L’istituto della proroga soddisfa un’esigenza connaturata alla disposizione dell’art.405 co.2 c.p.p. cioè che il termine pari a sei mesi ovvero ad un anno si riveli insufficiente per acquisire tutti gli elementi necessari a vagliare la fondatezza della notitia criminis. È dunque per far fronte a tale evenienza che l’art. 406 c.p.p. configura la possibilità di ampliare la durata delle indagini fino al tetto massimo stabilito dall’art. 407 c.p.p.148
. Cosi inquadrata la proroga va a collocarsi sul versante di quei meccanismi diretti a tutelare la completezza investigativa, allo scopo di impedire che gli interessi veicolati dall’art.112 Cost subiscano un sacrificio. Il sistema delle proroghe va
all’esercizio di un potere non riconosciuto dalla legge, non può che derivarne l’inefficacia della prova abusivamente ottenuta>>
147 Quando in un fatto manchi uno dei requisiti richiesti, la fattispecie o la parte di fattispecie che lo riguarda non viene integrata, di modo che non si determina la prevista rilevanza giuridica ( G. Conso il concetto e le specie di invalidità Giuffrè Milano 1955)
148 G. Conti- A. Macchia. Indagini preliminari in enc. Giur. Treccani vol. XVI Roma 1989
98 costruito secondo regole in sintonia con le finalità di tutela individuale sottese all’art.111 co.2 Cost. le quali devono esplicarsi in un adeguato compendio di garanzie. A decidere sulla proroga è chiamato, su istanza del p.m. il giudice per le indagini preliminari (g.i.p.); quindi la proroga rispecchia i tratti di un’autorizzazione, concessa da un organo giurisdizionale spogliato di compiti investigativi. Nell’economia dell’art.406 c.p.p. il tema centrale riguarda le condizioni che giustificano la proroga.
Comma1_ una prima proroga del termine iniziale può essere disposta per giusta causa
Comma2_le ulteriori nei casi di particolare complessità delle indagini ovvero qualora risulti oggettivamente impossibile concluderle nei tempi in precedenza fissati
Secondo un indirizzo interpretativo, non sussisterebbe una giusta causa quando il mancato compimento degli atti d’indagine nel termine iniziale derivi da omissioni o ritardi immotivati del pubblico ministero, e tali sarebbero anche quelli che dovessero dipendere da carenze organizzative degli uffici inquirenti149. Tuttavia non va dimenticato che l’istituto della proroga riflette una logica volta ad attenuare la rigidità dell’art.405 co.2 c.p.p. permettendo al p.m. di completare le indagini oltre il termine pari a sei mesi ovvero ad un anno. Per quel che riguarda la “completezza delle indagini preliminari” la Corte cost è intervenuta con due sent in particolare:
1- con la sent. n. 88/1991 la Corte ha considerato la superfluità del processo come limite implicito all’obbligatorietà dell’azione penale:<< limite implicito alla stessa obbligatorietà, razionalmente intesa, è che il processo non debba essere instaurato quando si appalesa
149 In questi termini si registrano nell’ambito della giurisprudenza di merito, alcune prese di posizione: GIP trib. Salerno in arch. Nuova proc. Penale 1997; GIP del trib. Bologna 17 luglio 1991, Mannini in critica del diritto 1991
99 oggettivamente superfluo>>. Questa regola, rilevano i giudici della Consulta, è tanto più vera nel nuovo sistema, che pone le indagini preliminari fuori dell’ambito del processo, stabilendo che al loro esito l’obbligo di esercitare l’azione penale sorge solo se sia stata verificata la mancanza dei presupposti che rendono doverosa l’archiviazione che è <<non esercizio dell’azione>>.
