Le politiche regionali per la casa

Come già accennato all’interno del capitolo 2, le misure previste dalla normativa ad oggi applicabili al fine di far fronte al disagio abitativo sono fortemente influenzate dal contesto regionale e addirittura locale in cui sono adottate.

124 _{http://www.regione.toscana.it/-/abitare-in-toscana-anno-2017-sesto-rapporto-sulla-condizione-abitativa (consultato}

Altro elemento che caratterizza il modello di welafare regionale, che si ispira in minore o maggiore misura a quello applicato su tutto il territorio nazionale, è il passaggio125 _{da un procedimento di tipo} decisionale di government a una logica di governace. La differenza sostanziale tra queste due differenti tipologie di assunzione di decisioni politiche riguarda la transizione da una programmazione centralizzata a una invece che riconosce l’importanza della compartecipazione di una pluralità di attori sociali. In virtù di tale cambiamento anche i soggetti del Terzo Settore stanno prendendo sempre più forza nello scenario delle politiche sociali, tanto da diventare dei fedeli collaboratori dei servizi sociali pubblici e, in alcuni casi e per certi aspetti, da essere chiamati a sostituirli a fronte della crescente scarsezza di risorse messe a disposizione dallo Stato. In tale situazione operatori del sociale “pubblico” e operatori del sociale “privato” sono chiamati a lavorare fianco a fianco in procedure che non sempre prevedono la stesura di protocolli operativi: infatti l’attuale prassi si basa anche su buone consuetudini affermatesi nel tempo.

Al fine di sintetizzare le politiche abitative regionali gli interventi verranno analizzati suddivisi in due gruppi: quelli finanziati da risorse nazionali e quelli sovvenzionati dalle risorse regionali. Si cercherà inoltre di fornire dati relativi alla tipologia di intervento, al numero di beneficiari, alle caratteristiche sociali degli stessi e alle eventuali discrepanze tra gli obiettivi perseguiti da alcune politiche messe in essere e i risultati ottenuti.

A livello nazionale

Uno degli interventi introdotto per far fronte alle conseguenze che la crisi economica ha determinato sui nuclei familiari è il Fondo nazionale destinato agli inquilini morosi incolpevoli. Quest’ultimo, meglio approfondito nel capitolo n° 2, ha destinato nel 2015 alla Regione Toscana 2,9 milioni di euro da ripartire ai quei Comuni, ad alta tensione abitativa, che abbiano avviato procedure amministrative volte all’erogazione dei contribui agli inquilini soggetti a sfratto a fronte di una situazione debitoria nei confronti del proprietario di casa. Nello specifico nel 2015 sono stati sostenuti 261 richiedenti (pari al 71,9% del totale) ed è stato erogato a ciascuno di loro un contributo medio di euro 4.500. In merito all’ammontare del contributo medio erogato è possibile individuare marcate differenze da un territorio all’altro. Infatti, se nell’empolese si è registrato un valore medio piuttosto basso pari ad euro 2.387, nel pisano il valore medio è stato ben più alto ovvero pari ad euro 7.884.

Nel 2016 invece i soggetti beneficiari sono stati 318 (pari al 61,4% dei richiedenti). Il contributo medio erogato è stato pari a circa 5.400 euro ed anche per quest’anno sono state registrate 125_{Ripamonti E., Collaborare. Metodi partecipativi per il sociale. Carocci, Roma, 2011.}

differenze significative da un territorio all’altro: il contributo medio più basso si osserva per l’empolese (3.105 euro), mentre quello più elevato a Prato (8.093 euro).

Per quanto riguarda il 2016 sono disponibili, grazie alla pubblicazione regionale l’”Abitare in Toscana 2017”, anche i dati relativi alle cause di morosità incolpevole segnalate dai 318 beneficiari del contributo e le caratteristiche sociali degli stessi.

