Le Spese Istituzionali - Premessa

Nel corso del 2004 proseguirà ancora il processo di attuazione delle norme di riordino in materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali (legge n.144/1999 e decreto legislativo n.38/2000, leggi nn. 68/1999 e 493/1999) anche in previsione del nuovo assetto organizzativo/funzionale che interesserà gli Enti di previ-denza.

Le citate norme, infatti, hanno ridisegnato il concetto di tutela globale integrata ai lavo-ratori assicurati nellʼambito del sistema di sicurezza sociale, nel pieno rispetto dellʼequili-brio economico-finanziario e della equità intesa non solo come corrispondenza tra danno ed indennizzo, ma anche quale insieme di azioni positive per evitare il danno o per ridurne le conseguenze.

Pertanto, nellʼottica di fornire al lavoratore unʼeccellente qualità dei servizi, nellʼambito della continuità assistenziale, si dovrà mirare sempre più al coinvolgimento di tutti i sog-getti interessati, interni ed esterni, pubblici e privati, operanti nel settore a qualsiasi tito-lo, implementando le sinergie già esistenti, come peraltro disposto dagli artt. 77 e 95 della legge n.388/2000 (Finanziaria 2001).

Prioritari, per il raggiungimento di un sistema di protezione integrale del lavoratore, saranno gli interventi di:

• sostegno alla prevenzione;

• continuità e completezza delle prestazioni;

• miglioramento delle modalità di erogazione dei servizi allʼutente, sempre nel rispetto della politica di contenimento della spesa pubblica.

In campo più strettamente sanitario:

• la garanzia di qualità, efficienza e tempestività delle cure; la continuità dellʼassistenza anche dopo la guarigione clinica con rieducazione e riabilitazione;

• il ricorso in via sistematica allʼimpiego degli strumenti offerti dallʼinnovazione tecnolo-gica e telematica;

• la garanzia di un intervento sanitario ed assistenziale adeguato in termini di allontana-mento dalle fonti di rischio;

• la garanzia di terapie ai massimi livelli di qualità e continuità assistenziale rispetto ai LEA del SSN.

Allʼimpegno per questi obiettivi, poi, si lega per il 2004 quello specifico di adeguamen-to delle previsioni regolamentari, da un laadeguamen-to, delle azioni amministrative e gestionali, dallʼaltro, alla novità del Decreto Biagi che, con gli istituti di flessibilità del lavoro “scon-volge” gli assetti procedurali e culturali della operatività dei rapporti con una nuova uten-za di lavoratori, sempre più bisognosi di concreto sostegno nella immediatezuten-za dellʼevento e dello stato di invalidità temporanea e, nello stesso tempo, sempre più tesi ad un tempestivo rientro nel circuito produttivo e della “flessibilità”.

4.2.1.1. Prestazioni Economiche

La spesa più rilevante sostenuta dallʼIstituto è riferita alle prestazioni erogate per danno permanente, con il pagamento di rendite costituite a seguito di eventi accaduti precedentemente al decreto legislativo n.38/2000 e il riconoscimento di quelli successivi allʼentrata in vigore del richiamato decreto che ha introdotto, come noto, lʼindennizzabi-lità del danno biologico con lʼerogazione di rendite o indennizzi in capitale.

La previsione di tale spesa presenta per il 2004 una leggera diminuzione rispetto al preconsuntivo dellʼanno in corso pari allo 0,9%. Ciò per tener conto della rivalutazione annuale delle rendite, del trend in aumento dei livelli occupazionali, dellʼaumento delle retribuzioni in generale. Si è anche apprezzato il fenomeno considerando gli effetti dellʼintroduzione del danno biologico sia in termini dellʼonere complessivo del nuovo regime che della contrazione del numero delle rendite.

Per lʼerogazione dellʼaltra fondamentale prestazione economica - lʼindennità di inabi-lità temporanea assoluta - le previsioni relative al 2004 evidenziano una riduzione di circa il 2,5% rispetto al budget dellʼanno 2003. Ciò in considerazione che il dato 2003 era stato previsto tenendo conto del recupero che la linea prestazioni avrebbe realizzato sullʼarretrato creatosi per le problematiche connesse allʼintroduzione delle nuove proce-dure, fatto questo che, insieme al numero degli infortuni che saranno definiti presuntiva-mente nel 2004 e alla prevedibile riduzione della durata media della temporanea, dovrebbe non solo compensare gli effetti delle condizioni già richiamate per le rendite di inabilità ed ai superstiti, ma addirittura comportare una contrazione complessiva della spesa.

