Parte I: L’importanza del contesto regolatorio
3. Il recepimento delle nuove direttive europee. I criteri di delega proposti dal Governo
Il 6 settembre 2018, il Consiglio dei Ministri ha approvato il disegno di legge che contiene le disposi-zioni di delega necessarie per l’adozione delle direttive dell’Unione Europea pubblicate nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea.
Il disegno di legge (ddl), che ora passerà all’esame del Parlamento, potrà rappresentare senza dubbio una opportunità ove contenga principi e criteri direttivi chiari e coerenti con il più ampio obiettivo di riferi-mento e preveda un’adeguata consultazione con gli stakeholder interessati ed in particolar modo con il mondo industriale chiamato a svolgere un ruolo imprescindibile in questo processo. D’altro canto un re-cepimento normativo che prescinda dalla giusta interazione con il mondo industriale potrebbe trasfor-mare quello che attualmente si presenta come una opportunità di sviluppo per il sistema paese, in un ulteriore ostacolo che le imprese dovranno superare quando dovranno competere in ambito europeo. Ciò premesso, il disegno di legge già si connota di elementi positivi e taluni aspetti caratterizzanti i criteri di delega si pongono decisamente nella logica di favorire il passaggio verso l’economia circolare.
I criteri e i principi direttivi contenuti nel ddl puntano, infatti, a razionalizzare la normativa vigente, a semplificarla per favorire il raggiungimento degli obiettivi in materia di riciclo e recupero dei rifiuti ma, soprattutto, intendono favorire una maggiore partecipazione dei soggetti portatori di interesse. Riguardo all’articolo 13, recante i principi e criteri direttivi per l’attuazione della Direttiva 2018/849/UE di modifica delle direttive 2006/66/CE su pile e accumulatori e relativi rifiuti e 2012/19/UE sui Rifiuti di Apparecchiature Elettriche ed Elettroniche – RAEE, apprezziamo e accogliamo positiva-mente l’intento del legislatore di voler intervenire sugli attuali sistemi nazionali di gestione di due importanti filiere di rifiuti quali i RAEE e le pile e accumulatori. Il desiderio dell’in-dustria è infatti quello di poter contribuire a qualsiasi riforma in grado di conseguire il perfezionamento di due sistemi che, seppur migliorabili, hanno comunque già dimostrato di fondarsi su logiche opera-tive solide ed efficaci. L’auspicio è ovviamente quello di lavorare per individuare soluzioni concrete, realistiche ed eque per incrementare il livello di operatività e il tasso di raccolta nazionale, salvaguardando al contempo la funzionalità dei due sistemi ed eliminando gli impedimenti bu-rocratici e gli oneri superflui per tutti gli operatori coinvolti. In sede di attuazione si invita tut-tavia a tenere adeguatamente in conto la distinzione, prevista all’ultima alinea del comma 4 all’art.8-bis della Direttiva 2008/98/CE, che prevede esplicitamente come le nuove disposizioni, specialmente quelle in materia di contributi finanziari versati dai produttori, non deb-bano riguardare i regimi gestionali già istituiti per: veicoli a fine vita (direttiva 2000/53/CE), rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche - RAEE (direttiva 2012/19/UE) nonché pile e accumulatori 2006/66/CE.
Dalla lettura combinata del paragrafo in questione e della Direttiva 2018/849/UE emerge quindi che il legislatore comunitario, in fase di finalizzazione dei provvedimenti, avesse chiara consapevolezza della peculiarità e grado di implementazione dei sistemi RAEE, Pile e accumulatorie ELV istituiti dai singoli Stati membri e abbia pertanto ragionevolmente optato per non intervenire sui suddetti mec-canismi tramite un atto di natura generale, mantenendo quindi invariato il perimetro operativo delle pertinenti lex specialis.
Tale distinzione è stata volutamente mantenuta nel nuovo pacchetto economia circolare, onde evitare la creazione di squilibri di costi e oneri all’interno delle filiere di gestione dei rifiuti in esame che, di-versamente, avrebbero potuto incidere negativamente sul prezzo finale dei prodotti con conseguenti aggravi economici per i consumatori e per l’intera collettività. Sarà pertanto opportuno che anche in sede di trasposizione nazionale venga mantenuta la medesima distinzione di principi onde non alte-rare negativamente l’operatività dei tre sistemi.
Con specifico riferimento all’articolo 15, che reca principi e criteri direttivi per l’attuazione della di-rettiva 2018/851/UE, che modifica la didi-rettiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti, e della didi-rettiva 2018/852/(UE) di modifica della direttiva 1994/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, si guarda con favore, in linea di principio, alle disposizioni di cui al primo comma, lettera a) che ri-guardano il recepimento dei requisiti generali minimi per gli schemi di responsabilità estesa del produttore (EPR).
