Quadro normativo di riferimento e considerazioni

principali nella lotta alla corruzione nella PA: l'articolazione sul campo - 9.3.1 La figura del Responsabile delle Prevenzione della Corruzione nelle Aziende sanitarie - 9.4 Osservatorio 190 - 9.5 L'Italia e la corruzione in sanità: ricerche internazionali e nazionali - 9.6 Il progetto Healthcare Integrity Action: Curiamo la corruzione in sanità - 9.7 Conclusioni

"La corruzione è una nemica della Repubblica. I corrotti devono essere colpiti senza nessuna attenuante, senza nessuna pietà. E dare loro solidarietà, per ragioni di amicizia o di partito, significa diventare complici di questi corrotti. Bisogna essere degni del popolo italiano. Non è degno di questo popolo colui che compie atti di disonestà e deve essere colpito senza alcuna considerazione. Guai se qualcuno, per amicizia o solidarietà di partito, dovesse sostenere questi corrotti e difenderli. In questo caso l'amicizia di partito diventa complicità ed omertà. Deve essere dato il bando a questi disonesti e a questi corrotti che offendono il popolo italiano. Offendono i milioni e milioni di italiani che pur di vivere onestamente impongono gravi sacrifici a se stessi e alle loro famiglie. Quindi la legge sia implacabile, inflessibile contro i protagonisti di questi scandali, che danno un esempio veramente degradante al popolo italiano". (Sandro Pertini) 9.1 Quadro normativo di riferimento e considerazioni

Lo sviluppo del sistema e-Health, così come la realizzazione della riforma digitale della Pubblica Amministrazione (PA), non è solo lo strumento, divenuto ormai di elezione, per migliorare i servizi ai cittadini, rendere efficiente e sostenibile il sistema pubblico, creare le basi per enormi opportunità di crescita economica ma deve essere attuato anche in relazione all'opportunità che diventi strumento fondamentale per la prevenzione e il contrasto della corruzione.

Il mondo della sanità per sua natura è uno degli ambiti su cui girano grandi interessi economici anche in momenti di grave crisi economica come in questo tempo, si assiste quotidianamente ad una commistione tra interesse pubblico e rapporti col mondo delle imprese private.

Vi è una quantità enorme di denaro che gira intorno al valore principale che è quello della salute e di conseguenza i rapporti sono esposti ad un grande rischio di fatti corruttivi, di fatti illeciti, con la chiara indicazione, a parere di chi scrive, che la corruzione rappresenti uno strumento che oltre a depauperare il sistema della spesa sanitaria lo rende

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spesso meno efficiente, senza voler fare riferimento al grave danno all'immagine, riportato dalle aziende sanitarie coinvolte, che ne consegue.

Se si analizzano i vari dettati normativi in materia di lotta alla corruzione141, tra i più recenti ed incisivi troviamo la Legge n. 190 del 6.11.2012, “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella PA”, dalla sua disamina possiamo notare che è una legge composta sostanzialmente da un articolo di 83 commi che prevede una serie di misure preventive e repressive contro la corruzione e l’illegalità nella PA.

141 _{Si vedano al riguardo: la Legge 27 maggio 2015, n. 69 - Disposizioni in materia di delitti contro la PA, di}

associazioni di tipo mafioso e di falso in bilancio. (15G00083) (GU n.124 del 30-5-2015).

Decreto 24 giugno 2014, n. 90 – Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari.(GU n.144 del 24-6-2014 ) note: Entrata in vigore del provvedimento: 25/6/2014 convertito con modificazioni dalla L. 11 agosto 2014, n. 114 (in S.O. n. 70, relativo alla G.U. 18/8/2014, n. 190).

Decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62 - Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell’articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. (13G00104) (GU n.129 del 4-6-2013 ).

Decreto Legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 – Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190. (13G00006) (GU n.3 del 4-1-2013.)

Decreto Legge 31 agosto 2013, n. 101 - Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni. (13G00144) (GU n.204 del 31-8-2013 ) convertito con modificazioni dalla L. 30 ottobre 2013, n. 125 (in G.U. 30/10/2013, n.255).

