Una prospettiva generale

L’ex Commissario europeo per il Mercato Interno e i Servizi, Michael Barnier, ha affermato164che il dibattito relativo all’adozione della Direttiva “Servizi” è stato “ricco, ma tempestoso e perlopiù basato su incomprensioni e ragionamenti semplicistici”. Il presente lavoro concorda con il summenzionato giudizio, anche perché il dibattito concernente l’interpretazione e all’implementazione della Direttiva “Bolkestein”, che ne è scaturito, si è dimostrato della medesima natura. Barnier, nel criticare la qualità del dibattito, si riferiva in maniera preponderante all’opinione

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Come detto sopra, la natura dei servizi è in costante evoluzione. Ne consegue che direttive settoriali o regolamenti non rappresentano la maniera ottimale per regolamentare i servizi, dato che un certo grado di flessibilità è senza dubbio richiesta.

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Cfr. la prefazione di M. Barnier al volume C. Ferrari-Breeur (ed.) “La Directive “services” en principe(s) et en pratique”, Bruylant, 2011.

pubblica e alla società civile francese.165Tuttavia, la presenza di un dibattito di tale natura è riscontrabile anche in altri Stati Membri, tra cui l’Italia, laddove i prestatori di servizi che esercitano la propria attività economica su spazi che sono assegnati in concessione o autorizzazione166 vedono nella corretta e piena trasposizione degli obblighi presenti nel testo della direttiva un vero e proprio “spauracchio”.

Tra le argomentazioni che hanno accompagnato il dibattito “ricco, ma tempestoso, basato su incomprensioni e ragionamenti semplicistici” vi è il presunto “deficit democratico” dell’Unione europea. Lo scopo del presente lavoro non è quello di analizzare in profondità tale problematica. Tuttavia, è d’uopo richiamarla per meglio comprendere una delle tante argomentazioni alla base delle proteste. Secondo i sostenitori della “non democraticità” dell’Unione, l’ordinamento giuridico europeo mancherebbe di democrazia per una serie di ragioni, tra cui, ad esempio, il motivo per cui tutte le istituzioni europee, eccezion fatta per il Parlamento, non sono elette democraticamente. Da ciò, ne conseguirebbe che gli strumenti legislativi eventualmente adottati dall’Unione, mancando di democraticità, non sarebbero pienamente legittimati.

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Probabilmente faceva riferimento ai timori relativi all’idraulico polacco. In Francia, infatti, la Direttiva “Servizi” destava preoccupazione, perché si temeva che ci sarebbe stata un’invasione di lavoratori autonomi dai paesi dell’Est Europa pronti a competere sui prezzi con i professionisti francesi. L’esempio cui si faceva maggiormente riferimento era costituito dall’idraulico polacco.

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Ci sono state numerose proteste in Italia da parte, ad esempio, degli operatori balneari. Essi, infatti, chiedevano e chiedono tuttora, che sia loro concessa una deroga (sic) dall’applicazione dell’art. 12 della direttiva. In sostanza si oppongono all’applicazione della Direttiva “Servizi” alle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative.

Tuttavia, la presente ricerca concorda con quanto espresso da autorevole dottrina167, secondo la quale non vi sarebbe alcun deficit democratico per due ordini di motivazioni: innanzitutto, per quanto attiene al problema della “non democraticità” delle istituzioni europee, va detto che in esse siedono rappresentanti direttamente o indirettamente eletti degli Stati Membri; in secondo luogo, ciò che viene additato come deficit democratico dell’Unione Europea è, piuttosto, un deficit degli Stati Membri, i quali non sono in grado di assorbire le esternalità negative e, conseguentemente, di rispondere alle attuali sfide economico-politiche.

