Profilo socio-politico del processo di integrazione europeo

L’UE si distingue dalle tradizionali organizzazioni internazionali adottando un modello di integrazione che eccede la semplice cooperazione tra Stati. Essa realizza un’organizzazione internazionale innovativa, rispetto alla quale i Paesi membri cedono, in determinati settori, i loro poteri di sovranità. Dall’entrata in vigore del TUE non sono solo i Paesi membri ad essere soggetti dell’Unione, ma lo sono anche i loro cittadini. Il processo di integrazione europea, che segue il passaggio dalla Comunità all’Unione, ha operato un progressivo approfondimento del legame tra gli Stati ed i popoli d’Europa. I rapporti reciproci tra i Paesi membri, instaurati prima in seno alla CECA, poi con la CEE, successivamente ridefinita CE, ed infine con l’UE, tracciano le tappe del progressivo processo di costruzione e di unificazione del continente europeo e dei suoi cittadini. Da un punto di vista istituzionale non è possibile ritenere che tale processo corrisponda al percorso costitutivo di uno Stato federale o di una confederazione di Stati. La sostanza dell’Unione europea può, invece, essere colta nel processo dinamico

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della sua attuazione, che sfugge ad ogni modello precostituito e che tende alla realizzazione di obiettivi comuni agli interessi degli Stati e dei cittadini europei.

«L'Unione è fondata sulle Comunità europee, integrate dalle politiche e forme di cooperazione instaurate dal presente trattato. Essa ha il compito di organizzare in modo coerente e solidale le relazioni tra gli Stati membri e tra i loro popoli» [TUE, TITOLO 1, Articolo A].

L’Unione europea ha una composizione istituzionale e giuridica complessa: se è vero che non può essere equiparata a una federazione, ciò nonostante è più complessa rispetto a un organismo internazionale di cooperazione. Questa duplicità, che pone la struttura dell’Unione nel mezzo tra due differenti modelli di

governance, rispecchia le visioni concorrenti che ne hanno animato la costruzione

fino a definire infine l’attuale modello di «governance multilivello»55 .

«Per governance multilivello il Comitato delle regioni intende un'azione coordinata dell'Unione, degli Stati membri e degli enti regionali e locali fondata sul partenariato e volta a definire e attuare le politiche dell'UE. Tale modalità di governance implica la responsabilità condivisa dei diversi livelli di potere interessati, e si basa su tutte le fonti della legittimità democratica e sulla rappresentatività dei diversi attori coinvolti. Essa inoltre stimola, attraverso un approccio integrato, la compartecipazione dei diversi livelli di governance nella formulazione delle politiche e della legislazione comunitarie, attraverso diversi meccanismi (consultazioni, analisi d'impatto territoriale, ecc.)» [Libro Bianco del comitato delle regioni sulla governance multilivello]56.

La formazione europea si è giocata storicamente tra la visione federale, con importanti deleghe di sovranità da parte degli Stati membri al governo centrale e la prospettiva confederale, improntata a forme di cooperazione intergovernativa tra gli Stati. Da un lato, la visione federale europea pone al centro del sistema il popolo, facendo derivare sia il potere Statale che quello centrale europeo dalla sua autorità; dall’altro, l’opzione confederale indebolisce il potere centrale destituendolo di autorità, esso infatti deriverebbe la propria autorità esclusivamente dagli Stati. In linea con tale complessità concettuale la Commissione nel descrivere l’Unione pone l’accento sulla conformazione sui generis dell’UE presentandola come «un'alleanza economica e politica, unica nel

55 _{Presentata dal Libro Bianco del comitato delle regioni sulla governance multilivello adottato in}

Commissione il 6 maggio 2009 e successivamente dal Parlamento Europeo in sessione plenaria il 17 giugno 2009.

56 _{http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/afco/dv/livre-blanc_/livre-}

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suo genere, tra 28 paesi europei che coprono buona parte del continente»

[www.europa.eu]. UN IONE E UR OPE A

ASPETTI FEDERALI ASPETTI CONFEDERALI

 Parlamento  Negoziato di trattati internazionali  Principio di maggioranza qualificata  Principio di supremazia e effetto diretto  Strumenti finanziari e moneta unica  Istituzioni derivano l’autorità dagli Stati

 Stati sono entità autonome e separate (sistema giuridico, politico)  Assenza di un sistema di tassazione comune  Assenza di un sistema difensivo comune  Simboli nazionali

Questa ambivalenza della costruzione europea trova espressione nella coesistenza di istituzioni modellate su opposti livelli di government: il Consiglio e il Parlamento strutturati secondo un modello intergovernativo, rispondendo a dinamiche bottom-up muovono dagli interessi dei singoli Stati e dei cittadini; la Commissione e la Corte di Giustizia cristallizzati in una forma sovranazionale, seguono una dinamica top-down rendendosi promotrici degli interessi generali dell’Unione.