La regola come appare evidente riguarda le indagini preliminari nel loro complesso; tuttavia è difficile non coglierne la connessione con altre regole che disciplinano lo sviluppo delle indagini. Con le regole imposte dagli artt.326 e 358 c.p.p. e relative al dovere del p.m. di compiere ogni attività necessaria ai fini delle determinazioni inerenti all’esercizio dell’azione penale, ivi compresi gli accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona sottoposta alle indagini. Obbligatorietà dell’azione penale e obbligo delle indagini pro reo confluiscono, cosi, in una stessa logica150. L’obbligatorietà dell’azione penale va contemperata con il fine di evitare l’instaurazione di un processo superfluo. L’obbligo delle indagini pro reo concorre a realizzare questo stesso fine ed è perciò funzionale ad un corretto e razionale esercizio dell’azione penale. Di qui un principio che presiede a queste regole e che la Corte definisce <<principio di completezza delle indagini preliminari>> a dire della Corte il principio di completezza assolve una duplice fondamentale funzione. La completa individuazione dei mezzi di prova è necessaria, da un lato, per consentire al pubblico ministero di esercitare le varie opzioni possibili( tra cui la richiesta di giudizio immediato saltando l’udienza preliminare) e per indurre l’imputato ad accettare i riti alternativi; ciò
150
È stata la giurisprudenza della Corte cost. ad eliminare in via interpretativa, la presunta crasi esistente tra le due attività enunciate nell’art.358 c.p.p.: l’una finalizzata all’azione e l’altra volta a bilanciare la prevaricante onnipotenza del p.m. attraverso l’effettuazione di accertamenti su fatti e circostanze favorevoli al sottoposto alle indagini (cfr. Corte cost 11 aprile 1997 n.96) i giudici della Consulta hanno cosi negato l’esistenza di un rapporto tra la disposizione in esame e la tutela del diritto di difesa e l’attuazione del diritto di parità tra accusa e difesa.
100 che è essenziale ai fini della complessiva funzionalità del sistema, ma presuppone una qualche solidità del quadro probatorio. Dall’altro lato il dovere di completezza funge da argine contro eventuali prassi di esercizio apparente dell’azione penale che avviando la verifica giurisdizionale sulla base di indagini troppo superficiali, lacunose o monche, si risolverebbero in un ingiustificato aggravio del carico dibattimentale151.
In questo quadro l’art.125 disp.Att. c.p.p. è destinato a regolare la condotta dell’organo incaricato dell’iniziativa sull’instaurazione del processo. È sempre la superfluità del processo a fare da spartiacque fra l’archiviazione e l’azione.
2- con la sent. n.115 /2001 la Corte cost ha ribadito la validità del principio di completezza delle indagini preliminari in un’ottica parzialmente diversa: estendendone la portata fino ad imporre al pubblico ministero uno sviluppo delle indagini che consenta il
iuspostulandidell’imputato in ordine al giudizio abbreviato.
<<l’esigenza di completezza delle indagini preliminari risulta rafforzato dal riconoscimento del diritto dell’imputato ad essere giudicato, ove ne faccia richiesta con il rito abbreviato>> chiara è l’impostazione della Corte cost: il pubblico ministero dovrà tenere conto nello svolgere le indagini preliminari che sulla base degli elementi raccolti l’imputato potrà chiedere ed ottenere di essere giudicato con tale rito, e non potrà quindi esimersi dal predisporre un esaustivo quadro probatorio in vista dell’esercizio dell’azione penale. Qui la completezza funzionale al giudizio abbreviato dovrebbe solo
151Sent.n.88/99 in dottrina tra i tanti, rinviano all’esigenza di evitare l’instaurazione di un processo superfluo G. Conti- A. Macchia voce indagini preliminari
101 ridefinire il quadro probatorio in vista dell’esercizio dell’azione penale152.
La prima sentenza ha delineato una piattaforma processuale in cui risultano ben definiti i rapporti fra il principio di completezza e le regole tese ad attuarlo. Necessità, funzione ed estensione delle indagini convergono su questa piattaforma. Altre regole servono a consolidarla e sono le regole sull’integrazione delle indagini, sull’investigazione suppletiva richiesta dalla persona offesa e sulle ulteriori indagini ad opera del procuratore generale in caso di avocazione. Si tratta di principi e regole che presiedono all’esercizio dell’azione penale e orientano le stesse forme dell’imputazione. La completezza delle indagini è indispensabile per il rinvio a giudizio; condiziona la scelta di qualche rito alternativo, ma non può costituire premessa a configurare altre scelte. La motivazione della sent. n. 88/91 della Corte cost dàsul punto un’indicazione inequivoca: a sorreggere queste scelte sono stati previsti altri istituti che funzionano oltre l’area dell’azione penale.
La sent. n. 115/2001 è intervenuta dopo le innovazioni al giudizio abbreviato introdotte dalla legge n. 479/99. Sono proprio queste innovazioni, relative al riconoscimento del diritto dell’imputato a essere giudicato con il rito abbreviato a rafforzare l’esigenza di completezza delle indagini preliminari153. Nel nuovo assetto normativo la completezza delle indagini non è canalizzata entro i limiti fissati dall’art.405 c.p.p. ma va perimetrata in base alle regole del giudizio abbreviato: il pubblico ministero deve tener conto delle possibili richieste dell’imputato e predisporre quindi un esaustivo quadro
152 Per C.Caredda decreto di rinvio a giudizio e riesame della misura cautelare personale in giur. It. 2004 il p.m. al momento di assumere le proprie determinazioni in ordine all’ esercizio dell’azione penale, dovrebbe valutare non solo che l’accusa sia sostenibile nel dibattimento, ma anche attraverso una valutazione oltremodo rigorosa nel giudizio abbreviato.