Per ciò che riguarda le cause, è stato rilevato che il licenziamento ha riguardato 1/3 dell’intera casistica (34,3%), mentre il mancato rinnovo di contratti a termine ha riguardato il 26,1% del totale. Sono state inoltre censite ulteriori cause riconducibili ad altri ambiti della vita quotidiana e sono: la malattia grave, l’infortunio o il decesso di un familiare (17,9%).

Rispetto alle caratteristiche sociali dei nuclei beneficiari del Fondo nazionale emerge che: 1/3 di essi aveva al proprio interno almeno un minore, poco più della metà era in carico ai servizi sociali e/o Asl, nel 14,6% dei casi vi era la presenza di un componente con un un’invalidità superiore al 74% ed infine nel 9,1% delle famiglie vi era la presenza di almeno un componente anziano.

Ad ulteriore conferma di quanto il contesto regionale incida sulle politiche abitative e addirittura il contesto territoriale locale, è possibile individuare anche ulteriori differenze che hanno riguardato le modalità di utilizzo del Fondo in esame. Tali differenze sono riconducibili ad una interpretazione più o meno estensiva della norma da parte delle istituzioni competenti ad adottarla e da una differente organizzazione dei Comuni nella gestione amministrativa del Fondo. La divergenza più significativa riguarda la possibilità o meno di anticipare da parte degli enti locali le risorse assegnate dalla Regione.

Un altro intervento disposto a livello di governo centrale è il contributo affitto, introdotto con la legge nazionale 431/1998. In Toscana le domande complessive per il contributo per il pagamento dei canoni sono cresciute significativamente a partire dal 2005, stabilizzandosi prima a 25.000 annue e riducendosi fino a 22.000 negli ultimi due anni. Se analizziamo la dinamica interna di tale incremento emerge che nell’arco temporale 2004-2016 sono raddoppiate le domande presentate in fascia A (cfr capitolo 2) ovvero di coloro che vivono una condizione economica particolarmente fragile. Tutto ciò a testimonianza di come sia diventato gravoso, per le persone con minore disponibilità economica, far fronte alla spesa dell’affitto.

A livello regionale

Se passiamo agli interventi previsti direttamente dalla Regione è possibile individuare il Fondo regionale per la prevenzione dei sfratti. Quest’ultimo, insieme alle risorse previste dal Fondo nazionale, eroga finanziamenti ai territori da destinare agli inquilini morosi incolpevoli.

5/12/2011 e, per l’anno 2015, ha stanziato circa 4 milioni di euro attraverso i quali sono stati sostenuti 468 nuclei in situazione di sfratto, con un contributo medio di euro 5.450.

Nel 2016 invece le risorse messe a disposizione dalla Regione sono state 1 milioni di euro alle quali sono stati inoltre aggiunti 3,1 milioni di euro residui delle precedenti annualità. I beneficiari sostenuti sono stati 318, i quali hanno ricevuto in media un contributo pari ad euro 5.479 (anche in questo caso il picco elevato del contributo si raggiunge nel territorio pratese con un contributo medio pari ad euro 6.296). Altra situazione da sottolineare è quella del Lode126 _{pisano che ha} ricevuto dalla Regione un finanziamento di euro 117.682,50, ma erogato contributi per un totale di euro 313.673,19. Tale dato è stato possibile grazie all’utilizzo dei residui degli anni precedenti ed è probabilmente il risultato di un incremento delle richieste pervenute oppure è stato determinato dall’utilizzo delle risorse, non solo per la copertura della morosità, ma anche per “il passaggio da casa a casa127_{” dei richiedenti. Le cause che hanno determinato l’accesso al Fondo da parte dei} beneficiari, in linea con quanto osservato per il Fondo nazionale, sono state: il licenziamento (37,4%), il mancato rinnovo dei contratti a termine (28,3%) ed infine la malattia grave, l’infortunio o il decesso di un familiare (15,7%). Anche le caratteristiche sociali dei nuclei confermano quanto rilevato a livello nazione. Infatti i nuclei beneficiari del Fondo nel 71,7% dei casi vedevano la presenza di almeno un componente minore, il 60% di essi era in carico ai servizi sociali e/o Asl, il 10,3% aveva al proprio interno un componente con un’invalidità superiore al 74% ed infine nel 6,7% figurava un membro con un’età superiore ai 65 anni.