L’assetto socio-politico dell’UE può essere studiato, al pari di altri organismi statali e sovrastatali, analizzando la sua costituzione interna. Con la disamina della costituzione europea, non si intende semplicemente approfondire il percorso che dalla progettazione del Trattato che adotta una costituzione per l’Europa ha condotto infine al suo fallimento, bensì si vuole porre l’accento sulla concreta e tangibile costituzionalizzazione dell’UE. A tal fine risulta opportuno procedere attraverso una breve digressione sulla semantica del termine costituzione.

Il termine costituzione non è monolitico ma al contrario si presta a molteplici adeguazioni e a diversi estensioni concettuali. Questa plurivalenza del termine è data in parte dall’evoluzione storica del suo significato e in parte dalle diverse accezioni con cui esso viene impiegato nell’attuale dibattito scientifico. Da un punto di vista giuridico [Pernice 2010, 75-98], è possibile ritenere come elemento essenziale di una costituzione la sua formalizzazione in un testo scritto. Tuttavia, tale asserzione si scontra con diverse realtà che manifestano la presenza di un assetto costituzionale pur non avendo operato una tale sistematizzazione (ad

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esempio il Regno Unito). Si potrebbe, allora, circoscrivere la definizione di costituzione alla preesistenza di un demos che si è battuto per la sua realizzazione. Tuttavia anche in questa accezione resterebbero esclusi gli Stati Uniti e la Germania, nei quali la costituzione ha preceduto la formazione di una reale identità popolare. A fronte di un quadro così multiforme, emerge con chiarezza la poliedricità del termine. Non solo la costituzione si presta a diverse interpretazioni, a seconda del contesto entro il quale viene collocata ma è la stessa cornice politica e sociale a dar forma e sostanza al suo manifestarsi. Detto in altri termini: non esiste «una costituzione» storica e contingente che astrattamente intesa, possa comprendere in sé il senso di tutte le sue concrete manifestazioni e declinazioni. Per rendere ragione di questa intrinseca complessità, è possibile considerare la costituzione come l’espressione di quei «principi universali

concreti»57, posti alla base delle relazioni sociali e governative in un dato contesto. Questa formulazione generale consentirebbe, da un lato, di non cadere nel relativismo (esistono buone e cattive relazioni), rendendo ragione, d’altra parte, della ricchezza dei contesti entro i quali tali relazioni prendono forma e si sviluppano.

Il concetto di costituzione, si radica nell’alveo di un’antica tradizione che è maturata nel tempo, in consonanza con evoluzioni politiche e storiche, ed è importante sottolineare come il suo significato sostanziale e moderno sintetizzi il risultato di un particolare processo storico. Questa precisazione consente di contestualizzare la validità dell’attuale significato di costituzione strettamente correlato al governo della sovranità statale.

Il «concetto di costituzione»58 è di antica memoria, ogni sistema giuridico e politico del passato si è formato e sviluppato in seno ad essa. Nell’antichità classica in un’ottica organicistica la costituzione coincide con la politeia comprendendo tutti gli aspetti sociali, politici e culturali della Polis. Successivamente, con il pensiero romano la costituzione assume un profilo più marcatamente giuridico attraverso la «fondamentale distinzione fra il diritto

57 _{Con l’espressione «universale concreto», senza riprendere per intero la formulazione hegeliana,}

intendo più genericamente: quell’unità degli elementi logici anteriori di cui il concetto è la sintesi, suscettibile di un numero infinito di applicazioni che formano in sé una totalità organica. Utilizzando il paradigma scolastico, potrebbe essere inteso anche come l’universale ante rem, ovvero quel modello ideale da cui le cose traggono le loro particolari determinazioni.

58 _{Cfr. G. MAGLIA, Lineamenti di filosofia del diritto. Il fondamento dell’esperienza giuridica:} dialogo fra ragione, teologia e storia, Messaggero Padova, Padova 2011, pp. 131-147

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pubblico e il diritto privato» e l’universalizzazione dei valori giuridici e politici. In seguito, l’epoca medioevale ha offerto una sintesi dei modelli costituzionali preesistenti, proponendo entro un quadro governativo plurale una costituzione in grado di accordare le diverse istanze sulla base di valori condivisi.

