge e disposizioni emanate ai sensi del TUB c) siano inattivi per un periodo di tempo non inferiore a un anno
E’ data inoltre al comma terzo la possibilità di vietare operazioni o ridurre l’attività degli enti alla BdI là dove si presentino violazioni di legge. Al quarto comma è stabilito di costituire un Organismo con specifiche mansioni qualora siano presenti le condizioni necessarie.
3.2.2 Il Decreto MEF n. 176 del 17/10/2014
Il 17 ottobre 2014 il Ministero dell’Economia e delle Finanze grazie al Decreto Ministeriale n.176 ha emanato le disposizioni attuative come indicatogli dal comma 5 dell’articolo 111 del TUB. Gli elementi disciplinati dal decreto riguardano199
: a) i requisiti concernenti i beneficiari e le forme tecniche dei finanziamenti
b) i limiti all’ammontare massimo dei singoli finanziamenti, al volume di attività e alle condizioni economiche applicate
c) le caratteristiche dei soggetti che beneficiano della deroga prevista dal comma 4 dello stesso articolo
d) le informazioni da fornire alla clientela
Il primo articolo del decreto dichiara la ragione principale per la quale è erogato il microcredito, la volontà del legislatore è sostenere sia l’avvio o lo sviluppo di un lavoro autonomo o di una microimpresa, sia promuovere l’inserimento di persone fisiche nel mercato del lavoro200. All’articolo due sono descritte altre motivazioni tra cui l’acquisto di materie prime per lo svolgimento dell’attività d’impresa, la retribuzione di nuovi
198 Banca d’Italia (2016), Testo Unico Bancario, Art 113 Controlli sull’elenco previsto dall’art. 111,
Roma
199
Ministero Economia e Finanze MEF (2014), Decreto n. 176 del 17/10/2014, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 1°/12/2014, Roma
200
Ministero Economia e Finanze MEF (2014), Decreto n. 176 del 17/10/2014, art 1 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 1°/12/2014, Roma
74 dipendenti o soci lavoratori e anche il pagamento di corsi di formazione per l’imprenditore e i dipendenti201
.
Il punto d) del secondo comma dell’articolo 111 del TUB impone ai soggetti erogatori di fornire, oltre al credito, anche “attività accessorie e strumentali202”. In proposito,
l’articolo 3 del decreto dispone che l’operatore di microcredito abbia il compito di prestare sia durante la fase istruttoria che nel periodo di rimborso del prestito almeno due servizi. Il debitore, ricordando che quasi sempre non è un soggetto professionista in materia di finanziamenti, deve essere aiutato dagli istituti attraverso un supporto alla definizione della strategia di sviluppo, la formazione sulle tecniche di amministrazione dell’impresa o sull’uso di tecnologie avanzate, un’indicazione sui prezzi e sulle modalità di vendita così come un aiuto di fronte a problemi di carattere legale. Nel caso in cui il soggetto finanziato non sia un’impresa, ma una persona fisica, l’istituto deve contribuire alla definizione di un percorso per il suo inserimento nel mercato del lavoro. Il comma 2 dell’articolo in questione concede all’istituto la facoltà di affidare i servizi indicati a operatori specializzati mantenendo però uno scambio di informazioni costante sui risultati raggiunti dai soggetti finanziati203.
I successivi due articoli si occupano rispettivamente dell’ammontare massimo e delle caratteristiche dei finanziamenti nei confronti delle microimprese. Inoltre descrivono sia i requisiti che i crediti devono avere per promuovere i progetti di inclusione sociale e finanziaria, sia quelli che devono essere posseduti dai beneficiari.
L’articolo 4 del D.M dispone che “i finanziamenti non possono essere assistiti da garanzie reali e non possono eccedere il limite di euro 25.000 per ciascun beneficiario. Il limite può essere aumentato di euro 10.000, qualora il contratto di finanziamento preveda l’erogazione frazionata subordinando i versamenti successivi..” al verificarsi di specifiche condizioni204. Inoltre, l’articolo 4 concede la possibilità di rilasciare più finanziamenti allo stesso soggetto e definisce i dettagli del prestito.
