La lettura della Corte di giustizia sul divieto di discriminazion

L’approccio sviluppato dalla Corte di giustizia nei confronti del principio di eguaglianza, muove inizialmente da singoli divieti di discriminazione stabiliti dai trattati in funzione del perseguimento delle esigenze del mercato comune e della libertà di concorrenza. È solo in un secondo momento che essa giungerà ad elaborare, nella sua giurisprudenza più matura, un vero e proprio principio generale di eguaglianza. L’ordinamento comunitario è originariamente connotato da una natura prettamente settoriale in quanto, incidente sostanzialmente sugli ambiti delle quattro libertà caratterizzanti il mercato comune. Da qui la previsione di divieti di discriminazione settoriali e la mancata proclamazione di un principio fonti comunitarie ad efficacia diretta. Mentre il principio del primato esplica effetti sia verticali (nei rapporti tra privati e pubblici poteri) che orizzontali (tra privati), all’effetto diretto sono solitamente riconducibili solo effetti verticali (è il caso delle direttive dettagliate non attuate, vedi il caso Marshall sentenza 15 gennaio 1986, causa 152/84) di contro sono stati riconosciuti effetti diretti sia orizzontali che verticali ad alcune disposizioni del TCE che soddisfano i criteri summenzionati dalla Corte di giustizia. Si tratta degli articoli 12, 39, (caso Walrave, sentenza 12 dicembre 1974 in causa 36/74) e 141 TCE (caso Defrenne II, sentenza 8 aprile 1976, in causa 43/75). Queste norme possono creare a favore dei singoli (persone fisiche e giuridiche) posizioni giuridiche soggettive direttamente tutelabili dinanzi ai giudici nazionali anche quando impongono obblighi di comportamento solo nei confronti degli stati membri o delle istituzioni. (Van Gend & Loss causa 26/62). Cfr., M.CARTABIA,J.H.H.WEILER, L’Italia in Europa, Bologna, 2000, p.97, G.STROZZI, Diritto dell’Unione Europea, Torino, 2001, p.168 ss.

che riferisca l’eguaglianza all’uomo in tutte le manifestazioni della sua personalità e quindi a tutti gli aspetti della vita associata521. Nella sua fase embrionale l’ordinamento comunitario non aspira all’universalità delle proprie statuizioni normative, presentandosi come un’unione di stati che mettono in comune solo alcuni aspetti della loro vita economico-sociale. È con la successiva evoluzione in senso para-federale del sistema comunitario, generata dall’uso dei poteri impliciti e dalla giurisprudenza della Corte sui principi e ed i diritti fondamentali, che sarà possibile assistere ad un ampliamento delle finalità generali su cui trova fondamento l’ordinamento comunitario.

In particolare, l’ampio sistema di tutele accordato sulla base del divieto comunitario di discriminazioni in ragione del sesso, mostra come il principio di eguaglianza comunitario abbia permesso alle normative di genere interne agli stati membri di evolversi verso positivi ed in molti casi alti standard di tutela. È stato così possibile contemperare le esigenze d’integrazione e l’obiettivo di creare un mercato comune, con la necessità di stimolare in tutti gli stati la predisposizione di un corpus di regole indirizzato alle salvaguardia delle istanze di genere sia sotto il profilo formale che sostanziale.

Il principio di pari retribuzione ex articolo 157 TFUE, fornisce un valido esempio di come, grazie all’attività pretoria della Corte di giustizia, da un principio inizialmente introdotto nei trattati per salvaguardare interessi economici e segnatamente per disincentivare pratiche di dumping sociale, sia stato possibile ricavare un diritto fondamentale e al contempo desumere in via interpretativa delle finalità di natura sociale522.

521 _{F.SORRENTINO, L’eguaglianza nella giurisprudenza.}

522_{«L'art.119 (attuale 157 TFUE) si propone un duplice scopo, in primo luogo, tenuto conto del}

diverso grado di sviluppo della legislazione sociale nei vari stati membri, esso serve ad evitare che, nella competizione intracomunitaria, le aziende degli stati che hanno dato pratica attuazione al principio della parità di retribuzione siano svantaggiate, dal punto di vista della concorrenza, rispetto alle aziende degli stati che non hanno ancora eliminato la discriminazione retributiva a danno della manodopera femminile. In secondo luogo, detta disposizione rientra negli scopi sociali della comunità, dato che questa non si limita all'unione economica, ma deve garantire al tempo stesso, mediante un'azione comune, il progresso sociale e promuovere il costante miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro dei popoli europei, come viene posto in rilievo nel preambolo del trattato». Sentenza 8 aprile 1976 in causa 43/75 Defrenne II. Successivamente la parità di retribuzione tra uomo e donna verrà inclusa tra i diritti fondamentali. «I diritti fondamentali della persona umana fanno parte dei principi generali del diritto comunitario di cui la corte deve garantire l'osservanza. L'eliminazione delle discriminazioni fondate sul sesso fa parte di tali diritti fondamentali». Sentenza 15 giugno 1978 Defrenne III in causa 149/77.