«Il periodo storico fondamentale per la formazione della civiltà costituzionale europea è il Medioevo: durante questo lungo e straordinario millennio vari elementi culturali (greci, romani e germanici) si sono mescolati all’interno di quella grande esperienza spirituale che è stata la cristianità che, in ultima analisi, tale civiltà ha plasmato» [Maglia 2011, 133].

L’importanza del paradigma medioevale risponde alla possibilità di rinvenire nel modello medioevale l’abbozzo di una soluzione costituzionale alla complessità dell’UE59

. La costituzione presente nel panorama medioevale è l’espressione di un «patto federativo» che armonizza tra loro le diverse parti del corpo sociale e politico, unite da una comune weltanschauung. In linea con il paradigma costituzionale medievale si potrebbe interpretare l’attuale costituzione europea come l’affermazione a livello giuridico, politico e sociale di una singolare convergenza tra «particolarismo» e «universalismo». Da un punto di vista giuridico, questa coincidenza si dà attraverso il dialogo instaurato tra la Corte europea e i diversi sistemi giuridici nazionali. Analogamente sotto il profilo politico il baricentro del potere reale pur permanendo ancorato all’interno dei singoli Stati membri, ha assistito ad un progressivo ampliamento dei settori e degli ambiti di influenza delle politiche comunitarie. Ancor più interessante e significativa, nell’espressione del rapporto tra particolarismo e universalismo, è la figura del cittadino europeo sorretto da una duplice manifestazione di appartenenza: la nazionalità e l’europeità. Da un lato, l’individuo si riconosce membro di una nazione alla quale è legato affettivamente ed emotivamente, e questo concorre ad abbracciare con favore il nazionalismo liberale, che istituisce quel fondamentale legame simbolico-culturale tra il cittadino e l’ambiente sociale, ben esemplificato della condivisione di una medesima lingua. D’altra parte, l’europeità si esprime con l’appartenenza del proprio popolo ad una Comunità più

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«Se si crede davvero nella peculiarità della costruzione comunitaria, forse si dovrebbe guardare anche ad altre esperienze del passato, come gli ordini medievali o quelli imperiali, e al loro modo di affrontare il problema della legittimazione e dell’equilibrio tra entità di diverso livello» [Napolitano 2013, 16]

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vasta, alla quale si è legati per elezione e non per nascita. L’Europa si presenta come una comunità di «valori razionali» [Habermas], che comprende in sé le diverse appartenenze nazionali senza soffocarle, incarnando nella sua stessa struttura sociale la dicotomia tra particolare e universale. Risulta ora evidente l’analogia tra l’attuale contesto europeo e l’ordinamento medioevale: pur mantenendo un aspetto plurale, attraverso l’espressione delle singolarità nazionali, l’Europa trova la sua sintesi razionale in un comune assetto valoriale nel quale si muove l’interazione dei diversi soggetti politici e sociali.

È facile comprendere come il moderno significato di costituzione non possa comprendere un’idea così vasta ed organica. Il termine, osservato nelle sue progressive evoluzioni storiche, abbisogna di una duplice definizione:

«In questo senso gli studiosi hanno distinto una concezione formale della costituzione da una materiale o sostanziale capace, quest’ultima, di costituire strumento interpretativo di realtà istituzionali molto diverse fra loro sia per collocazione storica sia per caratteristiche organizzative» [Maglia 2011, 131].

Con il termine costituzione si intende, formalmente (Verfassung) quel complesso di «norme fondamentali di uno Stato» e di una società, che consentono ai singoli ed ai gruppi una buona convivenza.

«Tutte queste norme si ispirano a certi principi supremi della condotta, che imprimono ad essa un orientamento etico e politico, e sono poste in essere da certi poteri da cui derivano la loro forza obbligatoria, e, in ultima analisi, la loro efficacia» [Bobbio, Pierandrei 1970, 9].

