RELAZIONE DEL COMMISSARIO STRAORDINARIO - BILANCIO DI PREVISIONE 2004 Approvato dal Consiglio d

PARTE PRIMA 1. QUADRO DI SINTESI

Prima di introdurre le considerazioni specifiche della relazione appare opportuna una breve considerazione di sintesi sui risultati complessivi che si prevedono per lʼesercizio finanziario 2004, che possono così sintetizzarsi:

Avanzo economico € 1.029.589.922

Liquidità al 31/1/2004 € 4.297.149.445

Questo risultato deve essere letto, come già rappresentato in occasione del Rendiconto 2002, con attenta considerazione dei fenomeni che a monte concorrono alla realizzazione dello stesso, per contribuire ad una valutazione che consenta agli Organi interni, al Governo ed al Parlamento di adottare conseguenti ed efficaci iniziative.

Ciò in quanto, come ha avuto più volte occasione di sottolineare il CIV, una situazione di avanzo, qualora effettiva, non può considerarsi a lungo andare un dato positivo per unʼassicurazione sociale, quale sintomo di un sistema che dà meno del dovuto o richie-de più richie-del necessario.

Per questo si ricorda brevemente che la gestione INAIL presenta un andamento net-tamente diversificato per quanto riguarda il settore agricoltura, da un lato, gli altri settori, filiazione dellʼoriginario settore “industria”, dallʼaltro.

Per la gestione assicurativa per lʼagricoltura, fondata su un sistema a ripartizione, è noto come una complessa serie di fattori - non dissimili da quelli di altre forme di sicu-rezza sociale - abbia determinato uno squilibrio strutturale in termini che appaiono sempre più preoccupanti sul piano finanziario e su quello dellʼequità sociale di un sistema di welfare che sempre più intende valorizzare la solidarietà di categoria e generale a fronte di quella intercategoriale che di fatto si realizza per lʼassicurazione infortuni.

In questo quadro di generale criticità - nel quale peraltro il contributo per lavoratori agricoli dipendenti non è lontano, qualora si prescinda dalla complessa rete di agevola-zioni e sgravi, da quello di equilibrio - appaiono sempre più determinanti, come vedre-mo, due fattori riguardanti:

- lʼuno, lʼaccumularsi di un debito consolidato nei confronti della gestione industriale sempre più insostenibile, anche per la lievitazione della quota interessi che, dal 1958 sono calcolati su un tasso pari al 4,5% annuo;

- lʼaltro, la circostanza che lʼunificazione della riscossione contributiva presso lʼINPS mentre agevola solo marginalmente gli utenti, non consente allʼINAIL - traducendosi in unʼunificazione delle stesse funzioni di accertamento, vigilanza e monitoraggio - di svolgere un ruolo dinamico nella gestione dei rischi ed anche delle agevolazioni che si propongono con finalità diverse per detto settore agricolo.

La gestione assicurativa per lʼindustria, che a fini solo tariffari e non contabili è stata scomposta dal decreto 38/2000 nei quattro settori produttivi, si caratterizza invece per la ricerca di un equilibrato mix fra principi di ripartizione - propri dei sistemi di assicurazio-ne sociale - e di capitalizzazioassicurazio-ne - propria delle assicurazioni private - in una logica che è stata mutuata dal sistema INAIL per la peculiare caratteristica assicurativa, pur

pubbli-cistica, e che negli ultimi anni è spesso richiamata quale uno degli strumenti per supera-re le ricorsupera-renti criticità del sistema di Welfasupera-re.

Alla base di detto “mix” è, in sintesi, lʼesigenza di garantire le prestazioni attraverso adeguate riserve, il cui rendimento da un lato assolve a detta funzione di garanzia, dallʼaltro dovrebbe concorrere, con il reddito conseguente, ai pagamenti correnti.

Tutto il sistema tariffario dellʼIstituto, in conseguenza, è basato su questo principio e su questo meccanismo, con la duplice conseguenza che:

• i tassi di ciascuna lavorazione sono determinati - con un meccanismo di aggiorna-mento periodico basato sugli andamenti infortunistici consolidati di un triennio - tenen-do conto della esigenza di scontare il valor capitale delle rendite via via costituite;

• diversamente da ciò che avviene per i sistemi a ripartizione, scarso significato ha di per sé il differenziale fra entrate ed uscite correnti dellʼanno.