Un altra misura regionale volta a ridurre il disagio abitativo è l’istituzione delle Commissioni territoriali attraverso l’emanazione della legge regionale n. 75 del 12 dicembre 2012.

Le Commissioni territoriali sono state istituite allo scopo di valutare le situazione di disagio abitativo dei nuclei soggetti a procedure di sfratto, al fine di garantire la sostenibilità sociale dello sfratto stesso ed a favorire percorsi abitativi che prevedono il passaggio “da casa a casa” di coloro che non sono in possesso di altra abitazione adeguata al proprio nucleo familiare.

Tali organi istituzionali, oltre che dai Comuni presenti nella Lode, sono composti: dai rappresentanti delle organizzazioni sindacali degli inquilini, dalle associazioni di proprietà edilizia maggiormente rappresentative, da un rappresentante del soggetto gestori del patrimonio Erp e possono essere integrate da rappresentati delle Prefetture e delle Questure.

Nel corso del 2016 le Commissioni, dove costituite, si sono riunite per l’analisi totale di 436 casi di sfratto presenti sul territorio regionale. Le deliberazioni adottate dalle Commissioni hanno previsto per il 22,5% dei nuclei soggetti a sfratto l’erogazione di contributi per l’accesso ad una nuova

126 _{Suddivisione territoriale della Regione che delimita i contesti di riferimento in merito alle politiche abitative, dove}

tali territori coincidono geograficamente con le aree provinciali.

abitazione, mentre 1 caso su 5 ha ricevuto risorse economiche finalizzate alla prevenzione dello sfratto (pagamento morosità accumulata) ed infine circa il 10,6% dei casi è stato inserito in un alloggio di emergenza (30 casi nel Lode empolese, 13 casi nel Lode livornese 3 casi nel Lode pisano).

Al fine di evidenziare le differenze sull’operato delle Commissioni territoriali presenti sul territorio regionali è possibile portare ad esempio la situazione della Lode di Prato, di Firenze e dell’Empolese.

La Commissione della Lode di Prato non ha effettuato attività istruttoria in merito alle istanze relative ai contributi nazionali per le morosità incolpevole perché il Comune di Prato ha nominato un’apposita commissione tecnica a tal fine. Il Lode fiorentino invece, pur essendosi riunito due volte nel corso dell’anno, non ha provveduto all’istruttoria di alcuna domanda in quanto l’organizzazione istituzionale prevede che la Commissione sia impegnata nella discussione della normativa vigente e su i nuovi bandi, mentre le attività istruttorie legale all’analisi delle domande di contributo ed alla possibilità di rinvio degli sfratti devono essere analizzate dagli uffici comunali competenti. Solo la Commissione della Lode empolese e pisana (quest’ultima meglio approfondito nel paragrafo successivo) hanno avuto un volume di attività consistente che ha portato nel primo casa ad analizzare circa 251 casi e nel secondo caso 102.

In generale i dati raccolti sull’attività delle Commissioni mostrano l’esistenza di non poche criticità. In primis la scarsità di risorse necessarie a far fronte all’adozione di misure di contrasto agli sfratti o quantomeno all’attuazione di interventi di sostegno alle famiglie sfrattate. Ed infine, a ridurre l’efficacia dell’operatività delle Commissioni, c’è la scarsa disponibilità dei proprietari di intraprendere percorsi di conciliazione volti al ritiro dello sfratto per il timore di non vedere sanata la morosità che si è venuta a determinare.