Con essa si identifica, quindi, il tipo di organizzazione di una collettività o di uno Stato, sulla base dell’integrazione apportata congiuntamente dalle norme e dalle istituzioni. In senso stretto, il termine costituzione (Konstitution) acquisisce una forte connotazione storica e sostanziale, da un lato, assume la forma propria dello «Stato di diritto liberal-borghese» [Ibid], dall’altro, ne determina il particolare contenuto, che deve comprendere «la codificazione dei diritti di libertà dell’individuo, la divisione dei poteri e l’esistenza di un documento costituzionale scritto» [Ibid]. Si può desumere, da questa doppia definizione del termine, che, se è vero che non può esistere Stato senza costituzione (quando questa viene intesa

formalmente), occorre tuttavia precisare che per Stato costituzionale moderno

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costitutivi, regoli le fonti creatrici del diritto, legittimi i pubblici poteri conferendogli l’autorità, stabilendo la posizione dei cittadini e dei gruppi sociali, riconoscendone i diritti e fissandone i doveri.

L’assenza di una costituzione formale dell’UE orienta l’analisi sulla sua composizione interna. Al fine di comprendere il profilo socio-politico della costituzione europea è necessario analizzare compiutamente la relazione tra l’Unione, i suoi Stati membri e i cittadini europei. La definizione del termine costituzione, intesa nei termini di Verfassung, consente di studiare l’assetto istituzionale europeo comprendendo quattro semantiche tra loro complementari e interrelate:

a) La polity, che comprende le istituzioni e le organizzazioni nelle quali si svolge l’azione politica. Queste formano la regolarità del quadro operativo delle politiche.

b) La policy che incorpora i contenuti della politica, le sue mansioni specifiche e i suoi obbiettivi

c) La politics che delinea il processo politico, dal processo decisionale (come la pubblica discussione), alla decisione (come la procedura legislativa) fino ad arrivare all'attuazione (come l'adozione di disposizioni amministrative)

d) La politik cristallizzata nel documento che incorpora questi principi

Figura 1 Policy Politics Politik Polity

COSTITUZIONE EUROPEA

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a) La costituzione materiale o la polity dell’UE è composta dall’insieme degli organi e delle istituzioni che stabiliscono l’architrave strutturale e stabile del suo processo di costituzionalizzazione. Tale assetto istituzionale risponde ad una triplice esigenza: la coerente applicazione dei Trattati, il mantenimento di uno stato di equilibrio tra l’interesse comunitario e quello nazionale dei Paesi membri e il rispetto degli usi e delle pratiche democratiche.

La polity dell’UE comprende tre attori fondamentali: la Commissione, il Consiglio e il Parlamento. Ognuna di queste tre istituzioni ha una propria organizzazione e specifiche funzioni, sebbene tutte e tre prendano parte all’attività di governo ed è mediante la loro interazione che vengono perseguiti gli obiettivi summenzionati.

La Commissione, è l’istituzione maggiormente indipendente rispetto agli Stati membri, «rappresenta gli interessi generali dell’Unione ed è la forza motrice del sistema istituzionale europeo» [Maggiorani 2012, 107]. Attualmente ne fanno parte i 28 membri, appartenenti ai diversi Stati che compongono l’Unione.

«La Commissione promuove l'interesse generale dell'Unione e adotta le iniziative appropriate a tal fine. Vigila sull'applicazione dei trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virtù dei trattati. Vigila sull'applicazione del diritto dell'Unione sotto il controllo della Corte di giustizia dell'Unione europea. Dà esecuzione al bilancio e gestisce i programmi. Esercita funzioni di coordinamento, di esecuzione e di gestione, alle condizioni stabilite dai trattati. Assicura la rappresentanza esterna dell'Unione, fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza comune e per gli altri casi previsti dai trattati. Avvia il processo di programmazione annuale e pluriennale dell'Unione per giungere ad accordi interistituzionali» [art. 9 D, Trattato di Lisbona].

La Commissione svolge quindi le funzioni di controllo della corretta applicazione delle disposizioni presentate dai trattati e dalle altre istituzioni europee. In virtù di questo compito fondamentale, viene spesso denominata la «custode del trattato». Inoltre, essa è deputata a redigere ogni disposizione normativa, in quanto possiede il «diritto di iniziativa». Infine, rappresenta l’Unione nelle relazioni estere ed è responsabile per la negoziazione degli accordi internazionali comunitari e per la gestione dei contatti esterni nei settori, come la pesca e il commercio internazionale.

«Se c’è un’istituzione che più delle altre testimonia della natura ambigua dell’Unione, questa è senz’altro la Commissione; né corpo esecutivo, né legislativo, la Commissione combina elementi di entrambi: fortemente

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burocratica ma anche “animale politico”; teoricamente indipendente rispetto ai governi nazionali ma suscettibile alle pressioni di questi; sensibile al problema del deficit democratico la Commissione è non eletta e responsabile solo davanti al PE» [Maggiorani 2012, 107].