Questa premessa consente di attribuire un più puntuale significato alla lettura del dato richiamato allʼinizio, nel senso che lo stesso:

1. può scaturire dalla circostanza che lʼIstituto, per vari motivi, non riesce ad esprimere tutta la potenzialità del sistema di tutela, pur doverosa rispetto alle attese degli utenti e delle stesse previsioni legislative;

2. deriva sicuramente dalla obiettiva situazione di stallo degli investimenti dellʼIstituto che pure appaiono impegno doveroso nella logica del “mix” gestionale richiamato allʼinizio;

3. risente di un tasso di capitalizzazione che nel tempo ha perso progressivamente un sicuro aggancio con la realtà dei rendimenti degli investimenti dellʼIstituto.

1.1. Prestazioni istituzionali e tutela integrale

Per il primo punto, al momento le uscite istituzionali sono concentrate essenzial-mente su indennità di temporanea, rendite a superstiti e prestazioni per invalidità per-manente (in capitale ed in rendita); per queste ultime da più parti si sollecita una riconsiderazione non tanto per un aumento fine a sé stesso, quanto per una verifica della coerenza degli attuali valori con lʼimpegno assunto con il decreto 38/2000 di una riforma del danno biologico che non riducesse in modo diffuso i precedenti livelli di servizio.

Per questo, lo si ricorda già in questa premessa, si sollecita lʼemanazione di una norma che consenta di riaprire il confronto con le Parti sociali per quellʼadeguamento già previsto nella legge delega 144/1999 con termine di scadenza, peraltro, incongruo rispetto alle necessità di osservazione del fenomeno.

LʼIstituto, inoltre, proprio per effetto del decreto 38/2000 si trova a gestire una singola-re situazione nella quale:

a) si è affermato lʼobbligo di concorrere alla prevenzione, attraverso una sperimentazio-ne di incentivi per 200 miliardi di vecchie lire ad anno per un triennio, che ha dato positivi risultati, da tutti apprezzati con preannunci di imminente legislazione di regi-me che peraltro non è ancora intervenuta sicché a rigor di termini le uscite istituzio-nali dovrebbero considerarsi sottostimate per almeno 100.000.000 di Euro;

b) la legislazione di settore, da ultimo confermata dalla Finanziaria 2001, ribadisce con forza che allʼinfortunato spettano tutte le cure necessarie ed utili per il recupero della integrità psico-fisica a carico del sistema assicurativo, come logico data la sua natura tendenzialmente risarcitoria/indennitaria.

Per un difettoso meccanismo di raccordo con la normativa del SSN, peraltro, di fatto lʼinfortunato difficilmente riesce ad ottenere in detto Servizio questo tipo di garanzia tota-le, con crescente pressione sugli uffici dellʼIstituto per una tutela differenziale che nellʼambito dello stesso SSN e degli organismi ad esso preposti si è convinti, già in sede interpretativa, debba essere posto a carico dellʼIstituto al di là della contribuzione di questʼultimo al Bilancio dello Stato a tale titolo.

Anche da questo punto di vista - ed a legislazione invariata - quindi, deve essere attentamente considerata la rispondenza delle uscite iscritte in bilancio alla effettività degli impegni socialmente a carico dellʼIstituto.

1.2. Accantonamenti ed investimenti

Per il secondo punto la criticità della situazione cresce in modo esponenziale, dal momento che:

- una quota sempre più significativa di fondi a riserva è impegnata per anticipazioni di liquidità alla gestione agricola ad un tasso di interesse del 4,50% che se corrispon-dente ad una effettiva entrata - ma di fatto non lo è, a prescindere dalle considerazio-ni del quarto punto prima elencato - potrebbe anche essere adeguato;

- le consistenti riserve consolidate in investimenti pluridecennali dellʼIstituto si vanno rapidamente assottigliando, con un abnorme afflusso di liquidità allʼIstituto ovvero alla Tesoreria unica dello Stato. Ormai ci si avvia ad un patrimonio immobiliare consisten-te in immobili ad uso uffici istituzionali (pure per i quali sono ricorrenti le ipoconsisten-tesi di car-tolarizzazione) ovvero in immobili acquistati per finalità sociali;

- è preclusa la possibilità di investire le somme che di anno in anno si rendono disponi-bili in edilizia residenziale e commerciale: la più redditizia sul piano finanziario e più agevole su quello funzionale per la concreta realizzazione;

- sono possibili unicamente investimenti sociali di estrema complessità gestionale, di scarsa redditività nel tempo per la tipicità dei beni acquisiti;

- è preclusa la possibilità di investimenti mobiliari, pur tradizionali quali i mutui, anche per ipotesi alternative a quelle dellʼinvestimento immobiliare a fini sociali.

