Le prime materie riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dopo l’unità di Italia

Come sappiamo la giurisdizione esclusiva affonda le sue origini nella legislazione preunitaria, dove già si registravano i primi isolati casi di attribuzione ad autorità diverse dal giudice ordinario di controversie concernenti diritti. Nell'Italia unita, il sistema era quello recepito nel regio decreto n°2840 del 1923, trasfuso negli artt. 29 e 30 del Regio Decreto n°1054 del 1924 e

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successivamente riprodotto nell'art. 7, 2°comma, della legge TAR. In seguito, l’ambito della giurisdizione esclusiva, si è determinato sulla base di stratificazioni legislative che hanno aggiunto al corpo iniziale delle materie una serie di numerose altre materie o controversie specifiche.

L’art. 29 del regio decreto del 1924 (art. 8 del regio decreto n°2840 del 1923) attribuiva alla giurisdizione esclusiva del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale:

1) i ricorsi relativi al rapporto d'impiego prodotti dagli impiegati dello Stato, degli enti od istituti pubblici sottoposti a tutela od anche a sola vigilanza dell'amministrazione centrale dello Stato o da agenti di ferrovie e tramvie concesse all'industria privata ai sensi dell'art. 15 del R.D.L. 19 ottobre 1923, n°231148, quando non si tratti di materia spettante alla giurisdizione della Corte dei conti o a quella di altri corpi o collegi speciali;

2) i ricorsi contro i provvedimenti che autorizzano o negano la fondazione di istituzioni pubbliche di beneficenza, o di istituzioni pubbliche di istruzione e di educazione, o che ne approvano o modificano gli statuti;

3) i ricorsi relativi al concentramento, al raggruppamento, alla fusione, alla trasformazione, alla costituzione in consorzio o alla federazione delle istituzioni pubbliche indicate nel numero precedente o ad esse equiparate a norma dell'art. 91 della legge 17 luglio 1890, n°6972;

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Per l'art. 10, R.D. 8 gennaio 1931, n. 148, le controversie del personale delle ferrovie, tramvie e linee di navigazione interna concesse all'industria privata appartengono alla competenza dell'autorità giudiziaria ordinaria, dinanzi alla quale il processo si svolge con il rito delle controversie individuali di lavoro. Per i ricorsi contro le decisioni del Consiglio di disciplina (articolo 58, R.D. 8 gennaio 1931, n. 148), è tuttora competente il Consiglio di Stato. La Legge 24 maggio 1952, n. 628, ha esteso tale norma al personale delle filovie urbane ed extraurbane, nonché delle autolinee urbane.

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4) le controversie tra lo Stato ed i suoi creditori riguardanti la interpretazione dei contratti di prestito pubblico, delle leggi relative a tali prestiti e delle altre sul debito pubblico; nonché le controversie indicate nell'art. 14 della legge 27 aprile 1885, n°3048;

5) i ricorsi circa la competenza passiva delle spese ritenute rispettivamente obbligatorie per lo Stato, per la Provincia e per il Comune, ai termini delle leggi vigenti in materia di sanità pubblica;

6) i ricorsi in materia di spedalità e di ricovero degli inabili al lavoro;

7) le controversie relative alle spese per gli alienati previste dall'art. 7 (primo comma) della legge 14 febbraio 1904, n°36;

8) i ricorsi contro il decreto del Prefetto che, in seguito al reclamo di parte o d'ufficio, abbia provveduto per regolare o vietare l'esercizio d'industrie insalubri o pericolose ai termini degli artt. 32, 33 e 34 della legge sulla pubblica sicurezza 30 giugno 1889, n°6144, e dell'art. 68 della legge sanitaria, T.U. 1° agosto 1907, n°636;

9) i ricorsi contro le decisioni delle giunte provinciali amministrative emesse in materia di loro esclusiva giurisdizione.

L’inserimento di tali materie, comportò per il giudice amministrativo un ampliamento della sua cognizione in caso di giurisdizione esclusiva rispetto quanto a accadeva nella normale giurisdizione di legittimità; infatti, mentre nella giurisdizione di mera legittimità l’efficacia della cosa giudicata rimaneva limitata alla questione principale decisa nel caso (art. 28, 2°comma, t.u. Cons. St.), nella giurisdizione esclusiva le “questioni relative ai diritti” appartenevano legittimamente al c.d. oggetto del processo

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ed erano affrontate in via principale nel senso che titolarità, conformazione e lesione del diritto soggettivo eventualmente coinvolto nella controversia costituivano oggetto diretto della cognizione con conseguente efficacia di giudicato della relativa decisione 49.