Se spostiamo il focus d’analisi nella direzione del principio di eguaglianza sostanziale, possiamo osservare come in materia di azioni positive,523 decisivo sia stato l’impulso fornito dall’ordinamento comunitario all’ordinamento interno. Si pensi ad esempio alle agevolazioni finanziarie a favore delle donne imprenditrici previste dalla legge n.215/1992 e dalle misure dirette a migliorare la formazione professionale o scolastica delle donne, legge n.125/1991.

La sentenza 13 novembre 2008 in causa C-46/07, che si analizzerà più approfonditamente, mostra come, negli ultimi anni la prevalenza accordata alle scelte funzionali a garantire la sostenibilità524 della spesa pensionistica, abbia

523 _{Previste implicitamente in una clausola di salvaguardia contenuta nella direttiva 76/207}

(articolo 2 par. 4) sull'attuazione del principio di parità di trattamento tra uomo e donna nel lavoro, le azioni positive vengono definite nel caso Commissione contro Francia, sentenza 15 ottobre 1988 in causa 312-86, come provvedimenti discriminatori finalizzati ad eliminare o a ridurre disparità

di fatto. Vedi anche i punti 8 e 9 delle conclusioni dell’Avv. gen. Tesauro sul caso Kalanke,

sentenza 17 ottobre 1995, in causa C-450/93 ed il punto 20 delle conclusioni dell’Avv. gen Saggio in Badeck, sentenza 28 marzo 2000, in causa C-158-97: «Si considerano azioni positive tutti gli atti, siano essi previsti a livello legislativo o amministrativo, che predispongono degli strumenti a favore di uno specifico gruppo svantaggiato (per ragioni naturali o storiche) al fine di assicurarne pari opportunità a livello sociale. Nella materia [..] delle pari opportunità delle donne rispetto agli uomini nel mondo del lavoro, le azioni positive consistono generalmente in programmi tesi ad agevolare l'assunzione e la promozione delle donne». Nel caso Kalanke la Corte di giustizia ha, inoltre, precisato la portata delle deroghe consentite dall’articolo 2.4 della direttiva 76/207 pronunciandosi per l’illegittimità di quelle previsioni normative che mirano a realizzare direttamente un’eguaglianza di risultati, anziché limitarsi a promuovere un’eguaglianza di opportunità. Segnatamente si trattava di una previsione nazionale che accordava preferenza a parità di punteggio, ai candidati di sesso femminile rispetto a quelli di sesso maschile nelle procedure selettive per il passaggio ad una qualifica superiore all’interno di una pubblica amministrazione, se nella qualifica in questione le donne non erano rappresentate in misura eguale rispetto agli uomini. Tale indirizzo giurisprudenziale fu criticato in quanto accusato di svilire nella pratica quanto la direttiva affermava in linea di principio. Da qui l’inversione di rotta realizzata dalla Corte di giustizia con la sentenza Marschall, 11 novembre 1997, causa C-409-95, in particolare vedi punto 30: «Il fatto che due candidati di sesso diverso abbiano pari qualificazioni non implica, in sé e per sé, che essi abbiano pari opportunità». Una misura che accordi alle donne preferenza nei concorsi pubblici a parità di qualifiche con i candidati di sesso maschile rientra tra le eccezioni consentite dall’art.2 par 4 della direttiva 76/207 al principio di parità di trattamento tra uomo e donna nel lavoro, ma solo se tale preferenza non sia prevista in modo assoluto e incondizionato, lasciando spazio per la valutazione di altri elementi oltre a quello del sesso, che possono portare a scegliere il candidato di sesso maschile. Le azioni positive verranno poi esplicitamente menzionate e introdotte dal Trattato di Amsterdam nel quarto comma dell’articolo 141 TCE. Cfr. F.GHERA, cit. p.150 ss. Vedi anche O.POLLICINO Discriminazione sulla base del

sesso e trattamento preferenziale nel diritto comunitario, Milano, 2006, p. 27 ss. FAVILLI, op. ult.

cit. p.144 ss e p.333.