Decreto Legge 21 giugno 2013, n. 69 – Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia. (13G00116) (GU n.144 del 21-6-2013 – Suppl. Ordinario n. 50 ) convertito con modificazioni dalla L. 9 agosto 2013, n. 98 (in S.O. n. 63, relativo alla G.U. 20/08/2013, n. 194).

Decreto Legislativo 8 aprile 2013, n. 39 - Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell’articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190″.

Decreto Legislativo 14 marzo 2013, n. 33 - Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”.

Circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica n.1/2013 in ordine alla legge n.190/2012: disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella PA.

Intesa tra Governo, Regioni e Enti locali per l’attuazione dell’articolo 1, commi 60 e 61, della legge 6 novembre 2012, n. 190, recante: “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione” 24 luglio 2013.

Decreto Legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 - Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni.

Legge 4 marzo 2009, n. 15 - Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti.

Decreto 12 marzo 2010 del Ministero per la Pubblica Amministrazione e l’innovazione di concerto con il Ministro dell’Economia e Finanze. Definizioni delle attribuzioni della Commissione per la valutazione, la trasparenza,e l’integrità delle amministrazioni pubbliche.

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Le motivazioni addotte a sostegno dell’esigenza di intervenire sull’assetto normativo dei reati contro la PA sono essenzialmente due: da una parte si rileva l’inadeguatezza del sistema normativo e dall’altra si valorizza la necessità di adeguare l’ordinamento interno agli impegni assunti a livello internazionale, con la ratifica di talune Convenzioni142.

In particolare, la legge in esame si ispira alla Convenzione delle Nazioni Unite sulla corruzione del 31 ottobre 2003 risoluzione 58/04, cosiddetta “Convenzione di Merida”, ratificata con la Legge 3 agosto 2009, n. 116 e soprattutto alla Convenzione penale sulla corruzione del Consiglio d’Europa del 27 gennaio 1999 (Convenzione di Strasburgo), ratificata dall'Italia con la Legge 28 giugno 2012, n. 110, nonché al rapporto redatto dal, “Group of States against corruption” (GRECO), istituito in seno al Consiglio di Europa, che ha adottato la raccomandazione con la quale ha invitato gli Stati membri ad istituire un regime sanzionatorio di misure efficaci, proporzionate e dissuasive contro la corruzione.

Altra norma pilastro il D.Lgs 14 marzo 2013, n. 33 (pubblicato nella G.U.R.I. 5 aprile 2013, n. 80), entrato in vigore il 20 aprile 2013, recante il Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, con cui è stata data attuazione alla delega legislativa contenuta nell’art. 1, comma 35, della Legge 6 novembre 2012, n. 190.

L'obiettivo dichiarato è quello di riordinare, in un unico corpo normativo, le numerose disposizioni legislative in materia di trasparenza, obblighi di informazione e di pubblicità affastellatisi nel tempo in maniera non coordinata; nonché, di modificare ed integrare l’attuale quadro normativo in coerenza con le disposizioni contenute nella L. n. 190/2012.

Il decreto costituisce, quindi, un atto non solo di riordino delle numerose norme presenti all’interno dell’ordinamento, ma un intervento di carattere innovativo, in quanto

142 _{Si v. in proposito Balbi G. Alcune osservazioni in tema di riforma dei delitti contro la pubblica}

amministrazione. Rivista Diritto Penale Contemporaneo 3-4/2012, pag. 5-12. Fortemente critico sulla riforma l’A., secondo cui: “la riforma…ben difficilmente segnerà una tappa davvero significativa, e apprezzabile, nell’evoluzione del nostro sistema penale.

Quello che fa pensare, alla luce di tutto ciò, è l’inspiegabile consenso sociale addensatosi su di un testo normativo di medio spessore e di modesto impatto. Certo, la definizione mediatica di decreto anticorruzione ha svolto la sua parte, quasi che non esprimersi a favore di esso sembrasse costituire una forma di connivenza nei confronti di politicanti corrotti. Lascia sempre un po’ di amarezza pensare che tanta voglia di legalità proveniente dal corpo sociale possa essere così facilmente veicolata su obiettivi più o meno casuali.”. Di opinione contraria, DOLCINI, VIGANO’, Sulla riforma in cantiere dei delitti di corruzione, cit., secondo cui: “ci pare opportuno ancora una volta ribadire…un complessivo apprezzamento per la riforma progettata, che affronta finalmente, seppur in modo parziale in ragione delle difficili contingenze politiche, un nodo essenziale per il futuro del paese: sulla base di un disegno di politica criminale magari non ambizioso, ma quanto meno chiaro e razionale. Di questi tempi, non è poco.”

