L’Organizzazione delle Nazioni Unite

A riprova dell’interesse che il tema migrazioni e sviluppo negli ultimi anni sta avendo a livello internazionale, vi è l’impegno emblematico dell’Organizzazione delle Nazioni Unite per la definizione di percorsi di studio ed analisi delle dinamiche che influiscono sulla relazione intrinseca tra la crescita esponenziale del fenomeno delle migrazioni e le opportunità di incidere in modo significativo sullo sviluppo locale dei paesi esportatori di manodopera.

Già nel report Strengthening of the United Nations – An agenda for further change del 2002, l’allora Segretario Generale dell’ONU, Kofi Annan, identificava le migrazioni come tema prioritario per l’azione della comunità internazionale. Tanto che, con l’obiettivo di giungere alla formulazione di una strategia utile all’elaborazione di una risposta coerente, comprensiva e globale alla questione delle migrazioni, su incoraggiamento dello stesso Annan, nel 2003 a Ginevra fu istituita su impulso dei governi Svedese, Svizzero, Marocchino, Filippino e Brasiliano la Commissione globale sulle Migrazioni Internazionali (GCIM), formata da diciannove personalità provenienti da sedici paesi diversi. Tale organismo indipendente è sorto con il mandato di favorire l’inserimento del tema delle migrazioni all’interno dell’agenda politica globale, analizzando i limiti delle impostazioni teoriche maggiormente diffuse, promuovendo il

collegamento tra la migrazione e le altre tematiche d’interesse globale e presentando appropriate raccomandazioni sia al Segretario Generale dell’ONU che agli altri stakeholders. Le attività della Commissione globale sulle Migrazioni Internazionali si sono concluse nell’ottobre del 2005 con la pubblicazione del report dal titolo Migration in an interconnected world: new directions for action 104 che illustra il quadro generale del controllo della migrazione da parte degli stati ed è servito da punto di riferimento per il successivo dialogo internazionale sulle migrazioni. Il rapporto presenta, infatti, un’analisi sintetica dei temi chiave per la politica globale sulle migrazioni, giungendo a proporre, oltre alla nascita di una Inter-agency Global Migration Facility, allo scopo di definire un approccio coerente ed integrato su migrazioni e sviluppo, anche sei principi per l’azione che possono servire come guida per la formulazione di politiche migratorie a livello nazionale, regionale e globale. Tali principi, che nel testo sono accompagnati da una serie di raccomandazioni per dare applicazione pratica ai presupposti teorici, affrontano i seguenti temi: la portata delle migrazioni economiche, l’impatto economico e le potenzialità per lo sviluppo offerte dalla mobilità umana, la sfida posta dall’immigrazione regolare tra sovranità degli stati e sicurezza umanitaria, il ruolo dell’integrazione nel rafforzare la coesione sociale, la protezione dei diritti dei migranti ed il consolidamento della governance globale sulle migrazioni internazionali.

Nel 2006, in risposta alla raccomandazione fatta dalla GCIM di creare un gruppo inter- istituzionale di agenzie internazionali coinvolte in attività connesse alla migrazione, il Segretario Generale dell’ONU istituì il Global Migration Group a cui aderiscono l’ILO, l’IOM, l’UNCTAD, l’UNDP, l’UNDESA, l’UNFPA, l’OHCHR, l’UNHCR, l’UNODC105 e la Banca Mondiale. Nel maggio del 2006 Kofi Annan ha, poi, presentato un rapporto intitolato proprio Migrazione e sviluppo106, in cui si sottolinea come le migrazioni internazionali, se regolate da politiche adeguate, possano apportare benefici di tipo economico e sociale tanto ai luoghi di origine quanto a quelli di destinazione dei flussi migratori. Vi si legge, infatti, che “grazie alla rivoluzione nelle comunicazioni e

104 _{GCIM, Migration in an interconnected world: new directions for action, Report of the Global}

Commission on International Migration, Ginevra, ottobre 2005.

105 _{Gli acronimi stanno rispettivamente per International Labour Organization, International Organization}

for Migration, United Nations Conference on Trade and Development, United Nations Development Programme, United Nations Department of Economic and Social Affairs, United Nations Population Fund, United Nations, Office of United Nations High Commissioner for Human Rights, Office of United Nations High Commissioner for Refugees, United Nations Office on Drugs and Crime.