524 _{«Per sostenibilità dei sistemi pensionistici, si intende la loro capacità di conseguire obiettivi}

sociali su base continuativa, senza tralasciare altri traguardi politici, come il risanamento delle finanze pubbliche e l'equità tra le generazioni. La sostenibilità non può essere garantita singolarmente da uno o più elementi. Alti tassi di crescita economica e un aumento dell'occupazione sono determinanti e contribuiranno fortemente alla sostenibilità. Un contributo altrettanto importante verrà dalle riforme stesse dei sistemi pensionistici». Comunicazione della Commissione 2000-622, La futura evoluzione della protezione sociale nel lungo periodo: pensioni

comportato la rinuncia alla conservazione di una vasta gamma di misure di genere che si ponevano obiettivi di riequilibrio nel mercato del lavoro. Tale tendenza non fa altro che svilire in misura sempre maggiore l’effettività del principio comunitario d’eguaglianza sostanziale.

Dall’analisi della giurisprudenza della Corte di giustizia è chiaramente possibile notare come essa abbia da sempre preferito soffermarsi più sul dato strutturale della norma oggetto di scrutinio alla stregua del principio di eguaglianza, che sugli effetti da essa prodotti. Al contrario della Corte costituzionale, da sempre focalizzata sull’analisi dei rapporti tra norme generali e norme speciali e sulla valutazione della ragionevolezza delle distinzioni, il giudice comunitario si è interessato maggiormente di discriminazioni indirette525.

Per quanto attiene, invece, le discriminazioni a rovescio, è interessante notare come per la Corte di giustizia, a meno che la discriminazione non si riferisca a situazioni incidenti sulle libertà comunitarie o che assumono una dimensione transfrontaliera, esse sono“irrilevanti” per l’ordinamento comunitario poiché esulano dall’ambito di applicazione dei trattati526. Negli ordinamenti interni, invece, in ragione della portata universale del principio di eguaglianza, una discriminazione potrà essere considerata ragionevole o arbitraria, lecita o illecita, ma giammai indifferente per l’ordinamento. Ancora più difficile è accettare che una discriminazione legata all’origine nazionale di un soggetto venga considerata irrilevante. Nessun ordinamento statale è fin ora giunto ad una piena equiparazione del trattamento giuridico del cittadino e dello straniero,527 così che, mentre è pensabile che tali discriminazioni siano considerate plausibili se subite da stranieri, ben altro è valutarle come indifferenti. Significherebbe disconoscere ad un essere umano la rilevanza come soggetto giuridico in ragione della sua nazionalità e sarebbe in contraddizione con una delle prime e basilari declinazioni del principio di eguaglianza giuridica quale modernamente inteso, ovvero, quella che ritiene la soggettività giuridica spettante a tutti gli esseri umani come tali, a

525 _{SORRENTINO, cit.}

526 _{La linea di demarcazione tra sfera di appartenenza all’Unione e sfera di estraneità alla stessa è}

andata fortemente accentuandosi con la previsione nel Trattato di Maastricht della cittadinanza europea. Da qui la preclusione agli extracomunitari del riconoscimento di un ampio numero di situazioni soggettive di cui, invece, godono i cittadini comunitari.

527 _{In Italia rientrano nel campo di applicazione soggettivo del principio di eguaglianza anche gli}

prescindere da qualsiasi tipo di differenza possa rintracciarsi in loro528. Da qui un’ulteriore conferma della connotazione fortemente settoriale e market related che il principio assume nella dimensione comunitaria in contrapposizione alla portata generale che gli viene riconosciuta nell’ordinamento italiano529.

Altro connotato incontrovertibile della giurisprudenza comunitaria relativa al principio di eguaglianza, è dato dalla diversa intensità di tutela ad esso accordata a seconda dell’incidenza prodotta dalle normative sul mercato interno e sul processo d’integrazione.

In particolare, mentre nei confronti degli atti comunitari il sindacato della Corte sul rispetto del principio generale di eguaglianza, risulta essere poco incisivo, sugli atti nazionali esso viene condotto con estremo rigore. La ragione deve essere ricercata nella circostanza per cui, mentre censurando gli atti interni, la Corte favorisce l’affermarsi del primato del diritto comunitario e del processo d’integrazione economica, censurando quelli comunitari si producono risultati opposti.

Da queste premesse prende le mosse, la controversa tesi che accusa la Corte di fare un uso dei diritti e dei principi strumentale al perseguimento delle tradizionali finalità economiche dell’Unione, ostacolando così di fatto, l’integrazione politica tra gli stati, integrazione che non può prescindere né dalla tutela della dignità della persona in quanto tale, né da un corpus di valori frutto di un disegno istituzionale fondato su basi democratiche530.

