1. La dottrina italiana
1.1. Il pensiero di Massimo Severo Giannini
Merita particolare attenzione e distinta trattazione il contributo che ha orientato maggiormente il dibattito italiano negli ultimi decenni sul tema de quo: la tripartizione elaborata da Massimo Severo Giannini nel 197354. Tale impostazione,
infatti, oltre ad esser stata per anni il punto di riferimento principale in dottrina, ha offerto gli spunti per i successivi sviluppi non solo dottrinali, ma anche interpretativi, soprattutto a livello costituzionale.
Il merito di questa ricostruzione è essenzialmente aver tentato per la prima volta di formulare una costruzione giuridicamente valida della nozione di ambiente, al contrario delle teorie fino a quel momento succedutesi, che ritenevano l’ambiente un concetto alieno rispetto al diritto.
Nel saggio in questione, Giannini propone una “settorializzazione” della disciplina ambientale e indica l’ambiente come un agglomerato di situazioni giuridiche diverse, privo di una sua specificità, riconducendo ad esso tre gruppi distinti di istituti giuridici: a) l’accezione culturale: l’ambiente inerente al paesaggio (comprende bellezze naturali, parchi florifaunistici, foreste ma anche opere dell’uomo con determinate caratteristiche come i centri storici. Spesso si tratta di beni che vengono concepiti come pubblici); b) accezione sanitaria: l’ambiente inerente alla difesa del suolo, dell’aria, dell’acqua (tutela ecologica. Molti di questi beni sono beni pubblici e trovano una propria disciplina nel Codice civile55); c)
l’ambiente con riferimento all’urbanistica56 (e quindi alle problematiche inerenti
l’assetto del territorio ed il suo governo).
54M. S. GIANNINI, Ambiente: saggio sui suoi diversi aspetti giuridici, in Riv. Trim. dir. Pubbl., 1973. 55 Art. 822 c.c. Demanio pubblico. Appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti; i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia; le opere destinate alla difesa nazionale. Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate; gli aerodromi [28, 692 c. nav.]; gli acquedotti; gli immobili riconosciuti d'interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia; le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche; e infine gli altri beni che sono dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico. 56 L’ambiente in senso urbanistico è l’oggetto di “una attività amministrativa [...] alla cui base sta l’attività di pianificazione territoriale”, M. S. GIANNINI, Ambiente, op. cit., p. 24.
23
Questi elementi sono accomunati da una funzione eminentemente conservativa. La nozione di ambiente finisce quindi per essere assorbita in queste specifiche articolazioni normative tramite un processo di smembramento che l’autore riconduce per lo più alla mancata corrispondenza tra i significati di ambiente concernenti le tre diverse fattispecie.
Nonostante, con il tempo, i “gruppi di istituti” risultino essersi moltiplicati57, la
tripartizione gianniniana merita comunque di essere esaminata58.
In particolare, nel primo nucleo nozionistico inerente al paesaggio, l’ambiente viene in rilievo quale bene giuridico, finendo per essere collocato nel quadro di una pluralità di situazioni giuridiche attive e passive, rispetto alle quali unico referente soggettivo è l’uomo e dove l’ambiente figura unicamente quale res. Nella seconda area normativa, relativa al suolo, all’acqua e all’aria, la nozione di ambiente finisce per smaterializzarsi, perdendo consistenza oggettiva e andando a confluire nell’insieme delle normative preordinate alla disciplina dei rapporti tra l’uomo e le utilitates derivanti dallo sfruttamento delle risorse ambientali interessate. L’elemento caratterizzante, in tal caso, è identificato nel fatto giuridico dell’azione aggressiva dell’uomo che a sua volta rende aggressivo un componente ambientale nei confronti dell’uomo stesso: l’ambiente, aggredito, reagisce aggredendo a sua volta59.
57 Morbidelli, nel 1996, ne individua almeno quattro: l’assetto del territorio, la ricchezza delle risorse naturali, il paesaggio nel suo valore estetico e culturale, la salubrità delle condizioni di vita (che sarà la concezione predominante negli anni ’90).
58 Nella stessa posizione di Giannini si è trovata parte della contemporanea dottrina francese. Sul punto, J. LAMARQUE, Droit de la protecion de la nature et de l’environnement, Paris, LGDJ, 1973, che rifiuta una concezione estensiva della materia, notando criticamente come tutto possa rientrare nell’ambiente, e suggerisce di ridurre la nozione di ambiente ai casi in cui “un elemento naturale, come l’aria o l’acqua, divenga veicolo di nocività atto a compromettere l’equilibrio fisico-fisiologico dell’uomo”. Della stessa linea di pensiero è R. DRAGO, La protection du voisinage et de l’environnement, PPS, 1979, che definisce assurdo considerare il diritto dell’ambiente come una
nuova disciplina giuridica a sè.
59 “Tra i due aspetti, dell’ambiente aggredito e dell’ambiente aggressore, dominante è certamente il secondo. L’uomo infatti non ha mai considerato riprovevole aggredire l’ambiente: da secoli divertisce il corso dei fiumi, imbriglia le acque, […] distrugge boschi […]. Oggi si ritiene eticamente riprovevole aggredire l’ambiente se e in quanto lo si renda aggressivo; se l’azione umana non producesse questo evento dannoso per le collettività, l’aggressione dell’ambiente potrebbe provocare rimpianti, o altri fatti emozionali, ma non interesserebbe la normazione giuridica.
24
Nel terzo settore, quello urbanistico, l’ambiente è definito quale oggetto della potestà di pianificazione, nonché risultato della stessa60.