106 _{Annan K., International migration and development: Report of the Secretary General, ONU, 18}

nei trasporti, i migranti internazionali di oggi, più di prima, costituiscono un collegamento umano dinamico tra culture, economie e società. E la ricchezza dei migranti non è da misurarsi solo in termini di rimesse che mandano a casa. Attraverso le capacità e l’esperienza che accumulano, i migranti aiutano a trasferire la conoscenza tecnologica ed istituzionale. Ispirano nuovi modi di pensare, sia socialmente che politicamente. L’industria del software in India è emersa in gran parte da un’intensa rete creata dagli espatriati, dai migranti rimpatriati, e dagli imprenditori indiani in patria e all’estero. Dopo aver lavorato in Grecia, gli Albanesi portano a casa nuove conoscenze nel campo dell’agricoltura, che permettono loro di aumentare la produzione. Promuovendo lo scambio di esperienze e aiutando a costruire forme di partenariato, la comunità internazionale può fare molto per aumentare – e diffondere – questi effetti positivi della migrazione sullo sviluppo”. Secondo gli orientamenti emersi nel testo, la futura politica sulle migrazioni dovrà, per essere efficace, fare in modo che le politiche di cooperazione vengano migliorate attraverso la migrazione. Ciò potrà essere perseguito solo se a livello nazionale, i governi comprenderanno l’importanza di attribuire deleghe unitarie per le migrazioni e la cooperazione allo sviluppo, e a livello internazionale verranno promosse azioni bilaterali in cui coinvolgere direttamente i migranti e le stesse comunità di origine. Dal punto di vista del management delle migrazioni, invece, occorre prevedere la nascita di un coordinamento tra gli stati di origine e di destino per prevenire le migrazioni illegali e facilitare le regolarizzazioni, dato che il bisogno di manodopera degli stati è ampiamente sottostimato dall’impiego di politiche inefficaci che hanno la pretesa di gestire, con il ricorso ad una prospettiva di accoglienza temporanea, un fenomeno che diventa sempre più stanziale e stabile nel tempo. In tale documento, inoltre, è contenuta la proposta per la creazione di un Forum permanente per la condivisione di idee ed esperienze, che è stato poi adottato durante l’High Level Dialogue sulla migrazione internazionale e lo sviluppo dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, che si è tenuto a New York nel settembre del 2006. Con la risoluzione 58/208 del 23 dicembre del 2003, infatti, si era deciso di dedicare un dialogo di alto livello agli aspetti multidimensionali della migrazione internazionale e dello sviluppo nel corso della sessantunesima sessione del 2006, allo scopo di individuare modalità e mezzi appropriati attraverso i quali incrementare gli effetti benefici delle migrazioni sullo sviluppo e contenerne al contempo le conseguenze

negative. L’High Level Dialogue ha rappresentato così l’occasione per i rappresentanti delle numerose nazioni (più di 70) che vi hanno partecipato di fare il punto della situazione sui progressi compiuti e su quanto ancora resta da fare nella direzione di raggiungere un’omogeneità sempre maggiore nelle politiche migratorie a livello mondiale e di porre il tema del co-sviluppo all’ordine del giorno, dandogli il giusto risalto a livello internazionale, innalzando il fenomeno della migrazione a tema di carattere globale.