Malattie professionali

Nel corso del 2003 è stato completato il nuovo flusso procedurale per lʼistruttoria delle denunce di malattia professionale dal quale,per le rilevanti innovazioni organizzative e di merito, ci si attende, oltre che lʼomogeneizzazione dei comportamenti sul territorio nazionale, anche e soprattutto il recupero della piena funzionalità della gestione del fenomeno

-anche nei riflessi sullʼandamento delle prestrazioni e dei relativi oneri finanziari -, superan-do definitivamente le criticità che ancora incisuperan-dono sui livelli e sulla qualità del servizio.

A tale riguardo un particolare significato deve essere attribuito:

- agli istituendi “tavoli di lavoro” presso le Direzioni Regionali cui è stato affidato il com-pito specifico di monitorare lʼandamento del fenomeno delle definizioni negative, per malattie professionali e non solo;

- alle iniziative mirate a definire protocolli diagnostici per le malattie emergenti, fra le quali particolarmente significativa appare la conclusione dei lavori dellʼapposito Comitato scientifico, istituito per la definizione di percorsi metodologici per lʼaccerta-mento del rischio e per la diagnosi eziologica delle patologie psichiche e psicosomati-che da stress e disagio lavorativo, compreso il “mobbing”;

- ai risultati dei lavori della Commissione scientifica (art. 10 del decreto legislativo n.38/2000) per lʼelaborazione e la revisione delle tabelle e dellʼelenco delle malattie professionali.

Anche in questo caso, peraltro, resta lʼoggettiva difficoltà di gestire un processo di rin-novamento operativo e di miglioramento della qualità del servizio in presenza di disposi-zioni legislative che, in vario modo, condizionano lʼoperatività dellʼIstituto a comporta-menti od azioni di altri soggetti pubblici o privati che, ovviamente, provvedono nel qua-dro di proprie compatibilità gestionali e di bilancio.

In questo caso, infatti, da un lato la Commissione resta organismo estraneo alla responsabilità dellʼIstituto al di fuori di ogni possibilità di concordare piani e ritmi di azio-ne, dallʼaltro,lʼacquisizione di informazioni essenziali per la ricerca è condizionato dalla complessità dello stesso che parte dai medici di base per passare attraverso le AA.SS.LL. e Uffici decentrati del lavoro.

Infortuni in ambito domestico

Dal lato delle prestazioni, il sistema di tutela degli infortuni in ambito domestico ha scontato in questi primi anni le problematiche interne ed esterne allʼIstituto, tipiche di ogni avvio di nuove normative. Il numero delle denunce di infortunio in ambito domesti-co, infatti, si incrementa notevolmente di anno in anno. Questo risultato testimonia il forte impegno dellʼInail, operato in direzione della massima sensibilizzazione ed informa-zione sul territorio di tutti i soggetti coinvolti nellʼattuainforma-zione della normativa stessa e in particolare casalinghe e medici.

Dopo tre anni circa dalla data di avvio della legge si può affermare che i valori indicati-vi dellʼandamento del fenomeno si stanno consolidando per cui, completata la prima analisi dei risultati del monitoraggio specifico, effettuato con continuità durante tutto il periodo, si valuteranno le iniziative legislative per lʼestensione della tutela da assumere in ogni caso sulla base delle indicazioni del Comitato tecnico di gestione della speciale forma assicurativa.

Azioni di rivalsa

LʼIstituto continua a porre specifica attenzione alle problematiche relative alle azioni di rivalsa ed in particolare alle azioni di surroga riferite agli infortuni in itinere, questi ultimi indennizzabili in attuazione dellʼart. 12 del decreto legislativo n.38/2000.

Il trend crescente del fenomeno e le nuove opportunità offerte dal riassetto dei flussi organizzativi e dal perfezionamento dei collegamenti fra le varie procedure, ha indotto, anche per il 2004, a formulare previsioni finanziarie sullo specifico capitolo in aumento a fronte del 2003 nel rispetto del trend già registrato negli ultimi anni.

Altri riflessi produttivi

LʼIstituto ha da tempo intrapreso molteplici iniziative volte ad offrire allʼutente il miglior

servizio possibile soprattutto in termini di qualità e di tempestività nellʼerogazione delle prestazioni e dei servizi agli assicurati.