D’altro canto le istanze di adeguamento degli atti nazionali all’interpretazione comunitaria del principio di eguaglianza, pongono gli ordinamenti, intesi come sistemi di fonti di produzione del diritto, di fronte a delle pressanti richieste di coordinamento specie per quanto riguarda gli atti comunitari che non sono immediatamente applicabili.

528_{GHERA, op. cit. p. 125.}

529 _{Occorre, inoltre, ricordare che, mentre nell’ordinamento italiano il principio di eguaglianza si}

connota per la sua natura relazionale, nell’ordinamento comunitario i divieti che da esso discendono costituiscono dei diritti fondamentali. Cfr. sentenza Corte costituzionale n. 89/1996. Per quanto riguarda il divieto di discriminazioni fondate sul sesso vedi punto 20 conclusioni avv. Gen. Saggio in Badeck, sentenza 28 marzo 2000, in causa C-158-97, mentre sul divieto di discriminazioni fondate sulla nazionalità vedi punto 17, Bickel e Franz sentenza 24 novembre 1998 in causa C-274-96. In entrambe, la Corte riconosce in capo agli individui un diritto alla parità di trattamento.

Sulla base del principio del primato del diritto comunitario sul diritto interno e nell’ipotesi dell’effetto diretto, in caso di conflitti con norme interne, il diritto comunitario immediatamente efficace, prevale sul diritto interno contrastante, che viene disapplicato. Dubbi interpretativi nascono, soprattutto in riferimento a materie su cui a livello comunitario, all’uniformazione delle discipline si è preferita la strada dell’armonizzazione, allo scopo di tenere conto delle specificità territoriali o delle differenti tradizioni giuridiche nazionali. Un esempio è dato dalle direttive che, dovendo essere recepite attraverso atti normativi nazionali, spesso, pongono il giudice di fronte al problema di risolvere le eventuali antinomie tra le fonti.

L’espandersi della sfera di operatività dei principi comunitari negli ordinamenti interni per un verso, e la dottrina dei controlimiti da un altro, forniscono l’esempio concreto di come all’avanzare del processo di integrazione proceda di pari passo l’interpenetrazione dei sistemi di garanzia. Segnatamente, è con l’affermarsi del principio di sussidiarietà proclamato nel Trattato di Maastricht che tale tendenza si è corroborata producendo l’effetto di rendere, a volte, inoperante la distinzione tra ambiti di competenza comunitaria e nazionali.

Uno dei tratti maggiormente caratterizzanti il sistema di garanzie comunitarie deve, infatti, rinvenirsi nel fatto che in diversi settori, il riconoscimento e la tutela di diritti e di principi fondamentali sono stati veicolati dalle libertà del mercato. A conferma di tale osservazione si consideri il percorso normativo e giurisprudenziale attraverso cui le politiche in materia ambientale e segnatamente il principio di precauzione, si è affermato e consolidato in ambito comunitario.531Il processo d’integrazione comunitaria ha quindi modificato in

531 _{Nelle prime sentenze in materia ambientale, infatti, la Corte di giustizia afferma la legittimità}

del ricorso all’articolo 100 TCE a scopo di armonizzazione delle normative interne in quanto

disposizioni richieste da considerazioni di tutela della sanità e dell’ambiente possono essere tali da costituire oneri per le imprese cui si applicano e in mancanza di ravvicinamento delle disposizioni nazionali in materia, la concorrenza potrebbe essere sensibilmente falsata (Sentenza

18 marzo 1980, in causa 92/79). Nella sentenza 7 febbraio 1985, in causa 240/83 la Corte, sostenendo che la libertà di commercio non ha valore assoluto, ma è sottoposta ai limiti derivanti dall’interesse generale perseguito dalla Comunità, fa assurgere la protezione dell’ambiente al rango di scopo essenziale della Comunità. Qualche anno dopo la tutela ambientale verrà annoverata tra le esigenze imperative e come tale ritenuta idonea a limitare i principi di natura economica- commerciale (sentenza 20 settembre 1988, in causa 302/86). In considerazione poi dell’articolo 174 TFUE, il principio di precauzione costituisce uno dei principi su cui trova fondamento la politica ambientale (sentenza 5 maggio 1988, cause C-157/96, C-180/96). E’ ormai pacifico che tale principio si applichi quando le istituzioni comunitarie adottano nell’ambito di

modo pervasivo il sistema nazionale delle fonti. Questo intreccio dimostra come, allo stato attuale, sia la prospettiva monista (integrazione) riconducibile al principio gerarchico di soluzione delle antinomie tra fonti confliggenti, che quella dualista basata sul principio di competenza (separazione e coordinamento), non siano in grado di spiegare in modo efficace le relazioni che vengono ad istaurarsi tra ordinamenti interni e ordinamento comunitario. Quello che oggettivamente è possibile rilevare è che ciascun sistema concorre con l’altro a formare, nel rispetto dei propri ruoli e poteri d’autonomia, il sistema comunitario. Ciascun ordinamento mantiene una propria supposta individualità –da qui gli elementi di separazione- ma al contempo è condizionato dalle interferenze dell’altro.