Nei mesi precedenti l’evento, sono stati organizzati incontri preparatori, nell’ottica di dare vita ad un sistema di consultazione diffusa aperto alla partecipazione di tutti i soggetti interessati. Particolarmente produttiva è stata la tavola rotonda che nel luglio del 2006 ha visto confrontarsi le posizioni delle numerose organizzazioni non governative che operano sul tema del collegamento tra cooperazione allo sviluppo e migrazioni. Da questo raffronto sono sorte indicazioni valide per la futura discussione, insieme alla raccomandazione precisa di non prevedere nessuna forma di alternanza tra le rimesse e l’Aiuto Pubblico allo Sviluppo. Anche se le prime superano di netto l’APS, la loro natura intrinseca di risorse private non consente di sostituirle ai fondi pubblici, che per quanto esigui svolgono la funzione di supporto diretto alle economie nazionali. Nel corso delle due giornate di lavoro in cui si è svolto l’High Level Dialogue alcuni sono i temi che hanno dominato il confronto per arrivare alla stesura di linee guida sulle quali impostare le politiche future. L’impatto delle migrazioni internazionali sullo sviluppo economico e sociale, la centralità dei diritti umani per misurare i benefici derivanti dalle migrazioni sullo sviluppo, l’importanza delle rimesse ed il ruolo cruciale della cooperazione internazionale e delle partnership necessarie per affrontare le sfide poste dalle migrazioni internazionali hanno tenuto banco con l’organizzazione di workshop tematici specifici.

Per dare seguito ai lavori iniziati con l’High Level Dialogue, il Segretario Generale dell’ONU ha proposto la creazione di un Forum consultivo guidato da, e aperto a, tutti i 192 stati membri delle Nazioni Unite, per offrire ai governi un luogo in cui discutere in maniera sistematica e globale i temi legati a migrazioni e sviluppo. La proposta di istituire il Forum globale sulla migrazione e lo sviluppo ha ricevuto il favore dei presenti e l’offerta da parte del governo belga di ospitare il primo incontro che, difatti, si è tenuto nel 2007 a Bruxelles. Rappresentando il follow up di quanto discusso durante

l’High Level Dialogue l’anno precedente, l’incontro di Bruxelles si è focalizzato sul ruolo del co-sviluppo in cui i migranti e le loro famiglie giocano il ruolo di attori per lo sviluppo dei propri paesi d’origine e sulla necessità di implementare sistemi di capacity building in grado di aumentare la coerenza politica ai diversi livelli istituzionali e rendere più fluido ed efficace il dialogo tra i vari stakeholder (stati nazionali, organizzazioni internazionali, diaspore, ong, etc.). Il successivo appuntamento, tenutosi a Manila nelle Filippine alla fine del mese di ottobre 2008, ha ruotato attorno al tema centrale di come proteggere e promuovere l’empowerment dei migranti per lo sviluppo, con un focus sui sistemi di welfare e sulla salvaguardia dei diritti umani.

Interessante è anche il collegamento più volte ribadito all’interno dei documenti ufficiali delle Nazioni Unite tra migrazioni ed Obiettivi del Millennio. Nonostante l’evidenza empirica non mostri l’esistenza di una relazione lineare tra migrazioni e raggiungimento degli Obiettivi del Millennio, esistono delle connessioni cruciali da affrontare con urgenza, anche in ragione della crescente mobilità umana che dal Sud del mondo si sposta verso il Nord. Le azioni a supporto degli Obiettivi del Millennio possono indirizzarsi verso le cause strutturali della migrazione ed, al contempo, quest’ultima può favorirne il loro perseguimento. Solo agendo attivamente affinché il nesso tra migrazioni e sviluppo dispieghi tutte le sue potenzialità inespresse, è possibile contribuire in maniera decisiva al raggiungimento di quanto prefissato dalle Nazioni Unite nella Dichiarazione del Millennio del 2000 per la lotta globale alla povertà. Come è chiaramente dimostrato dal susseguirsi di consessi internazionali di discussione sul tema, l’impegno dell’ONU è fortemente indirizzato alla definizione di una strategia condivisa d’azione. Però per poter andare oltre alla stesura di documenti strategici che spesso e volentieri non comportano obblighi per gli stati membri e restano solamente indicazioni di principi, bisogna attivare politiche più coerenti per un management effettivo della mobilità migratoria che abbiano un impatto diretto ed effettivo sui parametri dello sviluppo. In altre parole occorre avere l’abilità politica e le competenze istituzionali per, usando le parole di Dayton-Johnson e Drechsler dell’OECD107, “guardare alle politiche migratorie attraverso la lente dello sviluppo e guardare alle

107 _{Dayton-Johnson J., Drechsler D., Migration and developing country, OECD Development Centre, 26}

politiche di sviluppo attraverso la lente delle migrazioni”, in modo da connettere simultaneamente e sinergicamente le due tematiche.