153
102 probatorio in vista dell’esercizio dell’azione penale154
. Il linguaggio della corte è improntato a evidente cautela: il più forte impegno all’indagine è in vista e non al fine dell’esercizio dell’azione penale.
Una volta identificata la ragione fondante della proroga delle indagini, nella ricerca della completezza investigativa, restava da sciogliere un nodo. Era scontato, infatti, che a giustificare l’estensione temporale delle indagini fosse la necessità di riempire, nel quadro degli elementi raccolti, dei vuoti conoscitivi. A orientare l’agire del p.m. deve essere anche nell’attuale scenario la regola espressa dall’art. 125 disp.att. c.p.p. pertanto è sulla scorta di questa impostazione che vanno definiti i confini della verifica prevista dall’art.406 c.p.p. I poteri attribuiti al giudice dagli artt.409 co.4 e 421bis c.p.p. pur muovendo da opposte scelte dell’organo d’accusa hanno un fondamento comune: accertare <<l’osservanza della regola metodologica>>155
che impone al p.m. di svolgere tutte le indagini necessarie per l’esercizio dell’azione penale. Nel caso della proroga è lo stesso p.m. a palesare l’incompletezza degli elementi a sua disposizione chiedendo un surplus di tempo per compiere ulteriori attività investigative. A fungere da perno dello schema decisorio è un test di corrispondenza156tra gli elementi acquisiti e il fatto di reato sul quale vertono le indagini. in tal senso la richiesta di proroga è meritevole di accoglimento ove il giudice registri un divario tra le questioni che la notitia criminis delinea e il materiale raccolto dal p.m. Nella dinamica prevista dall’art.406 c.p.p. il potere d’impulso spetta al p.m. tenuto ad attivarsi prima che scada il termine iniziale ovvero già prorogato delle indagini157. Entro tale limite
154
Corte cost 9 maggio 2001 n.115 cit 155
F. Siracusano la completezza cit.
156 Il criterio è ripreso da F. Cassibba l’udienza preliminare Giuffrè ,Milano 2007 che lo enuclea con riferimento alla delibazione della richiesta di rinvio a giudizio in sede di udienza preliminare.
157 Tale disciplina riflette la natura della proroga quale accrescimento d’un termine in corso( F. Cordero, procedura cit.) La legittimità costituzionale di tale previsione è stata ribadita dalla Corte cost. ord. 19 aprile 1993 n.193: in caso contrario si avrebbe
103 temporale, non è invece necessario che intervenga la decisione del giudice: l’art.406 c.p.p. nel testo modificato secondo e indicazioni fornite dalla Corte cost.158ammette che la proroga possa essere concessa anche dopo la scadenza del termine di durata delle indagini. Sotto tale profilo completa la disciplina l’art.406 co.8 c.p.p. dal quale si ricava che, nelle more, il pubblico ministero può continuare a svolgere le indagini; tuttavia, la sorte degli atti eventualmente compiuti oltre il termine da prorogare viene a dipendere dall’esito del vaglio giurisdizionale: validi nell’eventualità che la richiesta sia accolta; in caso contrario inutilizzabili. Si evidenzia come questo schema, nell’attribuire al giudice il potere di sanare gli atti d’ indagine tardivi, presterebbe il fianco a censure d’illegittimità costituzionale per violazione dell’art.111 co.2 Cost….sebbene tale art. abbia cristallizzato la garanzia dello speedy trial, non potrebbe trovare spazio il ripristino dell’assetto secondo cui, oltre alla richiesta del p.m., anche la decisione del giudice dovrebbe intervenire prima che spiri il termine da prorogare. Con riguardo alle questioni relative al contenuto dell’istanza che dà avvio all’incidente giurisdizionale, il tema è cruciale: l’atto introduttivo del p.m. fissa il thema decidendum sul quale i soggetti privati possono interloquire ed il giudice è chiamato a decidere
Per completare l’esame dell’art.406 co.1 c.p.p. si consideri l’altro polo: l’indicazione dei motivi. Va escluso che debbano essere specificati gli atti d’indagine da compiere e le relative fonti di prova; tuttavia il p.m.
la paradossale conseguenza di affidare alle scelte del p.m. il potere di stabilire il momento in cui formulare la richiesta di proroga del termine, cosi determinando, da un lato, la sostanziale vanificazione dell’intera disciplina e, dall’altro, la possibile stasi del procedimento per un tempo indefinito.