Di là, quindi, dalle contingenti vicende che hanno caratterizzato la gestione dal secon-do semestre 2002, si tratta di una impossibilità strutturale a mantenere un ritmo di inve-stimento congruo con le disponibilità di bilancio, pur in presenza di nuove normative e procedurali che concorreranno senzʼaltro, a snellire - in assoluta trasparenza - le proce-dure di acquisto.

Per il discorso che qui interessa, in ogni caso, occorre prendere atto che il differenzia-le finanziario fra entrate ed uscite deriva anche da questo anomalo funzionamento del meccanismo della capitalizzazione che finisce per rimettere in definitiva la garanzia del pagamento delle rendite non più alla esistenza di solide riserve, come di regola per sistemi assicurativi, ma alla garanzia dello Stato, al quale comunque affluiscono le liqui-dità corrispondenti, al pari della generalità dei sistemi “assistenziali” e senza nemmeno una esplicita previsione in tal senso: per la gestione agricola, nellʼattuale contingenza;

per le altre, in prospettiva di sicurezza delle prestazioni.

1.3. Tasso di capitalizzazione

Valore altrettanto determinante riveste il terzo punto, riguardante la congruità del tasso di capitalizzazione delle rendite (fissato al 4,5% dal 1984), che dovrebbe corri-spondere al rendimento medio degli investimenti dellʼIstituto e che coincide attualmente con il tasso di interesse che viene calcolato a favore della gestione industriale quale remunerazione delle anticipazioni di liquidità alla gestione agricoltura.

Tale parametro, peraltro, è scarsamente significativo per gli anzidetti motivi e comun-que non risponde più alla effettività degli investimenti.

Da ciò lʼopportunità di riconsiderarne il valore, come del resto sollecitato dagli Organi di controllo, con un approfondimento da sviluppare nel corso del 2004, in quanto con-sentirebbe di:

- adeguare i capitali di copertura delle rendite;

- rendere i parametri per il ricalcolo dei tassi più rispondenti alla effettività delle uscite istituzionali;

- incrementare, per un verso, le liquidazioni in capitale delle rendite e del danno biolo-gico e, per un altro, i recuperi per azioni di rivalsa;

- ridimensionare i valori del debito di esercizio della gestione agricoltura.

Si tratta di operazione che, da tempo sollecitata, trova in questo momento un punto di forza nella favorevole situazione finanziaria che potrebbe consentire un ricalcolo a costo zero rispetto agli attuali livelli di contribuzione delle categorie, con residui margini, pro-babilmente, per recupero di livelli di tutela per gli assicurati e/o riduzioni tariffarie e/o benefici selettivi per le aziende.

I risultati previsti per lʼesercizio finanziario 2004 aprono, infatti, una prospettiva di veri-fica degli attuali livelli di tariffa, veriveri-fica del resto già prevista dal decreto 38/2000 e solle-citata dagli Organi dellʼIstituto e dallo stesso NUVACOST, che sarà possibile effettuare sulla base dellʼesperienza di un triennio significativo: il 2000-2002 consolidato, ovvero il 2001-2003.

Ciò anche se i dati contabili non sono esaustivi per una valutazione della congruità delle tariffe: nel documento di bilancio, redatto con il criterio della competenza finanziaria, si registrano infatti le spese derivanti da eventi infortunistici verificatisi negli esercizi pre-cedenti e ciò non consente di stabilire una diretta relazione tra gli oneri (principalmente futuri) correlati agli infortuni dellʼanno ed il gettito dei premi del medesimo periodo.

In ogni caso, peraltro, lʼandamento del triennio 2000-2002, se pur non consolidato, fa presumere un risultato favorevole nel rapporto tra oneri e masse salariali che è alla base della determinazione dei tassi di tariffa, esprimendo un margine di possibile riduzione, pur non generalizzata, dei tassi stessi.

Poiché, però, la misura di tale margine è influenzata dal coefficiente di capitalizzazio-ne, lʼadozione di un diverso valore per questʼultimo potrebbe consentire di riconsiderare la congruità dellʼattuale tariffa anche in funzione di un miglioramento dei livelli di tutela per gli assicurati.

Il tutto in parallelo, ovviamente, ad una attenta politica di gestione amministrativa che:

• valorizzi le entrate attraverso iniziative mirate per lʼevasione nonché per unʼaccelera-zione delle azioni di rivalsa;

• riqualifichi le uscite, attraverso lʼaccelerazione delle procedure di investimento, la valorizzazione di veri e propri investimenti in I.T. (Informatic Technology) con progres-sivo ridimensionamento delle corrispondenti spese correnti, il consolidamento della strategia di attenzione per le malattie professionali emergenti nonché per la presa in carico degli assicurati;

• promuova una riconsiderazione complessiva del sistema legislativo attraverso un nuovo Testo Unico che valorizzi le opportunità di riqualificazione della spesa a parità di qualità del servizio.