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introduce nuovi obblighi di pubblicazione, ampliando il profilo della trasparenza amministrativa, quale strumento al servizio dell’interesse alla conoscibilità degli elementi rilevanti ai fini di un controllo diffuso sull’operato delle amministrazioni.

La norma riconosce alla trasparenza, operata attraverso la pubblicazione dei dati e delle informazioni nei siti web della PA, un ruolo essenziale per il funzionamento del sistema pubblico/istituzionale soggetto a esame attento, accurato e responsabilizzato nei confronti dei cittadini.

Il modello cui si è ispirata la disposizione è quello statunitense dei Freedom of Information Acts (FOIA)143“atto per la libertà di informazione” – emanato il 4 luglio 1966 – che, tuttavia, a differenza del nostro sistema, assicura a chiunque lo richieda, la conoscenza di qualsiasi informazione inerente l’attività di una amministrazione pubblica, e non solo di quelle oggetto di pubblicazione, questo a voler sottolineare che si è passati da un regine di accessibilità, nel quale i dati e le informazioni non sono pubblicate ma sono accessibili da una determinata categoria di soggetti titolari di una posizione giuridica tutelata, ad una condizione di disponibilità, in cui è la PA a dover essere parte attiva nelle diffusioni delle informazioni attraverso la pubblicazione diretta, sulle pagine del proprio sito web, o indiretta, facendo riferimento su dove sia reperibile l'informazione.

Sebbene nel nostro ordinamento tale principio di pubblicità fosse stato già introdotto dalla Legge n. 241 del 1990, in riferimento all'azione amministrativa, che in ossequio al principio di imparzialità così come dettato dall'art. 97 della Costituzione esige che gli atti della PA siano resi pubblici, è solo con il decreto di riordino sulla trasparenza che è stato introdotto l'obbligo di pubblicazione dei dati e delle informazioni come modalità principale e privilegiata.

Si riconosce così una nuova dimensione informativa nella quale le informazioni non sono più soltanto accessibili su richiesta dell'interessato ma attraverso un processo di revisione positiva dei processi organizzativi vengono pubblicate sui siti istituzionali e quindi rese disponibili a tutti.

Da non sottovalutare in ultima analisi, che grava sulle amministrazioni l’obbligo della “qualità delle informazioni”, inteso come obbligo di assicurare l’integrità, il costante

143 _{Il Freedom Of Information Act (FOIA), fu emanato nel 1966, negli Stati Uniti è una legge sulla libertà di}

informazione che riconosce a tutti i cittadini statunitensi e non, il diritto di accedere ai documenti del governo federale statunitense e l'obbligo di predisporre tutti gli accorgimenti tecnici ed informatici ed informativi per soddisfare tale diritto dei cittadini.

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aggiornamento, la completezza, la tempestività, la semplicità di consultazione, la comprensibilità, l’omogeneità, la facile accessibilità.

Viene, quindi, posto a carico delle amministrazioni il delicato compito di assicurare, da un lato, la completezza e la qualità delle informazioni da rendere pubbliche; dall’altro lato, la tutela della sfera di riservatezza di eventuali terzi menzionati nel corpo dell’atto da diffondere.

Il concetto di corruzione che si vuole analizzare, preso a riferimento dalla legge e dagli altri provvedimenti di attuazione, ha una accezione ampia: le situazioni rilevanti non sono solo quelle disciplinate dal codice penale, ma anche le situazioni in cui venga in evidenza il malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite ovvero l’inquinamento dell’azione amministrativa ‘dall’esterno’, sia che tale azione abbia successo sia che rimanga a livello di tentativo.

9.2 Controllo attuazione e coerenza delle misure anticorruzione: il Protocollo ANAC e