201
Ministero Economia e Finanze MEF (2014), Decreto n. 176 del 17/10/2014, art 2 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 1°/12/2014, Roma
202 Banca d’Italia (2016), Testo Unico Bancario, Art 111 Microcredito; secondo comma; lettera d)
Eurosistema, Roma
203
Ministero Economia e Finanze MEF (2014), Decreto n. 176 del 17/10/2014, art 3, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 1°/12/2014, Roma
204
Ministero Economia e Finanze MEF (2014), Decreto n. 176 del 17/10/2014, art 4, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 1°/12/2014, Roma
75 L’articolo 5 indica quali sono le condizioni di particolare vulnerabilità economica e sociale che permettono ad una persona fisica di accedere al microcredito205:
a) lo stato di disoccupazione
b) la sospensione o riduzione dell’orario di lavoro per cause non dipendenti dalla propria volontà
c) il sopraggiungere di condizioni di non autosufficienza propria o di una componente del nucleo familiare
d) la significativa contrazione del reddito o aumento delle spese non derogabili per il nucleo familiare.
Il comma 2 aggiunge che “i finanziamenti sono desitinati all’acquisto di beni o servizi necessari al soddisfacimento di bisogni primari del soggetto finanziato o di un membro del proprio nucleo familiare206”. Il terzo comma impone al soggetto erogatore di verificare sia la sussistenza dei requisiti determinati al primo sia l’effettivo utilizzo delle risorse corrisposte con le finalità imposte dal comma 2.
Il quarto comma impone il limite di 10.000 euro per questo genere di finanziamenti, chiarendo sia che tali prestiti non devono essere assistiti da garanzie reali, sia che la loro durata non può superare i 5 anni.
Mentre il quinto e il sesto comma delineano i dettagli dei contratti di microcredito, il settimo dispone un limite massimo alla forma di finanziamento per le persone fisiche: “l’ammontare complessivo dei finanziamenti previsti dal presente articolo non può superare il 49% dell’ammontare di tutti i finanziamenti concessi207”.
Gli articoli del D.M compresi tra il sesto e il decimo fanno parte del Titolo III e si occupano di dare attuazione al secondo comma dell’articolo 111 del TUB. In questa parte sono dettagliati non solo i requisiti che gli erogatori di microcredito devono possedere per iscriversi allo specifico elenco, ma anche quelli di onorabilità dei partecipanti al capitale e quelli di onorabilità e professionalità dei soggetti che svolgono funzioni di amministrazione e direzione degli istituti. L’articolo 9 determina le cause
205
Ministero Economia e Finanze MEF (2014), Decreto n. 176 del 17/10/2014, art 5, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 1°/12/2014, Rom
206
Ministero Economia e Finanze MEF (2014), Decreto n. 176 del 17/10/2014, art 5 comma 2,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 1°/12/2014, Roma
207
Ministero Economia e Finanze MEF (2014), Decreto n. 176 del 17/10/2014, art 5 comma 7, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 1°/12/2014, Roma,
76 per la sospensione dalle più importanti cariche dell’istituzione, mentre il 10 quelle a carattere impeditivo208.
L’articolo 11 rende note le caratteristiche sia degli enti che possono erogare microcredito senza essere iscritti all’apposito elenco sia dei finanziamenti rilasciabili. Il comma 4 dell’articolo 111 del TUB concede la facoltà di erogazione del credito alle persone fisiche anche ai soggetti giuridici senza fini di lucro, tra queste:
a) associazioni e fondazioni aventi personalità giuridica b) società di mutuo soccorso
c) aziende pubbliche di servizi alla persona derivanti dalla trasformazione delle Istituzioni di assistenza e beneficenza
d) cooperative riconosciute come organizzazioni non lucrative di utilità sociale e) cooperative sociali
I suddetti enti possono erogare credito alle persone fisiche che rispettano i requisiti dell’articolo 5 del D.M esclusivamente al ricorrere di alcune condizioni quali: onorabilità delle massime cariche amministrative, previsione di un organo di controllo e l’obbligo previsto nello statuto dell’ente di svolgere unicamente l’attività di microcredito o congiuntamente ad una con finalità di inclusione sociale.
Nelle disposizioni finali del D.M sono determinate ulteriori norme riguardanti i limiti all’indebitamento dell’istituto che svolge attività di microcredito. Inoltre l’articolo 15 affida alla Banca d’Italia la disciplina riguardante la gestione dell’elenco209
degli enti di erogazione ed è anche disposto che l’organismo previsto dall’articolo 113 del TUB si occupi della sua gestione.