I rapporti tra ordinamenti dovranno quindi essere analizzati utilizzando un approccio fondato sulla cooperazione interordinamentale tra istituzioni nazionali e comunitarie. Tale cooperazione dovrà basarsi sul coinvolgimento dei parlamenti nazionali nella formulazione delle norme comunitarie, sul rafforzamento del ruolo delle regioni nell’elaborazione delle decisioni comunitarie che gli competono e sul dialogo tra Corti costituzionali e Corte di giustizia.532

A queste istanze dovrà, inoltre, andarsi ad aggiungere l’attività dei giudici comuni ai fini dell’effettiva giustiziabilità dei principi e dei diritti. Spesso accade che le forme di tutela comunitaria di un principio o di un diritto confliggano con quelle interne a causa delle differenti impostazioni giuridiche, culturali e valutative che contraddistinguono i diversi ordinamenti.

In particolare a livello interno, negli ambiti eticamente più sensibili, il legislatore, quando non rinuncia del tutto a elaborare regole che traducano il valore, in stabili rapporti gerarchici fra interessi, tende per lo più a traslare il conflitto sulle istanze giurisdizionali formulando regole aperte all’integrazione in via interpretativa, quindi adatte a dare alla legge la forma più adeguata per farla corrispondere costantemente al mutare della percezione sociale dei principi costituzionali533. Sul giudice si scarica quindi l’onere di prendere posizione in un confronto che non è altre politiche, misure di tutela della salute umana (caso BSE, sentenza 5 maggio 1988, cause C180/96 e C-157/96 sentenza in Italia meglio nota come caso della “Mucca pazza”). Vedi A. MAZZITELLI, A.FALCONE, Ambiente e biotecnologie, Cosenza, 2008, p.34. e p.81.

532 _{M.CARTABIA, Principi, cit. p.232 ss.}

533 _{G.SCACCIA, Valori e diritto giurisprudenziale, Relazione al convegno Valori e Costituzione: a}

più tra opzioni ermeneutiche, ragioni di opportunità, esigenze funzionali, ma, letteralmente, tra visioni del mondo. L’assenza di gerarchie pre-date e la generale impossibilità di porre l’unità sui valori a premessa dei sillogismi giudiziari, indirizza la ricerca dei fondamenti di giustificazione delle pronunce giurisdizionali prevalentemente verso il fatto. Tale problema non riguarda solo il giudice costituzionale, ma tocca anche, in misura crescente, il giudice comune. È dal giudice, in prima battuta, che gli individui pretendono l’immediata protezione dei diritti e dei valori costituzionali. Il valore può diventare allora il canone-guida per un’interpretazione evolutiva della legge, il fine che giustifica l’aggiramento della formalità giuridica, il fondamento su cui poggia la pretesa a una prestazione nei confronti della pubblica amministrazione. Da queste premesse trae origine la corrente di pensiero inaugurata da Chaim Perelman, secondo cui, il giudice, pur restando vincolato al rispetto della legge, non deve limitarsi alla mera applicazione del testo normativo, egli deve altresì adattare la lettera della legge alla soluzione più equa e ragionevole del caso di specie. Posta però la vaghezza e l’indefinibilità insite nei concetti di ragionevolezza e di equità, il giudice per decidere dovrà assumere come criterio guida un giudizio di valore che gli permetterà di compiere una scelta tra finalità tra loro in conflitto. Tale scelta dovrà tenere conto delle istanze presenti e delle insoddisfazioni latenti tra l’opinione pubblica, nonché del contesto storico, politico e sociale su cui la sua decisione andrà ad incidere. L’idea di fondo è che le controversie che hanno ad oggetto i diritti fondamentali non possano essere risolte sulla base di criteri formali precostituiti, ma necessitino di una riflessione complessa basata sull’istaurazione di un dialogo diretto tra il legislatore e il giudice, nonché sulla comunicazione tra quest’ultimo ed il suo uditorio allo scopo di comprendere di volta in volta quale sia la soluzione più idonea a suscitarne il consenso. Perelman parla segnatamente della necessità per i giudici di motivare le proprie decisioni attraverso efficaci tecniche argomentative volte a dimostrare che oltre al rispetto della legge, sono