C’è da dire che la maggior parte delle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (cioè quelle elencate nell’art. 29) coincideva sostanzialmente con quelle devolute alla giurisdizione di merito, con un’unica importante eccezione, rappresentata dai “ricorsi relativi al rapporto di impiego prodotti dagli impiegati dello Stato, degli enti o istituti pubblici sottoposti a tutela od anche a sola vigilanza dell’amministrazione centrale dello Stato”: in altre parole il pubblico impiego.

Fatta eccezione per le controversie di minore importanza indicate dall’art. 4 del r.d. n°1058 del 1924, il pubblico impiego era l’unica materia di giurisdizione esclusiva che non fosse anche di giurisdizione di merito, e nonostante si trattasse di un’unica materia, essa costituiva uno spazio di giurisdizione amplissimo soprattutto dal punto di vista quantitativo, rappresentando le controversie relative all’impiego pubblico una buona metà del carico di lavoro dei nostri giudici amministrativi. In questa materia di giurisdizione esclusiva la cognizione esercitata dal giudice amministrativo seguiva i caratteri del controllo di legittimità.

Negli anni, però, anche il pubblico impiego ha perso gran parte della sua importanza; ciò è avvenuto a seguito delle riforme

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Cfr. E. M. BARBIERI, “Giurisdizione esclusiva nel giudizio amministrativo”, in Enc. Giur., XV, Roma, Ist. Enc. It., 1989, ad vocem, sulle sfumature di senso di giurisdizione esclusiva.

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legislative che hanno disposto la privatizzazione dei rapporti di lavoro con le pubbliche amministrazioni. Tutte le controversie, infatti, riguardanti il rapporto di impiego sono state restituite alla giurisdizione del giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro. In tal senso ha disposto l’art. 68 del decreto legislativo n°29 del 1993, che precisa come siano incluse nella giurisdizione del giudice ordinario anche le controversie concernenti l’assunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e la responsabilità dirigenziale, nonché quelle concernenti le indennità di fine rapporto, ancorché vengano in questioni atti amministrativi presupposti50.

Altra norma molto importante prevista dal regio decreto n°2840 del 1923 era l’art 30 (art. 9 del regio decreto 30 dicembre 1923, n°2840 e art 7, legge TAR); tale articolo prevedeva che nelle materie deferite alla esclusiva giurisdizione del Consiglio di Stato, questo era a conoscenza anche di tutte le questioni relative a diritti. Tuttavia, restavano sempre riservate all'autorità giudiziaria ordinaria le questioni attinenti a diritti patrimoniali consequenziali alla pronunzia di legittimità dell'atto o provvedimento contro cui si ricorreva, nonché le questioni pregiudiziali concernenti lo Stato e la capacità dei privati individui, salvo che si trattasse della capacità di stare in giudizio, e la risoluzione dell'incidente di falso.

Come possiamo notare, l’art. 30 poneva un limite alla conoscibilità e decidibilità dei diritti in giurisdizione esclusiva. In particolare, per quanto riguarda le questioni attinenti ai diritti patrimoniali, rimanevano fuori dalla giurisdizione del giudice

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Cfr. SCOCCA, “La Giurisdizione amministrativa”, 6°edizione, Giappichelli Editore p. 114 e 115.

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amministrativo, solo quelle consequenziali alla pronuncia di legittimità

Il fatto di riservare alla giudice ordinario la cognizioni sulle questioni sui diritti patrimoniali consequenziali è stata tradizionalmente intesa51 come esclusiva conoscibilità, di tale giudice, del tema del diritto al risarcimento del danno che nasce in seguito all’annullamento di un provvedimento amministrativo incidente su diritti soggettivi. La ricostruzione ha trovato legittimazione sistematica nella teoria della degradazione dei diritti e, soprattutto, dalla vicenda della espansione del diritto sacrificato dall’atto amministrativo riconosciuto illegittimo (un esempio è dato dal diritto al risarcimento generato dall’annullamento del decreto di esproprio eseguito dall’amministrazione e dalla conseguente riespansione del diritto di proprietà illegittimamente sacrificato).

La dottrina ha spesso criticato l’ambiguità della formula “diritti patrimoniali consequenziali”; a volte, essa, ha espresso dubbi sul suo effettivo valore normativo, ed in altre circostanze, ha auspicato l’abrogazione (o sostenuto interpretazioni molto restrittive della riserva), in quanto era considerata generatrice di instabilità pratica e di contraddizione sistematica52.

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Dalla giurisprudenza sulla scorta di una dottrina risalente a G. Zanobini, Le materie di esclusiva giurisdizione del Consiglio di Stato e le controversie relative a diritti patrimoniali, in Foro it., 1925, III, c. 1 ss.; Competenza della giurisdizione ordinaria od amministrativa, nelle controversie patrimoniali nascenti da un comportamento della amministrazione al di fuori di un atto amministrativo, in Foro it., 1926, I, c. 186 (ambedue ripubblicati in Scritti di diritto pubblico, Milano, Giuffrè, 1955, p. 457 ss.).

