Il potere di veto assoluto: la mancata emanazione delle ordonnances del 1986

Come il Presidente italiano, anche quello francese, secondo l’art. 13 Const., “ signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres”446_{. Anche nella Costituzione francese}

quindi la prescrizione è perentoria ma, a differenza di quanto già visto a proposito del capo dello Stato italiano, in Francia la possibilità per il Presidente di opporsi all’emanazione di una ordonnance è sorprendentemente molto più discusso ed anzi, la dottrina maggioritaria è

444 _{Il caso è scoppiato nel febbraio 2008 quando, a seguito della decisione Rétention de sûreté 2008-562, che}

escludeva la portata retroattiva della disciplina legislativa (di per se di dubbia costituzionalità, come si vedrà nel capitolo successivo), il Presidente della Repubblica ha fatto appello al primo Presidente della Cassazione Vincent Lamanda chiedendogli di disapplicare la pronuncia del giudice delle leggi per ovviare al problema della retroattività censurata dal Conseil. Si veda Rétention de sûreté : levée de boucliers contre l'initiative de Nicolas

Sarkozy, in Le Monde, 23-II-2008.

445 _{In tale situazione il Presdidente sarebbe “détenteur de contre-pouvoirs constitutionnels dont l’usage dépend de la} conjoncture et de son avenir politique” secondo H.PORTELLI, Arbitre ou chef de l’opposition?, in Pouvoirs, 1999, pp. 69 e ss.

446 _{La nozione di ordonnance merita un chiarimento definitorio. Si tratta di un atto normativo governativo}

creato con la Costituzione del 1958 e simile in tutto ad un decreto legislativo (avente però alcuni elementi del decreto-legge). Nello specifico: dopo che il Parlamento ha votato una loi d’habilitation (avente la stessa struttura e funzione di una nostra legge delega) il governo provvede all’edizione di una o più ordonnances : queste devono essere recepite con legge di ratificazione (una sorta di legge di conversione) da presentarsi al Parlamento (e non necessariamente da approvare, sic) nel limite di tempo stabilito nella legge di abilitazione. Prima di essere “convertite” le ordonnaces hanno valore di atto amministrativo regolamentare. Prima della ratifica parlamentare le ordonnances sono sottoposte al sindacato del giudice amministrativo e successivamente a quello del Conseil Constitutionnel. Si veda diffusamente E. CHELI, L’ampliamento dei poteri normativi

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maggioritariamente contraria sul punto447_{. Si giunge all’insolita ed inattesa osservazione che}

su un elemento tanto sensibile per definire i poteri del capo dello Stato l’intervento del Presidente italiano è da considerarsi decisamente più rilevante nella delicata materia in questione. Al di là delle dispute dottrinali volte ad affermare o smentire la sussistenza di tale potere in capo al Presidente francese, ci sembra che ci si debba limitare a ciò, che il rifiuto di firmare le ordonnances è stato un fatto prima ancora che un riconosciuto potere giuridico448_.

Le uniche occasioni nelle quali il Presidente ha deciso infatti di valersi di questo (pur dubbio) potere di veto si sono verificate nel 1986. Il primo caso si è verificato il 14 luglio, a proposito delle ordonnances in materia di privatizzazioni, il secondo il 2 ottobre in materia di legge elettorale (riguardo, in particolare, alla modificazione delle circoscrizioni elettorali) e l’ultima il 17 dicembre di quello stesso anno, relativamente alla riforma del governo in materia di orari di lavoro. Interessante sottolineare i motivi del rifiuto: nel primo caso il capo dello Stato sottolineava un vero e proprio problema sostanziale di costituzionalità, legato alle modalità della privatizzazione, definite in modo troppo impreciso sia nella legge di abilitazione che nelle ordonnances e, ciò che più ci interessa, esso riprendeva e si appoggiava alle riserve d’interpretazione contenute nella decisione resa dal Conseil sulla stessa legge delega ed estendendo esplicitamente al merito costituzionale il suo controllo sugli atti normativi del governo, effettuando così un controllo sul rispetto delle condizioni indicate dal giudice delle leggi per assicurare la legittimità delle ordonnances (atti amministrativi sottratti al controllo del Conseil Constitutionnel prima della ratifica parlamentare)449_{. Diverso invece il caso degli altri due atti governativi, dei quali il capo dello}

447 _{Sul tema in parola si veda innanzitutto C.BOYER-MERENTIER, Les ordonnances de l’article 38 de la Constitution} du 4 octobre 1958, Paris, 1996. Invero, proprio in ragione della configurazione del Presidente francese quale

contropotere d’eccezione, si è qui recisamente contrari a questa dottrina maggioritaria che esclude tale potere del Presidente francese. Nel senso da noi indicato : M.DUVERGER, Le Président de la République n’est pas obligé de

signer les ordonnances, in Le Monde, 22-III-1986 e J.ROBERT, M. Mitterrand peut refuser de signer, in Le Monde, 18- IV-1986. In senso contrario (e facendo leva su argomenti puramente letteralistici legati all’uso del modo indicativo nel testo della costituzione con riferimento al fatto che il Presidente « firma le ordonnances ») : Y. GAUDEMET, Le Président est tenu de signer, in Le Monde, 18-IV-1986.

448 _{Questa la convincente prospettiva realista di G.CARCASSONNE, La Constitution, Paris, 2007, p. 105. Altra}

dottrina, altrettanto correttamente, mette in luce la natura tutta politica del problema: nel silenzio del testo costituzionale i conflitti fra gli organi sono risolti nell’effettività della politica: D.GAXIE, Droit et politique dans

la polémique sur le refus de signature des ordonnances par le Président de la République, in D.LOCHAK, Les usages sociaux

du droit, Paris, 1989.

449 _{La decisione in parola, n. 86-207 DC del 26 giugno 1986 è di quelle che si chiamerebbero in Italia}

interpretative di rigetto. Il Presidente, non avendo riscontrato nelle successive ordonnances del Governo la soluzione di quegli stessi dubbi avrebbe quindi rifiutato di emanarle, ammettendo che: «(…) Je pense comme le

Conseil constitutionnel. Mais moi, j'ai une responsabilité supplémentaire : je suis non seulement chargé de veiller au respect de la Constitution mais, au regard d'un certain nombre de données qui sont écrites dans cette Constitution, je dois être le garant de l'indépendance nationale ». Dall’intervista rilasciata a Le Monde il 16 luglio 1986.

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Stato faceva valere l’incompetenza governativa in ambiti (la materia elettorale e il diritto del lavoro) coperti da riserva di legge a suo parere assoluta e formale450_.

Tutte le misure in questione sono state poi ripresentate dal Governo al Parlamento sotto forma legislativa. L’opposizione non ha sorprendentemente attivato la saisine parlementaire sulla legge in materia di privatizzazioni (86-912 del 6 agosto 1986) e non è quindi possibile sapere se le eccezioni di costituzionalità sollevate dal Presidente fossero condivise da giudice delle leggi. Per quanto riguarda invece la legge 87-39 del 27 gennaio 1987, il Conseil ha annullato integralmente l’articolo 39 (che recepiva in un solo emendamento l’intera riforma precedentemente contenuta nell’ordonnance non emanata poco più di un mese prima dal Presidente) dando luogo a quella famosa giurisprudenza sui “limiti inerenti” dell’emendamento detta Amendement Seguin451_.