Per questʼultimo punto, le strutture tecniche dellʼIstituto hanno recepito le indicazioni degli Organi per una riforma che razionalizzi il sistema, superando le criticità prima richiamate e che in alcuni casi sono illustrate nei successivi punti.

Il frutto di questa elaborazione è sintetizzato in una proposta di delega per un nuovo Testo Unico dellʼassicurazione infortuni che intende recepire lʼintero arco di indicazioni e di proposte essenziali per un compiuto riequilibrio del sistema stesso.

Consapevoli, peraltro, della complessità dellʼattuale momento di transizione verso un nuovo modello di welfare, nella elaborazione gli Uffici hanno avuto cura di evidenziare, fra le varie proposte, quelle che più immediatamente sono rivolte alla razionalizzazione e semplificazione del sistema con il dichiarato obiettivo di consentire uno spostamento di risorse organizzative, professionali e finanziarie verso le funzioni di tutela integrale e presa in carico.

Si tratta, oltretutto, di indicazioni che già elaborate e declinate dagli uffici possono essere recepite in provvedimenti legislativi immediatamente applicabili, senza passare attraverso il filtro della delega, che resta invece essenziale per altri punti, riguardanti i nodi essenziali della riforma.

Le indicazioni già elaborate, dʼaltra parte, proprio per la loro finalità razionalizzatrice, non comportano costi aggiuntivi per le aziende, proponendosi, anzi, come strumento per una progressiva riduzione dei costi di esercizio e di valorizzazione dei servizi da rendere ai lavoratori assicurati ed alle stesse aziende.

Si tratta, così, di previsioni che rispondono, fra lʼaltro, allʼesigenza di:

• rendere omogenei i meccanismi di valutazione previsti a più fini dal Testo Unico, a fronte della radicale modifica delle tabelle per la valutazione del danno biologico e dei danni patrimoniali;

• consentire alle aziende, in modo generalizzato, di anticipare lʼindennità di tempora-nea (in analogia con quanto già previsto per quella di malattia) con possibilità di immediato recupero in compensazione con i pagamenti mensili di tributi e contributi previdenziali;

• semplificare i criteri di individuazione dei soggetti assicurati con una previsione che prenda atto anche sul piano formale del fatto che ormai nella sostanza la giurispru-denza va consolidando la generalizzazione della tutela per tutti i lavoratori dipendenti;

• definire più efficaci percorsi di rilevazione e segnalazione delle malattie di sospetta origine professionale;

• dare adeguato supporto normativo alla generalizzazione dei meccanismi di servizio on line, anche restituendo allʼIstituto adeguata autonomia nella definizione di regole tecniche ed operative funzionali a tale supporto;

• chiarire i confini fra ruoli e competenze del SSN, da un lato, dellʼIstituto, dallʼaltro, per quanto riguarda la tutela integrale dellʼinfortunato od invalido, fermo restando il pre-supposto costituzionale del diritto ad una tutela “privilegiata”, per quantità, qualità e tempestività delle prestazioni.

A parte si pongono interventi di maggiore complessità, come quello - comunque indi-spensabile - per il riordino e riequilibrio della gestione agricola.

Già il primo complesso di interventi - se realizzato nei termini che gli uffici stanno pro-ponendo nelle competenti sedi accogliendo le concordi sollecitazioni di tutti gli Organi, garantirebbe senzʼaltro la possibilità di migliori livelli di servizio e consentirebbe di razio-nalizzare ulteriormente, in logica di contenimento, lʼintero comparto delle spese di fun-zionamento.

A proposito di queste ultime, si sottolinea in premessa come lʼindirizzo della “invarian-za” formulato dal Governo per il 2004 sia colto, nel presente Bilancio di previsione in ottica di piena collaborazione rispetto agli obiettivi generali del Paese e, quindi, con rife-rimento ai valori degli iniziali stanziamenti di bilancio 2003, senza tenere conto delle variazioni che si sono rese necessarie in corso di esercizio.