A questo fine nel corso del 2004 saranno accelerate e potenziate le iniziative per:

- accrescere le opportunità di servizi on line, soprattutto per quanto riguarda i Patronati chiamati, in analogia a quanto avviene per lʼarea Aziende, a concorrere alla realizza-zione dei prodotti, con il supporto di una piena possibilità di diretta conoscenza dellʼiter amministrativo;

- sfruttare appieno le opportunità offerte, per la semplificazione dei processi ammini-strativi interni, dalle nuove tecnologie e dalla integrazione fra archivi e processi con altre pubbliche amministrazioni;

- valorizzare la professionalità degli operatori in ottica di presa in carico degli utenti, tra-mite fra lʼaltro, strumenti operativi che consentano una adeguata selettività nellʼevi-denziare le lesioni ingenerate dallʼinfortunio;

- generalizzare il sistema di anticipazione da parte dellʼazienda del pagamento della temporanea, con compensazione mensile in sede di versamenti fiscali e contributivi;

- accelerare i pagamenti delle prestazioni tramite il sistema bancario/postale e sulla base di una compiuta rivisitazione dei rapporti con lʼINPS per il pagamento delle ren-dite;

- valorizzare il pagamento tempestivo delle prestazioni, per i casi di infortunio grave, quale strumento per contribuire ad una efficace presa in carico dellʼinfortunato rispet-to allʼintero arco di vita in cui persista la situazione di bisogno;

- sfruttare il consolidamento del sistema informativo di gestione per una più articolata metodologia di programmazione degli obiettivi nel settore che tenga conto delle diver-sità di target di utenza e delle condizioni specifiche di ogni territorio;

- utilizzare tutte le opportunità di semplificazione dei processi produttivi prima richiamate per valorizzare il ruolo delle professionalità nel rapporto con gli infortu-nati e tecnopatici finalizzato ad una migliore conoscenza di tutti gli elementi anamnestici e lavorativi necessari od utili per una migliore e più tempestiva defini-zione dei casi.

4.2.1.2 Servizi e Prestazioni Sanitarie Le funzioni medico legali

Già si è accennato al ruolo delle professionalità al servizio dellʼinfortunato o tecnopati-co per una migliore valutazione delle cause e cirtecnopati-costanze ed una diagnosi puntualmente rispondente alle esigenze di cure ed indennizzo.

In questa prospettiva è fondamentale il ruolo delle funzioni sanitarie dellʼINAIL per un servizio di accertamento e valutazione medico legale che, nel rispetto dei principi essen-ziali della tutela infortunistica, garantisca allʼutente il massimo contributo per il riconosci-mento dei propri diritti e, soprattutto, per un migliore indirizzariconosci-mento dei percorsi curativi e riabilitativi.

Da ciò lʼimpegno per il 2004 di:

1. realizzare interventi volti a migliorare il livello di efficienza delle strutture ed attrezza-ture - con specifico riferimento a quelle radiologiche - nonché di rafforzare lʼattenzio-ne delle strutture centrali e territoriali per tutte quelle iniziative che valorizzino lʼacqui-sizione di contributi scientifici e funzionali, in una prospettiva di interscambio continuo di esperienze e professionalità;

2. definire su nuove basi i rapporti con i medici che partecipano in modo diretto al per-corso di accertamento con le prime e successive certificazioni, in modo da valoriz-zare la qualità dellʼapporto per i contenuti diagnostici - anche in funzione di una tem-pestiva presa in carico da parte dellʼIstituto dellʼinfortunato dopo la prima certificazio-ne - nonché per le modalità di segnalaziocertificazio-ne, con gecertificazio-neralizzaziocertificazio-ne dello strumento telematico;

3. leggere lʼobiettivo di realizzare strutture di cure ambulatoriali anche in funzione di un più pronto ed efficace accertamento delle condizioni patologiche, non sempre apprezzabili, specialmente per le malattie professionali, senza il supporto di adegua-te strumentazioni e professionalità;

4. razionalizzare, in termini organici e di piena funzionalità, un quadro di rapporti con istituti scientifici e di ricerca, pubblici e privati, che possa garantire un contributo di eccellenza alla diagnostica e valutazione medico legale, soprattutto nel campo delle malattie da lavoro, ove lʼIstituto è impegnato a definire una strategia operativa diffe-renziata rispetto alle malattie note, perdute, sconosciute.

Dalla diagnostica alla tutela sanitaria

In campo sanitario, lʼimpegno dellʼIstituto per il 2004 è finalizzato ad inserirsi sempre di più in un sistema di Welfare attivo, ove possa consolidare, operando in sinergia con gli altri soggetti del sistema, il proprio ruolo responsabile della tutela globale contro gli infortuni sul lavoro e le tecnopatie uniforme sul territorio nazionale nonché sintesi di interventi prevenzionali, curativi, indennitari, riabilitativi e di reinserimento lavorativo e sociale.