A fine di concludere la presente analisi sono riportati i dati relativi alla misura “tradizionale” adottata al fine di risolvere uno stato di disagio abitativo: l’edilizia pubblica. Quest’ultima, prevista in primis dalla normativa nazionale ed ridefinita sulla base del contesto di riferimento dalla normativa regionale128_{, ha conosciuto, in questi ultimi anni, una drastica riduzione dello stock} abitativo pubblico a fronte di un massiccio processo di vendita di tali alloggi da parte degli enti locali.

Ad oggi il patrimonio regionale di edilizia residenziale pubblica è composto da 5.916 fabbricati, di cui: 1.263 (pari al 21,3%) sono ubicati nel Lode fiorentino; 837 nel Lode di Pisa (pari al 14,1%), 723 nel Lode di Livorno (pari al 12,2%), 644 nel Lode di Lucca (10,9%), 580 nel Lode di Massa Carrara (9,8%). Mentre i Lode con il minor numero di immobili sono Prato (163, pari al 2,8%) ed

Empolese Valdensa (171, pari al 2,9%).

Oltre la metà del patrimonio Erp toscana risale ad un periodo antecedente agli anni Settanta e le zone che hanno avuto una maggiore incidenza delle costruzioni in quegli anni sono: il lode di Massa Carrara (74,6%), Livorno (66,9%), Pisa (66,5%) e Lucca (63,9%).

E’ solo dagli anni Novanta che si è interrotta tale dinamica espansiva che prevedeva la costruzioni di circa 1.000 alloggi ogni dieci anni. Alla fine del 2015 risultavano in costruzione/manutenzione 1.034 nuovi alloggi dei quali n° 425 dovevano essere consegnati nel 2016.

Sulla base degli ultimi dati, il patrimonio Erp della Toscana ad oggi è composto da 49.694 unità immobiliari, che se rapportanti al numero di famiglie residenti sul territorio regionale, corrispondo ad 1 alloggio popolare ogni 33,2 nuclei (un dato in linea con la media nazionale). Questo tipo di indicatore consente di rilevare la capacità di un territorio di rispondere alla domanda abitativa potenzialmente rivolta al mercato di edilizia pubblica.

Se andiamo ad analizzare tale rapporto in riferimento ai vari contesti territoriali emerge che, i valori più positivi, si riscontrano nelle Lodi: di Livorno (un alloggio ogni 18,4 famiglie), Massa Carrara (un alloggio ogni 23,8 famiglie), Pisa (un alloggio ogni 29 famiglie) e Firenze (un alloggio ogni 30 famiglie). Il rapporto risulta essere particolarmente più svantaggioso invece nelle Lodi di Prato (una alloggio ogni 57,3 famiglie ) e di Pistoia (un alloggio ogni 59,3 famiglie).

Al 2015 risiedevano negli alloggi Erp toscani circa 47.613 nuclei familiari (che corrispondono ad un totale di 115.578 individui) e cioè circa tre famiglie ogni cento nuclei residenti. Per ciò che concerne la tipologia di nuclei familiari che abita gli alloggi popolari emerge che: il 25,8% di essi è composto da una sola persona, il 20,6% di essi ha all’interno della propria famiglia un soggetto invalido ed infine l’8,6% di essi ha una nazionalità straniera.

Tali individui devono pagare un canone di locazione agevolato129 _{che viene calcolato in} considerazione della situazione reddituale degli stessi. In particolare le famiglie assegnatarie sono ripartite in tre distinte aree a cui corrispondono precise modalità di determinazione del canone e sono: area canone sociale, area canone protetto ed area canone massimo. Nonostante i valori relativamente bassi dei canoni di locazione, nell’anno 2015, è stata complessivamente registrata a livello regionale una morosità pari a circa 9 milioni di euro (dato significativamente più basso rispetto alla media nazionale).

Al fine di avere un quadro più completo sulla tipologia di immobili di edilizia popolare presenti sul territorio regionale riportiamo i dati relativi al valore catastale di essi ed all’ampiezza delle unità immobiliari.