Si opera in questa direzione per prendere atto dellʼimpegno che tutte le strutture hanno assunto per una riconsiderazione dei costi di esercizio che, certamente non pos-sibile nei termini repentini richiesti dai noti “tagli” 2002 e 2003, appare ipotizzabile per il 2004, tenuto conto, fra lʼaltro, della eccezionalità della situazione venutasi a creare questʼanno per effetto degli anzidetti “tagli” e delle valutazioni che già sono state opera-te per il 2004 con le strutture centrali e opera-territoriali.

In questa sede si potrà verificare se ed in quale misura lʼandamento delle spese a tra-scinamento - riferite, cioè, a contratti pluriennali da non considerare ai fini della verifica del rispetto di tetti programmati - condizioni anche lʼesercizio 2004 (come già verificatosi per il 2003) e richieda, quindi, assestamenti dei valori di bilancio per la quarta categoria, comunque rispettosi degli anzidetti tetti, pur se non riproposti in termini legislativi dalla corrispondente Legge Finanziaria.

2. SCENARI DI RIFERIMENTO

2.1. Il Contesto Normativo ed Istituzionale

Il quadro normativo di riferimento non ha mostrato significative modifiche della discipli-na legislativa dellʼassicurazione infortuni. Tuttavia lʼazione dellʼEnte sarà influenzata dalla presenza di alcuni provvedimenti legislativi comunque intervenuti e che scaturisco-no dalla prosecuzione del processo di trasformazione del sistema produttivo italiascaturisco-no e del mondo del lavoro che vede, tuttora, impegnate le forze politiche e sociali del paese.

La Legge delega 14 febbraio 2003, n.30 sul mercato del lavoro riordina, fra lʼaltro, la disciplina in tema di viglianza in materia di previdenza sociale e di lavoro. In questo qua-dro, razionalizza gli interventi ispettivi di tutti gli enti sotto la direzione ed il coordinamen-to delle Direzioni regionali e provinciali del lavoro, e consente in quescoordinamen-to quadro di valo-rizzare il ruolo degli ispettori INAIL, come poi vedremo, restituendo certezze di prospetti-ve a questa specifica funzione.

Nel filone della stessa filosofia di semplificazione degli adempimenti a carico dei datori PARTE SECONDA

di lavoro, figura il decreto legislativo 19 dicembre 2002, n.297 che ha modificato il siste-ma delle comunicazioni relative alla gestione dei rapporti di lavoro, confersiste-mando lʼobbli-go della denuncia nominativa (DNA), cambiandone, però, il destinatario nella competen-te Direzione provinciale del lavoro.

Lʼobbligatorietà di tale nuovo sistema di comunicazione è comunque subordinata alla emanazione di specifico decreto interministeriale che definisca tempi e modalità di attuazione, così come stabilito dallʼart.7 del citato decreto legislativo n.297/2002.

Da ultimo si richiamano per il loro fondamentale rilievo per lo sviluppo delle azioni amministrative, le previsioni:

- dellʼobbligo della certificazione di regolarità contributiva anche per gli appalti privati, con una previsione che lascia intravedere un rilevante impatto organizzativo anche in relazione al parallelo impegno per gli enti previdenziali di provvedere al rilascio in modo unificato di detta certificazione;

- del decreto 269/2003 riguardante fra lʼaltro una diversa modalità di denuncia di eser-cizio per i lavoratori autonomi, che impegnerà lʼIstituto in un percorso di integrazione con le Camere di commercio, senza peraltro poter concretamente incidere sui com-portamenti di queste ultime - e sui loro ritmi operativi;

- di tutto il complesso della nuova normativa sui rapporti di lavoro (Legge 14 febbraio 2003 n.30 c.d. “Legge Biagi”) per i suoi riflessi su un sistema assicurativo, come il nostro, che - pur staccato da un rigido collegamento con le formalità dei rapporti con-trattuali - non potrà non risentire di oggettive difficoltà di adattamento ad un sistema di rapporti del tutto nuovo;

- della nuova legislazione sui benefici amianto (Decreto Legge 30 settembre 2003 n.269) che, se da un lato attesta la qualità della presenza INAIL nel procedimento, dallʼaltro rischia di creare un impatto estremamente grave sul piano organizzativo qualora non si riesca a delimitare il campo di applicazione, oggi sul piano formale estremamente generico.

A fronte di queste previsioni normative, alle quali altre se ne aggiungono in questo scorcio di anno per il combinato della Finanziaria 2004, del Decreto 269/2003, della Legge di riforma delle pensioni, che riguardano essenzialmente obiettivi e profili

Nel documento BILANCIO DI PREVISIONE 2004 Approvato dal Consiglio di Indirizzo e Vigilanza il 23 febbraio 2004 (pagine 25-33)