L’autore si concentra quindi principalmente sulla ricostruzione dell’articolazione delle discipline giuridiche che interessano il concetto di ambiente, evidenziandone i diversi aspetti giuridici, tutti evidentemente serventi rispetto all’uomo.
L’opinione espressa da Giannini, come anticipato, ha trovato il dissenso delle correnti tendenzialmente “ambientaliste”, le quali, volendo evidenziare l’importanza delle problematiche ambientali, avevano bisogno di riconoscere all’ambiente una certa effettiva oggettività, non potendosi accontentare di ricondurlo ad una nozione che si esauriva nell’indicazione di profili attinenti ad ambiti materiali eterogenei61.
Contestualizzandola nel tempo in cui venne formulata, la tesi di Giannini può essere considerata quella corretta dal punto di vista del metodo dell’analisi giuridica: la nozione di ambiente aveva, infatti, ai tempi, un valore meramente descrittivo, e non esisteva alcun centro di riferimento in grado di fungere da portatore del relativo interesse.
Di contro, pare difficile sostenere ad oggi la sua validità: basti pensare che dopo il 1973 è stato istituito il Ministero dell’ambiente, è stata emanata una moltitudine di leggi aventi come oggetto specifico la tutela dell’ambiente (emissioni in atmosfera, scarichi idrici, gestione dei rifiuti, inquinamento acustico ed elettromagnetico, valutazione d’impatto ambientale, autorizzazione integrata ambientale, ecc.), e a livello europeo il TFUE dedica all’ambiente l’intero Titolo XX.
L’ambiente aggressore è invece preoccupante, talora per le sue dimensioni superstatali.” M. S. GIANNINI, Ambiente, cit., p. 24.
60 D. PORENA, La protezione dell’ambiente tra costituzione italiana e costituzione globale, Torino, Giappichelli, 2009.
61 “Personalmente non mi convince affatto questo tentativo di confondere l’ambiente con l’habitat umano, giustificando [...] la ricomprensione in questo concetto anche –per esempio- dei beni culturali, artistici, urbanistici ed archeologici […] Pur con tutto rispetto per tali autorevoli affermazioni, ho sempre ritenuto e continuo a ritenere un errore, per esempio aver messo sullo stesso piano protettivo i beni ambientali e quelli culturali […] un conto è la vita e un altro la cultura e la storia. Un conto è il futuro, un altro la memoria. Un conto è il bene ed un altro il bello.”, S. MAGLIA, Corso di legislazione ambientale. Alla luce del testo unico ambientale, Milano, IPSOA, 2007.
25
Di qui la formulazione di tesi opposte a quella gianniniana62 che hanno cercato di
sostenere, come anticipato, l’unitarietà giuridica dell’ambiente63.
In questa direzione, particolare rilievo riveste la tesi secondo cui l’ambiente, da concetto disarticolato lungo diverse direttrici normative connesse ad una pluralità di interessi, debba al contrario ricostruirsi quale interesse pubblico unitario e fondamentale della collettività. Emerge l’idea di ambiente come un bene unitario composto da un insieme di beni che sono posti tra loro in una complessa e dinamica relazione, sì da costituire un sistema di valore essenziale alla vita dell’uomo e alla sua qualità, in un’ottica secondo la quale “l’uomo è parte della
natura, non fuori o sopra di essa”64.
La stessa Corte costituzionale accoglie nel tempo tale concezione riconoscendo la sussistenza di molteplici discipline atte a regolare aspetti e componenti ambientali isolatamente considerati, ma rilevando la riconducibilità di tali discipline ad un
unicum sostanziale65.
Tra il 2007 ed il 2010, infatti, una serie di sentenze (redatte dal giudice costituzionale Paolo Maddalena) ha innovato profondamente la giurisprudenza costituzionale in materia; trattasi, in primis, della sentenza 7 novembre 2007, n. 367, relativa al paesaggio66, e della sentenza 14 novembre 2007, n. 378, a seguito
delle quali l’ambiente da “bene immateriale” e “valore costituzionale” è divenuto
62 “Giannini vide giusto che la regolazione dell’ambiente passa attraverso quella del territorio... non vide, tuttavia, che la regolazione dell’ambiente non è sul bene, ma sul comportamento soggettivo degli esseri umani, con l’azione degli interessi sulle istituzioni”. F. SPANTIGATI, Le categorie giuridiche necessarie per lo studio del diritto dell’ambiente, in Riv. Giur. Amb., 2/1999, p. 225.
63 ROSSI G. (a cura di), Diritto dell’ambiente, Torino, Giappichelli, 2011.
64 A. POSTIGLIONE, Ambiente: suo significato giuridico unitario, in Riv. Trim. dir. Pubbl., 1985, p. 33 ss. 65 D. PORENA, La protezione dell’ambiente tra Costituzione italiana e “Costituzione globale”, Torino, Giappichelli, 2009.
66 Identificato nell’”ambiente nel suo aspetto visivo”, non “il concetto astratto delle “bellezze naturali”, ma l’insieme delle cose, beni materiali, o le loro composizioni, che presentano valore paesaggistico”. La tutela del paesaggio è ricompresa, quindi, nella tutela dell’ambiente “gravando su un bene complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto, e rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni”.
26
“bene della vita, materiale e complesso, la cui disciplina comprende anche la tutela e la salvaguardia delle qualità e degli equilibri delle sue singole componenti”67.
Nell’evolversi di tale concezione, la giurisprudenza più recente si è spinta fino ad identificare l’ambiente, oggetto di tutela, come la “biosfera, habitat degli esseri
umani”68, comprensivo delle sue singole componenti e delle interazioni interne
che legano reciprocamente quest’ultime69.