In Italia gli immobili a destinazione ordinaria, in base alla legislazione vigente, sono classificati in

11 classi di appartenenza. Ad ogni classe è attribuita una lettera, in questo caso la A, ed un numero di riferimento. Tale classificazione trova fondamento sulla necessità di distinguere le abitazione in base ai materiali utilizzati per costruirle, la dimensione e l’ampiezza. Nello specifico si passa da abitazione con standard qualitativi più alti, come il caso degli immobili civile, ad abitazione con

standard qualitativi decisamente più bassi come ad esempio gli immobili ultrapopolari.

Relativamente a questo aspetto emerge che, in Italia, le case popolari sono prevalentemente di tipo economico A/3 (23.144 unità, pari al 47,4% del totale), seguite da quelle di tipo civile A/2 (17.881 unità, pari al 36,6%) e da quelle di tipo popolare A/4 (7.570 unità, pari al 15,5%). Decisamente inferiore invece è il numero di abitazioni di tipo ultra-popolare A/5 (256 unità, pari allo 0,5%). L’analisi a livello territoriale evidenzia che la maggioranza di abitazioni di tipo economico si trovano nel Lode di Pistoia (1832 unità, che rappresentano l’86,7% degli alloggi presenti in quel territorio) e di Lucca (3.443 unità, pari all’85,1%). Mentre le abitazioni di tipo civile sono ubicate prevalentemente a Massa Carrara (54,7%), Pisa (54,3%) e Livorno (50,7%). Ed infine gli alloggi di tipo popolare sono in prevalenza a Grosseto (37,1%).

In merito all’ampiezza degli alloggi popolari presenti sul territorio regionale è possibile osservare che il 43,7% di essi (pari a 21.688 unità) ha una superficie compresa fra i 65 ed i 95 m2_{, mentre il}

38,4% si colloca nella fascia immediatamente inferiore (fra i 45 ed i 65 m2_{) ed il 13,1% ha una}

superficie inferiore ai 45 m2_{. Per il restante 4,8% delle unità immobiliari si registrano dimensioni}

superiori ai 95 m2_{. Anche per questo aspetto un’analisi a livello territoriale mette in luce che la}

maggioranza di unità immobiliari più ampie si trovano nelle Lodi di Siena, Firenze, Massa Carrara e Prato. Mentre, all’opposto, la prevalenza di immobili di ridotta dimensione sono ubicati nelle Lodi di Livorno e Arezzo.

Al fine di completare l’analisi dell’edilizia residenziale pubblica in Toscana si riportano i dati relativi alle domande di alloggi popolari presentate negli ultimi bandi.

Negli ultimi bandi emanati dai Comuni toscani sono state complessivamente presentate 30.152 domande di accesso alla casa popolare, di cui solo 25.974 ammesse (pari al 86,1% del totale). Un altro dato, che è spesso frutto di dibattito politico, riguarda la quota di domande presentate dalla popolazione residente straniera che ha riguardato circa 10.343 istruttorie (pari al 39,8% del totale). Le Lodi dove le domande degli stranieri hanno avuto un’incidenza superiore sul totale sono Arezzo, Firenze e Pisa.

Gli alloggi assegnati nel corso del 2015 sono stati 1.126 (278 in meno rispetto all’anno precedente): di cui 854 unità da graduatoria ordinaria, 173 unità da riserva per l’emergenza abitativa e 99 unità da graduatorie specifiche. Se analizziamo la ripartizione a livello territoriale emerge che il numero maggiore di assegnazione è avvenuto nelle Lodi di Pisa, Livorno e Firenze.