In questa prospettiva impegno prioritario per il 2004 è quello di definire con il Ministero della Salute e le Regioni uno schema di riferimento quadro ove, tramite anche un com-piuto ed operativo protocollo di intesa, possa chiarirsi, una volta per tutte, la responsabi-lità dellʼIstituto rispetto al diritto degli infortunati ed invalidi alla pienezza di cure necessa-rie ed utili.

Indicazioni pur sporadiche in questo senso già scaturiscono da atti del Servizio Sanitario Nazionale,mentre sono forti le attese degli interessati affinché lʼINAIL si faccia carico di tutto ciò che il sistema dei LEA non riesce al momento a garantire.

Si tratta, è bene sottolinearlo, di una questione che ha immediate e pesanti ricadute anche finanziarie, dal momento che cure non adeguate o, come ormai si registra siste-maticamente per i profili di rieducazione funzionale, non solo compromettono pesante-mente il pieno recupero della integrità psico-fisica, ma con un prolungamento abnorme dei tempi di cura e rieducazione, comportano pesanti oneri economici per lʼIstituto.

A queste motivazioni di ordine generale, poi, occorre aggiungere che con la nuova flessibilità del lavoro saranno forti le attese dei lavoratori infortunati per un sistema di tutela che garantisce un pronto recupero della idoneità fisica.

Le previsioni al Bilancio per lʼesercizio 2004, in attesa di un definitivo chiarimento al riguardo, non si discostano sostanzialmente da quelle degli esercizi precedenti, salvo riesame in sede di assestamento, con impegni che si riflettono su diversi stanziamenti del Bilancio stesso, finalizzati a:

- completa attuazione del sistema di indennizzo del Danno Biologico attraverso gli stru-menti previsti dallʼart.13 del decreto legislativo n.38/2000;

- predisposizione di nuovi protocolli diagnostici e di valutazione del danno alla persona per garantire certezza ed omogeneità di trattamento nelle valutazioni medico-legali su tutto il territorio nazionale;

- promuovere e gestire lʼaggiornamento del personale sanitario, parasanitario e socio-educativo;

- implementare le équipes multidisciplinari, per ottimizzare il processo di presa in carico del lavoratore disabile;

- incrementare percorsi formativi di riprofessionalizzazione dei disabili correlati alle opportunità occupazionali offerte dal mondo del lavoro;

- ottimizzazione applicativa del “protocollo valutativo e sperimentale delle capacità resi-due” nellʼottica della tutela globale dellʼassicurato INAIL e del collocamento mirato del disabile;

- potenziare lʼattività protesica, anche sul versante della ricerca scientifica e tecnica, nella prospettiva di diventare, nello specifico settore, punto di riferimento per lʼEuropa e lʼarea mediterranea;

- istituire Gabinetti Fisiatrici previo reperimento di Risorse Umane e Strumentali;

- incrementare i centri Polidiagnostici anche attraverso la fornitura e lʼimpiego di nuove tecnologie;

- creare una rete di collegamenti informatici con tutte le strutture e professionalità deputate in ambito regionale a gestire la salute, in modo da realizzare la sinergia ope-rativa in tutti gli interventi di Welfare.

4.2.1.3 Prestazioni Riabilitative e di Reinserimento

Lʼobiettivo 2004, nella situazione di incertezza del quadro di riferimento richiamata allʼinizio, è quello di consolidare i risultati realizzati nel 2003 e le iniziative avviate in detto anno per una graduale diffusione della cultura della presa in carico degli infortunati ed invalidi a livello di strutture territoriali, in parallelo con il progressivo ridimensionamen-to delle attività amministrativo contabili e di acquisizione procedurale delle informazioni degli utenti.

A questo proposito, giova ricordare come nel 2003 sia stato avviato - senza soluzione di continuità rispetto alla gestione dei progetti di reinserimento professionale previsti dallʼarticolo 24 del decreto 38/2000 - un percorso di verifica dei risultati conseguiti e dellʼefficacia della scelta regolamentare a suo tempo adottata.

La verifica ha consentito di definire iniziative 2004 che toccano lʼintero arco degli inter-venti di riabilitazione, assistenza protesica, reinserimento sociale e professionale.