158
Corte cost sent. 15 aprile 1992 n.174 che aveva dichiarato illegittimi gli artt. 406 co.1 c.p.p. e 553 co.2 c.p.p.<<nelle parti in cui prevedeva che il giudice potesse prorogare il termine per le indagini preliminari solo prima della scadenza del termine stesso>>, nonché l’art.406 co.2 c.p.p.<<nella parte in cui prevedeva che il giudice potesse concedere ulteriori proroghe del termine per le indagini preliminari solo prima della scadenza del termine prorogato >> la sent è stata recepita con le modifiche introdotte dall’art.6 co.2 d.l. n.306 del 1992 conv. In legge n. 356/1992
104 non può astenersi dal rendere note le direttrici lungo le quali intende sviluppare l’azione investigativa e gli scopi perseguiti in ordine all’accertamento dell’ipotesi di reato. Dal quadro tracciato, il ruolo del giudice in funzione di controllo sui tempi delle indagini preliminari esce fortemente svilito. Sebbene la proroga si collochi non all’inizio ma in una fase già avanzata delle indagini, non è un’ipotesi remota che il pubblico ministero sia in grado di definire la dimensione spazio- temporale del reato in termini solo approssimativi; sembra quindi sbagliato insistere su tale profilo per tralasciare quello che riveste importanza decisiva: la descrizione del fatto. È su tale piano che si colgono i motivi per cui l’istanza di proroga non può essere appiattita sul modello dell’informazione di garanzia, proprio perché la richiesta ex art. 406 co.1 c.p.p. deve soddisfare altre finalità…porre le basi del contraddittorio tra le parti e della decisione affidata al giudice. In quest’ottica l’atto d’impulso del p.m. deve contenere l’esposizione degli elementi essenziali del fatto, utili a specificarlo sotto il profilo della condotta, del nesso eziologico e dell’evento159
. In caso contrario la verifica sul merito della richiesta non potrebbe esplicarsi. L’indirizzo riduttivo rende inoltre lettera morta la facoltà di presentare memorie, riconosciuta dall’art.406 co.3 c.p.p. difficile infatti capire come la persona sottoposta alle indagini possa replicare alle ragioni del p.m. , il motivo è palese: perché un dialogo a distanza e per iscritto su un determinato tema possa reputarsi una forma, sia pure senza oralità, di contraddittorio, è indispensabile che ad ognuno degli antagonisti sia noto l’oggetto della disputa160
. Inoltre il deficit conoscitivo del giudice e della persona sottoposta alle indaginirischia di amplificarsi alla luce
159
Anche C. Valentini Reuter, le forme di controllo cit. sottolinea l’esigenza che la richiesta di proroga sia idonea a delineare un addebito provvisorio, sia pure in un’ottica diversa: quella di mettere il giudice nelle condizioni di valutare la sostenibilità della ricostruzione operata dal p.m. e in caso di vaglio negativo, rifiutare la proroga.
160 G. Giostra, contraddittorio (principio del) – II) Diritto processuale penale in enc. Giur. Treccani vol. IX Roma 2001
105 di un ulteriore dato: l’art. 406 co.1 c.p.p. non contempla la trasmissione di atti a supporto della richiesta. Ed è muovendo da questo dato che si è giunti a ritenere che tale adempimento non sia imposto161. Di fronte al vuoto normativo, deve essere accolta un’interpretazione adeguatrice che sconfessi una lettura dell’art.406 co.1 c.p.p. tale da risolversi in profili di illegittimità sul piano dell’art. 111 co.2 Cost. Infatti se l’orizzonte cognitivo del giudice fosse limitato alla sola richiesta del pubblico ministero, verrebbe del tutto svilita la funzione di garanzia del controllo162.
Nel regolare iter procedimentale, la disciplina è imperniata sulla distinzione tra un modulo ordinario ed uno speciale.