Ne consegue pertanto, e ciò era evidente già nelle proteste riguardanti l’adozione prima e l’implementazione poi della Direttiva “Servizi”, che i governi nazionali tendono a scaricare le responsabilità su Bruxelles sostenendo che l’Unione non sarebbe in grado di prendere decisioni vitali per il futuro politico ed economico dell’Europa. La realtà è, invece, profondamente differente. Gli Stati Membri, infatti, si oppongono a qualsiasi ulteriore trasferimento di poteri ad un livello sovranazionale.168

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Cfr., inter alia, M. P. Maduro, report al Parlamento europeo “A New Governance for the European Union and the Euro: Democracy and Justice”, 2012; Cfr. anche A. von Bogdandy, “I principi fondamentali dell’Unione europea. Un contributo allo sviluppo del costituzionalismo europeo” (Editoriale Scientifica, 2011).

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Un buon esempio di ciò è costituito dal dibattito se conferire o meno nuove competenze all’Unione per dirigersi verso una vera e propria Unione politica, proprio per essere in grado di rispondere alle sfide del nostro tempo,

Per quanto riguarda i servizi, invece, il presente lavoro sostiene che gli Stati Membri si oppongono a una apertura efficiente del mercato degli stessi.169Ciò, infatti, è dimostrato dal dibattito “ricco ma tempestoso e basato su incomprensioni e ragionamenti semplicistici” che ha circondato l’adozione della direttiva “Bolkestein”. Secondo Barnier, nonostante il limite di tempo per trasporre la direttiva fosse già scaduto da tempo170, il risultato dell’impatto di tale strumento normativo potrebbe risultare nel complesso positivo: numerose barriere sono state rimosse e ci sono stati notevoli benefici per le PMI, le quali comunque rappresentano circa il 95% dei prestatori di servizi nell’Unione europea.

Tale giudizio, secondo il giudizio di chi scrive, deve considerarsi alquanto ottimista e risulta difficile poter concordare con esso. Infatti, la genesi tormentata della direttiva ha causato una perdita di legittimità agli occhi dell’opinione pubblica e delle varie autorità. Ciò ha pertanto comportato che l’intero sistema, e, in particolare, l’idea di un mercato unico funzionante, fosse meno credibile e meno legittimata. In altre parole, l’efficacia della Direttiva “Servizi” ne usciva indebolita già prima che essa fosse adottata e implementata. Ciò fu prettamente dovuto al dibattito distruttivo in sede di adozione e alla conseguente differenza tra la proposta di direttiva originale e il testo finale.171

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Nonostante i Trattati, la giurisprudenza della Corte di Giustizia e la Direttiva “Servizi” e le direttive settoriali, il mercato dei servizi non è stato ancora del tutto completato.

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31 dicembre 2009.

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Come ha affermato un già giudice della Corte di Giustizia172, l’intera genesi della Direttiva “Bolkestein” fu un totale e progressivo processo distruttivo. Dato che essa affonda le proprie radici all’interno della Strategia di Lisbona, che avrebbe dovuto rendere l’economia europea la più competitiva e la più potente del mondo entro il 2010, il Consiglio Europeo giunse alla conclusione che lo strumento ottimale per raggiungere tale obiettivo sarebbe stata la Direttiva “Servizi”. Infatti, essa avrebbe dovuto portare al completamento della Libertà di Stabilimento e della Libera Prestazione di Servizi. Ogni tipologia di restrizione o di ostacolo all’accesso e all’esercizio di tale libertà fondamentale avrebbe dovuto essere rimosso. Si trattava di un progetto ambizioso, che è, invece, ancora ben lungi dall’essere realizzato.

Essa ha costituito il primo vero tentativo di implementare, in maniera piena e corretta, le due summenzionate libertà. Il risultato che ne conseguì, però, fu una progressiva distruzione della proposta originaria: ciò che avrebbe dovuto rappresentare lo strumento legislativo più efficace e più efficiente diventò, a detta di autorevole dottrina173, niente di più che un mero ribadire i principi già enucleati dal diritto primario e una mera codificazione della giurisprudenza della Corte.