Le principali innovazioni riguardano, in particolare:

a) La revisione del Regolamento per la fornitura di prestazioni di assistenza prote-sica, in ottica evolutiva che consideri i più avanzati livelli di prestazioni oggi possi-bili con possipossi-bilità di variazioni mirate per gli stanziamenti dei capitoli di spesa inte-ressati.

b) Gli interventi per il reinserimento lavorativo, le cui prospettive di sviluppo - da impostare ed avviare nel 2004 - potranno riguardare:

- la diffusione di strumenti informativi (direct marketing) per i disabili da lavoro sulle possibilità di un proficuo reinserimento lavorativo e sulle relative opportunità;

- possibili sinergie - in prospettiva di organico inserimento delle politiche gestionali di settore dellʼIstituto nel più ampio contesto dei servizi sociali sul territorio ed in quello delle nuove politiche per lʼimpiego che specifica attenzione dedicano pro-prio al tema dei disabili;

- definizione delle modalità atte ad avviare progetti integrati (correlando più stretta-mente attività formative, abbattimento di barriere architettoniche ed inserimento in azienda di persone disabili);

- verifica della possibilità di promozione di interventi formativi ed informativi per le aziende, integrando le azioni positive sui lavoratori da reinserire con azioni positi-ve di sensibilizzazione ed “approntamento” per le aziende che partecipino a pro-getti di reinserimento mirato;

- verifica della possibilità di introdurre limitate modifiche allʼart. 24 del Decreto legi-slativo 38/2000, in maniera da estendere lʼintervento dellʼIstituto anche nei con-fronti delle aziende di dimensioni maggiori e della Pubblica Amministrazione e da adeguarlo alle modifiche intervenute in materia di rapporto di lavoro a seguito della legge 30/2003 e del Decreto Legislativo di attuazione n. 276 del 10 settem-bre 2003;

- sperimentazione di forme di intervento a sostegno del reintegro della capacità lavorativa specifica per lavoratori che rientrino nel posto di lavoro a seguito di guarigione clinica, con o senza invalidità permanente di grado indennizzabile.

In tutte queste ipotesi le iniziative restano da impostare ed avviare, nel corso del 2004, così che allo stato non è dato di individuare lʼordine di grandezza dei correlati stanziamenti di bilancio. Non appena definito più puntualmente lo scenario di riferimento sarà possibile sottoporre agli Organi articolate proposte, in relazione alle quali definire le variazioni di stanziamento di Bilancio che si rendessero necessarie.

c) Il “Sistema SuperAbile”, con particolare riferimento alla bandizione di apposita gara per lʼaffidamento del servizio di Call Center, che favorirà lʼinterazione sinergica tra lo stesso Call Center ed il Portale, anche al fine di personalizzare il servizio.

d) Le attività di sviluppo del Centro Protesi di Vigorso di Budrio che si concentreran-no specificamente:

- nello spostamento dei reparti produttivi nella nuova Officina, con conseguente ammodernamento del processo produttivo, miglioramento delle condizioni di lavo-ro del personale e ottimizzazione dellʼaccoglienza nei conflavo-ronti degli invalidi;

- nel proseguimento dellʼattività di formazione E.C.M. - Educazione Continua in Medicina - e di ricerca;

- nellʼauspicabile prosecuzione delle collaborazioni in campo internazionale, anche attraverso nuovi interventi formativi destinati a potenziare lʼattività produtti-va dellʼofficina Ortopedica di Bengasi, in Libia;

- nello sviluppo sul territorio, con lʼ apertura della nuova filiale di Lamezia Terme e la realizzazione dei presupposti per un nuovo, più adeguato assetto di quella di Roma;

e) Le attività del Centro di Riabilitazione Motoria di Volterra che riguarderanno in particolare:

- il proseguimento dellʼattività formativa ECM, con messa a punto di un progetto di sviluppo che possa verificare anche lʼeventuale possibilità di procedere al ricono-scimento di titoli professionali stranieri in Italia;

- lʼintroduzione capillare di strumenti gestionali innovativi in grado di gestire lʼimple-mentazione di nuove esigenze organizzative con consolidamento di tecniche di project management;

- lʼattivazione di una convenzione con istituti universitari per la messa a punto di un progetto dedicato al reinserimento sociale e lavorativo dei disabili prevalentemen-te in attività di lavoro autonomo;

- lo sviluppo della Riabilitazione in acqua sulla base di intese con gli enti pubblici presenti sul territorio, parallela a quella in ambiente termale che si intende svilup-pare sulla base di intese con il Ministero della Salute

4.2.1.4 Gestione Contenzioso in Materia di Prestazioni

La gestione di questo contenzioso costituisce un essenziale strumento di conoscenza dellʼevoluzione della giurisprudenza infortunistica per scelte di gestione amministrativa delle pratiche che: migliori la qualità del servizio per gli utenti; razionalizzi i processi amministrativi, consentendo di recuperare attenzione gestionale e risorse professionali

La gestione di questo contenzioso costituisce un essenziale strumento di conoscenza dellʼevoluzione della giurisprudenza infortunistica per scelte di gestione amministrativa delle pratiche che: migliori la qualità del servizio per gli utenti; razionalizzi i processi amministrativi, consentendo di recuperare attenzione gestionale e risorse professionali