- Modulo ordinario:
il giudice se, dopo aver esaminato la richiesta del p.m. e le eventuali memorie depositate dai soggetti privati, ritiene sussistenti le ragioni della proroga, la dispone con ordinanza( art.406 co.4 c.p.p.) altrimenti fissa un’udienza ex art. 127 c.p.p.( co.5) sotto questo profilo, l’art. 406 c.p.p. appare il frutto di un buon uso della discrezionalità legislativa. Diciamo subito che l’art. 406 co.4 c.p.p. non effettua un esplicito rinvio all’art. 127 c.p.p., limitandosi a contemplare un’ordinanza di accoglimento emessa in camera di consiglio. Se ne potrebbe dedurre che tale decisione appartenga al novero di quelle assunte de plano (senza alcuna formalità di procedura). La tesi è smentita da una corretta esegesi dell’art.406 co.4 c.p.p.: la <<camera di consiglio>> denota non soltanto il luogo di deliberazione dell’ordinanza, ma anche
161
F. Cordero codice di procedura penale 2°ed Utet Torino 1992 162
G.D.Pisapia, il giudice per le indagini preliminari: bilancio di un quinquennio, in AA.VV, il giudice per le indagini preliminari dopo cinque anni di sperimentazione (atti del convegno di mattinata 23-25 settembre 1994) Giuffrè Milano 1996 il quale osserva come la soluzione criticata nel testo vanificherebbe quello che era l’intento del legislatore di dare impulso e celerità alle indagini e combattere quella lentezza della giustizia da cui è stato sempre afflitto il nostro processo e per la quale siamo stati condannati dalla Corte europea dei diritti dell’uomo.
106 lo svolgimento di un iter a struttura triadica163. Deve quindi ritenersi che pure nell’ipotesi caratterizzata da forme più agili, il modus procedendi sia quello dell’art.127 c.p.p. il quale trova applicazione. Va sottolineato come tra i due schemi del modulo ordinario le differenze siano significative… mentre nel caso dell’art. 406 co.5 c.p.p. le forme ricalcano in toto il modello descritto dall’art.127 c.p.p., nell’altro (comma 4) l’inciso <<senza intervento del pubblico ministero e dei difensori>> determina forme più attenuate di contraddittorio, che è ammesso solo in via cartolare164.
- Modulo speciale
Ove si proceda per uno dei reati indicati dagli artt.51 co.3bis e 407 co.2 lett.a n.4 e 7-bis c.p.p., la richiesta di proroga non è notificata alla persona sottoposta alle indagini e il giudice decide de plano, senza alcuna forma di contraddittorio. Tale disciplina è nata con le modifiche varate nell’ambito del disegno riformatore volto ad irrobustire i mezzi di contrasto della criminalità organizzata. L’indirizzo seguito è stato quello di introdurre regole ad hoc per procedimenti individuati in base a cataloghi di reati. Simile linea di politica legislativa ha toccato anche la normativa dei termini di durata delle indagini preliminari; cosi insieme alla modifica dell’art. 405 co.2 c.p.p. è stato inserito un meccanismo di proroga inaudita altera parte. Sebbene ampliata nel corso del tempo, la sfera applicativa della disciplina in esame risponde alla stessa ratio: alle indagini che riguardano specifiche figure delittuose sono considerate immanenti spiccate esigenze di segretezza; al fine di soddisfarle, la proroga ex art.406 c.p.p. è disciplinata in modo da escludere il coinvolgimento della persona sottoposta alle indagini.
163 G. Di Chiara, il contraddittorio nei riti camerali, Giuffrè Milano 1994, il quale sottolinea come l’art. 127 c.p.p. non trova applicazione solo ove risultino escluse le forme del rito camerale.
164 Per tale ragione Cass. Sez. Un. 28 maggio 2003 Di Filippo cit. annovera la fattispecie dell’art.406 co.4 c.p.p. tra quelle a contraddittorio attenuato, in quanto caratterizzate da esplicite deviazioni dall’archetipo del rito camerale
107 Gli esiti della procedura ex art.406 c.p.p. sembrerebbero restare negli angusti spazi di un’alternativa: in un caso il giudice autorizza la proroga, nell’altro la nega fissando al p.m. un termine non superiore a dieci giorni per le determinazioni sull’azione penale. Ultima questione controversa riguarda l’applicabilità dell’art.129 c.p.p., l’obbligo del giudice di dichiarare immediatamente le cause di non punibilità opera nella fase processuale in senso stretto; mentre nel corso delle indagini, le medesime ipotesi confluiscono nell’area dell’archiviazione165. Il rilievo è sufficiente per escludere che in sede di proroga del termine di durata delle indagini, al giudice sia consentito applicare l’art.129 c.p.p. si è evidenziato come tale conclusione però indebolirebbe la garanzia della ragionevole durata. In particolare, impedendo al giudice di statuire che manca una condizione di procedibilità ovvero che il reato è estinto, si permetterebbe al p.m. di svolgere indagini destinate a