In particolare, si reputa positivo il criterio che impone di procedere al riordino dei principi generali di ri-ferimento, poiché solo una razionalizzazione della materia potrà determinare il necessario cambiamento del mercato in un’ottica di “valorizzazione” del rifiuto e, per le stesse ragioni si reputa positivo anche il criterio che concerne la definizione dei modelli ammissibili di responsabilità estesa per i sistemi di ge-stione delle diverse filiere, nonché per la definizione di procedure omogenee per il loro riconoscimento. Definire la natura del contributo, l’ambito di applicazione e le modalità di determinazione in relazione alla copertura dei costi di gestione, nonché prevedere adeguati sistemi di garanzia, è un ulteriore cri-terio che si caratterizza per essere una grande opportunità, nella misura in cui consente, finalmente, una razionalizzazione dell’istituto e, soprattutto, un’occasione per restituire al contributo ambientale la sua funzione primaria.
In un’ottica di realizzazione dell’economia circolare, molto importante è aver previsto tra i requisiti minimi l’obbligo, nell’ambito della responsabilità estesa, di sviluppare attività di comunicazione e di informazione ai fini della promozione ed implementazione delle attività di riutilizzo e recupero dei rifiuti, poiché è evi-dente che una corretta gestione dei rifiuti passa anche da una maggiore consapevolezza del consumatore. Positive anche le previsioni di cui alla lettera b), comma 1, dell’articolo 15 del ddl in esame, che si propone di modificare ed evolvere il sistema di tracciabilità informatica dei rifiuti; tenuto conto, infatti, che la nuova direttiva europea impone che si dovrà necessariamente procedere alla ri-duzione degli oneri amministrativi e burocratici per le imprese nell’ottica della semplificazione e della proporzionalità, evidentemente una razionalizzazione del sistema di tracciabilità dei rifiuti in siner-gia con tutti gli attori coinvolti, non può che rappresentare una chance per mettere ordine a un mo-dello, come quello attuale, che ha chiaramente fallito.
La lettera c), che impone di riformare il sistema delle definizioni e delle classificazioni, di cui agli articoli 183, 184 e 218 del d.lgs. n. 152 del 2006, in attuazione dell’articolo 1, paragrafo 3, della di-rettiva 2018/851/UE e in attuazione dell’articolo 1, paragrafo 2, della didi-rettiva 2018/852/UE, nonché di modificare la disciplina della assimilazione dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani, in modo tale da
ga-rantire uniformità sul piano nazionale, con specifico riguardo alla definizione di “rifiuto urbano”, con-sentirà di mettere ordine ad un sistema di competenze e obblighi e di incentivare la corretta applica-zione della gerarchia dei rifiuti.
Anche la previsione di cui alla lettera d) che dispone di razionalizzare e disciplinare il sistema tarif-fario, al fine di incoraggiare l’applicazione della gerarchia dei rifiuti, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, della direttiva 2008/98/UE, non può che essere considerata positivamente nella misura in cui si pone l’ obiettivo di prevenzione della formazione dei rifiuti, incentivando comunque una gestione più oculata degli stessi da parte degli utenti. Per quanto concerne l’individuazione di uno o più sistemi di misurazione puntuale e/o presuntiva dei rifiuti prodotti che consentano la definizione di una tariffa correlata al principio “chi inquina paga”, ferma restando l’opportunità della misura, auspichiamo un confronto con tutte le parti per raggiungere la migliore soluzione possibile.
La lettera e), che prevede di riformare e semplificare il quadro normativo dell’istituto della cessazione della qualifica di rifiuto, ossia il cd “End of Waste”, rappresenta probabilmente uno dei criteri di de-lega più importanti, poichè si propone lo scopo di chiarire quali siano le operazioni di riciclaggio e re-cupero che generano un EoW e, soprattutto, di uniformare tale disciplina a livello regionale, mediante una razionalizzazione del criterio caso per caso, consentendo così il superamento delle criticità gene-rate dalla nota Sentenza del Consiglio di Stato dello scorso febbraio.
Definire criteri generali per armonizzare sul territorio nazionale l’EoW “caso per caso”, ridisciplinare le operazioni di recupero inerenti alle tipologie di rifiuto regolate dal dm 5 febbraio 1998, in modo da garantire maggiore uniformità di applicazione nell’ambito di differenti procedimenti autorizzatori e semplificare le procedure di adozione dei criteri di cessazione della qualifica di rifiuto a livello nazio-nale, sono criteri certamente positivi che rappresentano una grande opportunità poiché, com’è noto, il tema interessa trasversalmente tutti i comparti industriali e rappresenta, pertanto, un capitolo stra-tegico delle azioni di politica industriale in campo ambientale riconducibili all’economia circolare. Positivi anche i criteri che imporranno di garantire la gerarchia dei rifiuti, anche attraverso la previ-sione e l’agevolazione dell’applicazione di appositi strumenti e misure per promuovere il mercato di prodotti e materiali riciclati e lo scambio di beni riutilizzabili (lettera f), così come il criterio di cui alla lettera i) che consentirà di allineare la legislazione nazionale a quella europea per quanto con-cerne il riordino dell’elenco dei rifiuti e delle caratteristiche di pericolo. Di grande interesse per le im-prese, anche il criterio che prevede la semplificazione dei procedimenti amministrativi, in particolare quelli autorizzatori e quelli normativi (lettera l)