Per quanto diversi elementi antinomici concorrano a sostanziare la struttura formale e materiale dell’organo, è bene sottolineare il sussistere di alcuni importanti elementi di coerenza interna: nonostante la Commissione rivesta una rilevanza centrale nel governo europeo e sia caratterizzata da un alto livello di burocratizzazione, di fatto comprende nel suo organico non più di 2600 funzionari e gode di un alto livello di legittimazione, mediante la nomina dei suoi membri operata dai Governi nazionali e la successiva approvazione del Parlamento europeo.

Il Consiglio rappresenta la «voce intergovernativa o statale» della governance europea, ha una struttura duale che comprende il Consiglio europeo e il Consiglio dell’Unione europea formato dai rappresentanti dei Governi degli Stati. Nel suo insieme il Consiglio costituisce «l’organo politicamente supremo della Comunità», ha infatti il compito di deliberare sulle linee politiche di fondo dell’Unione.

« Per assicurare il raggiungimento degli scopi stabiliti dal presente trattato e alle condizioni da questo previste, il Consiglio: provvede al coordinamento delle politiche economiche generali degli Stati membri; dispone di un potere di decisione; conferisce alla Commissione, negli atti che esso adotta, le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce. Il Consiglio può sottoporre l’esercizio di tali competenze a determinate modalità. Il Consiglio può anche riservarsi, in casi specifici, di esercitare direttamente competenze di esecuzione. Le suddette modalità devono rispondere ai principi e alle norme che il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione, previo parere del Parlamento europeo, avrà stabilito in via preliminare» Art. 202 (ex 145).

La sua principale funzione risiede nel disporre le normative proposte dalla Commissione, trasformando quindi, congiuntamente al Parlamento, una proposta in una normativa vincolante. Le decisioni del Consiglio vengono prese o con voto all’unanimità (per alcune aree tra cui il diritto del lavoro ed il diritto tributario), o con voto a maggioranza (per la maggior parte dei settori). Il Consiglio europeo è il principale organo politico dell’Unione. In esso si riuniscono, almeno due volte all’anno, i capi di stato e i ministri degli esteri dei paesi membri, il presidente e un membro della Commissione europea. Il Consiglio dell’Unione Europea è

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composto invece da un ministro di ciascuno stato membro, che prende decisioni in nome del proprio paese.

Il Parlamento rappresenta l’espressione democratica dei cittadini europei, è composto dai rappresentanti degli Stati membri, eletti direttamente dal popolo. Oltre a svolgere le funzioni di controllo politico e di bilancio, d’informazione, e di partecipazione politica, compartecipa al procedimento normativo.

«A maggioranza dei suoi membri, il Parlamento europeo può chiedere alla Commissione di presentare adeguate proposte sulle questioni per le quali reputa necessaria l’elaborazione di un atto della Comunità ai fini dell’attuazione del presente trattato» art. 192 (ex 138 B)

Attualmente il Parlamento comprende 751 membri, in rappresentanza dei cittadini dei diversi Paesi europei in proporzione alla loro popolazione. È organizzato in raggruppamenti politici transnazionali che raccolgono grandi partiti, come il Partito Popolare Europeo e il Partito Socialista Europeo, e formazioni più piccole, come il Gruppo Verdi/Alleanza Libera Europa.

Al nucleo fondamentale delle istituzioni si affiancano la Corte di Giustizia dell’Unione deputata a garantire il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati da parte di tutti gli Stati membri; la Banca centrale europea avente il compito di gestire la moneta unica, svolgere operazioni sui cambi e promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento; ed infine la Corte dei conti organo di controllo delle entrate e delle uscite dell’Unione. Come si può osservare dalla sintetica e molto semplificata enucleazione dei principali corpi preposti al governo dell’Unione, la struttura che regge la policy europea è particolarmente originale. Può essere pensata alla stregua di un modello federale, se questo viene inteso nel suo significato generale di ripartizione dei poteri nei vari settori, ed ai correlati vincoli contrattuali tra individui, gruppi e Stati.

b) La solidità della costituzione europea dipende dalla capacità di realizzare quanto rientra nelle sue potenzialità e competenze. I fini della policy europea rispondono agli obbiettivi che ne hanno stimolato l’iniziale processo d’attuazione tra i quali si