Un altro dato da prendere in esame è il tasso di soddisfazione delle domande Erp che, prendendo in esame ad esempio il 2015, si calcola come il rapporto tra le unità immobiliari assegnate da graduatoria ordinaria (854) ed il numero di nuclei presenti nelle graduatorie ordinarie (25.974). Nel caso specifico il valore assunto da tale rapporto è 3,3% e, se si considera che le graduatorie hanno mediamente un periodo di validità di circa tre anni, è ragionevole pensare che in Toscana viene soddisfatto circa il 12% del totale delle domande ammesse. Un dato relativamente basso che fa supporre, che alcuni nuclei, rimangono in graduatoria senza ottenere l’alloggio popolare per molti anni.

A livello di Lode, nel 2015, il più elevato livello di soddisfazione del fabbisogno di alloggi Erp si rileva a Pistoia, Pisa ed Arezzo; mentre i valori più bassi sono registrati a Massa Carrara, Firenze e Prato.

Ed infine, una misura regionale introdotta in anni molto più recenti con l’intento di promuovere l'autonomia abitativa giovanile è il contributo GiovaniSi. Tale intervento è stato finanziato attraverso risorse europee, nazionali e regionali ed ha avuto l’intento di erogare contributi finalizzati al pagamento di quota parte dell’affitto per i contratti di locazione stipulati dai giovani di età compresa tra i 18 e i 34 anni, in possesso di determinati requisiti definiti da bando.

Nel quinquennio 2011-2015 sono state oltre 5.000 le domande di contributo approvate ed i beneficiari dell'intervento si sono concentrati nelle province di Firenze (23,2%), Arezzo (13,2%) e Livorno (11,2%).

In estrema sintesi, riassumendo alcuni dati significativi, emerge che anche in Toscana, in linea con la tendenza nazionale, vi è una percentuale significativa di nuclei che vivono in una casa di proprietà. All’opposto coloro che vivono in affitto, solo nel 18,3% dei casi abitano in un alloggio popolare, con la conseguenza che la maggioranza dei nuclei in locazione sono costretti a subire le dinamiche del mercato privato e le politiche pubbliche, come abbiamo visto finora, non sempre sono riuscite a frenare gli effetti negativi di tali processi (innalzamento canoni di locazione ecc). La casa popolare, che per molti ancora oggi rappresenta l’unica vera risposta definitiva ad una condizione di emergenza abitativa, non è accessibile a tutti. Ad oggi sono 47.613 le famiglie residente in un alloggio popolare, contro 21.798 quelle che risultano ancora in lista da attesa e per non tenere conto di coloro che non risultano idonee ad entrare in graduatoria. In virtù di ciò l’alloggio di edilizia popolare130 _{si presenta come uno strumento di tutela sociale che garantisce} livelli di protezione solo nei confronti degli insiders, mentre lascia completamento scoperti da ogni tipo di garanzia gli outsiders. Tale situazione è determinato dai criteri di accesso a tale prestazione

ed allo scarso turnover presente.

In merito ai criteri di accesso è da sottolineare che per l’edilizia sovvenzionata è tutt’ora presente un sistema di selezione tradizionale che presenta due particolarità. La prima è il trattamento favorevole che viene adottato nei confronti dei redditi da lavoro e da pensione, contro una discriminazione che viene effettuata nei confronti del lavoro autonomo. L’altra è l’esistenza di un sistema di valutazione delle diverse strutture familiari che si basa sull’applicazione di detrazioni, invece che sull’utilizzo di una scala di equivalenza come per l’Isee.

La prima peculiarità trova motivo nel fatto che in origine l’edilizia pubblica fu programmata con l’intento di potenziare l’offerta di alloggi per le famiglie operaie, che finanziavano attraverso un’imposta sui redditi i programmi di costruzione di alloggi, mentre c’era la volontà di penalizzare i lavoratori autonomi che, in Italia, risultano più inclini all’evasione fiscale. La seconda peculiarità, invece, deriva semplicemente da un modo più tradizionale di calcolo dei carichi familiari, meccanismo peraltro tuttora in vigore anche nel calcolo dell’IRPEF.

Ed infine per quanto riguarda la mancanza di un turnover tra i beneficiari dell’alloggio popolare,