Infine, l’articolo 16 disciplina gli operatori di finanza mutualistica e solidale descrivendoli come iscritti all’elenco predisposto per il microcredito e costituiti in forma di cooperativa a mutualità prevalente210. Tali cooperative se da un lato sono
208
Ministero Economia e Finanze MEF (2014), Decreto n. 176 del 17/10/2014, articoli 6, 7, 8, 9, 10,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 1°/12/2014, Roma
209Banca d’Italia (2015), Disposizioni per l’iscrizione e la gestione dell’elenco degli operatori di microcredito in attuazione dell’art. 111 del TUB e dell’art. 15 del Decreto MEF 176/2014, sono trattate al punto 5), pubblicate in GURI il 20/06/2015, Roma
210
Codice Civile e Leggi Complementari (2012), Cooperativa a mutualità prevalente, art. 2512 Giuffré Editore, Milano:
1) svolgono la loro attività prevalentemente in favore dei soci, consumatori o utenti di beni o servizi 2) si avvalgono prevalentemente, nello svolgimento della loro attività, delle prestazioni lavorative dei soci 3) si avvalgono prevalentemente, nello svolgimento della loro attività, degli apporti di beni o servizi da parte dei soci
77 obbligate a rispettare certe condizioni, per esempio l’assenza di fini di lucro, inserendole nello statuto, dall’altro, al secondo comma dell’articolo, hanno diritto ad una particolare deroga. E’ previsto infatti che i soci della cooperativa abbiano la possibilità di ricevere finanziamenti aventi un tetto di 75.000 euro, quindi più elevato rispetto alle normali operazioni di microcredito (25.000 euro)211.
3.2.3 I Decreti MiSE del 24/12/2014 e del 18/03/2015
Negli ultimi anni, il Governo ha concentrato sempre più energie sul mondo delle piccole medie e microimprese. Dopo la Comunicazione della Commissione Europea che ha determinato lo Small Business act nel 2008, l’Italia si è impegnata nella formazione di misure normative destinate alle piccole medie e microimprese. Per esempio nel 2011 è stata emanata la legge n. 1801 che ha definito lo Statuto delle Imprese212. Seguendo la direzione delle Comunicazione europea, lo Statuto ribadisce la necessità di “pensare anzitutto al piccolo”, cioè favorire le attività delle microimprese che compongono il 99% delle imprese sul suolo nazionale.
Nel 2000 è nato il Fondo di Garanzia per le PMI che sostiene lo sviluppo delle piccole aziende attraverso una garanzia pubblica a fronte di finanziamenti concessi dalle banche213. Gli istituti finanziari sono incentivati a concedere prestiti grazie al Fondo, infatti il rischio di perdere il capitale è annullato per mezzo della garanzia statale: la garanzia diretta del Fono copre fino all’80% dell’ammontare delle operazioni finanziarie.
Tra il 2000 ed il 2014 sono stati concessi finanziamenti per 65,3 miliardi di euro e garanzie per 36,6 miliardi di euro. Il report del 2015 sulle PMI redatto dal Ministero dello sviluppo economico sottolinea che la struttura dimensionale delle imprese assistite dal fondo è prevalentemente micro 58,1% rispetto al totale delle aziende che ne hanno usufruito. Indice della differenza esistente tra la parte settentrionale del paese con quella meridionale è il fatto che la maggior parte dei crediti sono stati rilasciati nel Nord Italia, circa il 49,1%, mentre al Sud e nel Centro rispettivamente il 32,5% e il 18,4%214.
211
Ministero Economia e Finanze MEF (2014), Decreto n. 176 del 17/10/2014, articolo 16, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 1°/12/2014, Roma
212 Norme per la tutela della libertà d’impresa. Statuto delle imprese; Legge 11 novembre 2011, n. 1801 213
Ministero sviluppo economico; Fondo Garanzia PMI: www.sviluppoeconomico.gov.it
214
Ministero dello Sviluppo Economico MISE (2015); Small Business Act: Le iniziative a sostegno delle micro, piccole e medie imprese adottate in Italia nel 2014 e nel primo semestre 2015; Rapporto 2015
78 Anche grazie allo Statuto delle Imprese e all’importanza riconosciuta alle piccole, medie e microimprese, nel 2014, continuando il processo di regolamentazione in materia di microcredito, è stata convenuto che il Fondo di Garanzia per le PMI potesse fungere da garante anche per operazioni di microfinanza.