52_{A. R. TASSONE, Sulla genesi della formula “diritti patrimoniali} consequenziali” in Studi per Lorenzo Campagna, II, Milano Giuffrè, 1980, pagg. 303-324; F. PISILLO, Competenza esclusiva del giudice amministrativo e “questioni patrimoniali conseguenziali”, in Dir. proc. amm., 1984, pag. 234 ss.

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Anche la giurisprudenza della Corte di Cassazione, dal suo canto, aveva dato un’interpretazione restrittiva dell’espressione, auspicando per un tendenziale assorbimento nella giurisdizione amministrativa di controversie quali quelle risarcitorie in materie di concessioni ex art. 5, legge TAR. Infatti, le Sezioni Unite hanno costantemente negato che la domanda di risarcimento danni per “postulati comportamenti delle parti contrari a obblighi per ciascuna di esse derivanti dalla concessione o da accordi successivi” fosse considerata un diritto patrimoniale consequenziale. In tal modo il giudice amministrativo avrebbe conosciuto delle domande risarcitorie in sede di giurisdizione esclusiva in maniera non diversa dalla cognizione correttamente riconosciutagli sulla domanda di esatto adempimento: in entrambi i casi si sarebbe finiti per assumere che fosse il rapporto concessorio a fungere da momento genetico ed immediato dei diritti che si assumevano negati o lesi dal comportamento dell’amministrazione.

Anche nella materia del pubblico impiego fu attuato un progressivo ridimensionamento dell’area riservata alla giurisdizione ordinaria, attraverso una concezione globale del giudizio come vertente sul rapporto controverso, con restrizione della riserva della questione patrimoniale consequenziale a casi specifici di previo annullamento dell’atto illegittimo (in via giudiziale, ovvero di sua revoca in sede di autotutela)53.

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Cass., sez. un., 19 marzo 1997, n°2436 (ined) pur continuando a premettere regolarmente al giudizio la massima per cui sono ricompresi nella giurisdizione esclusiva le sole “controversie che abbiano titolo immediato e diretto nel rapporto di pubblico impiego, restando riservate all’autorità giudiziaria ordinaria solo le questioni attinenti a diritti patrimoniali consequenziali alla pronuncia dell’atto o provvedimento contro cui si ricorre”, ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo nell’ipotesi di rapporto di pubblico impiego non integrante fatto costitutivo della pretesa,

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Parimenti per l’inadempienza di obblighi contributivi del datore di lavoro nei confronti degli enti previdenziali54. Ancora per le pretese inerenti al rapporto derivanti da provvedimento “successivamente revocato dalla stessa amministrazione”55

. In generale, sono state considerate di competenza del giudice amministrativo tutte le domande (ancorché qualificate come risarcitorie) che si risolvono in pretese di retribuzioni, non corrisposte, di interessi legali e di rivalutazioni determinabili secondo criteri di automatismo.

Corrispondentemente sono state ritenuti veri e propri “diritti patrimoniali consequenziali” quelli alla “corresponsione di un risarcimento superiore a quello consentito dalla rivalutazione automatica, e di interessi di mora fondati sulla denuncia di comportamenti dilatori o comunque colposi dell’amministrazione esorbitanti dal puro e semplice ritardo nella emissione del titolo di spesa”56_.

La competenza del giudice ordinario sulle controversie riguardanti i diritti patrimoniali consequenziali è durata fino al 1998, anno in cui, con il decreto legislativo n°80, è stata spazzata via la storica riserva ed è stato riformulato l’art. 7, 3°comma legge TAR, abrogando così implicitamente il corrispondente art. 30, t.u. Cons. St.. In questo modo si è potuto attribuire al giudice amministrativo la giurisdizione sulle questioni patrimoniali purché “antecedente non occasionale della situazione di fatto”. Nella specie si trattava del caso di un custode di un edificio scolastico che aveva avuto in concessione il godimento di un alloggio di servizio, del quale era stato ordinato il rilascio.

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Cass., sez. un., 5 dicembre 1990, n°11682 (inedita) (che nega che la relativa controversia abbia natura previdenziale con cognizione del giudice ordinario).

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Cass., sez. un. 10 ottobre 1994, n°8276 (inedita). 56

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consequenziali senza distinzione tra ipotesi di giurisdizione esclusiva tradizione e ipotesi di giurisdizione esclusiva ai sensi degli artt. 33 e 34 del decreto legislativo n°80 del 1998.

2.2. Le materie di giurisdizione esclusiva previste dal decreto