La riforma del 1985-

La prima riforma del moderno sistema di istruzione cinese viene avviata nel 1985, con la pubblicazione del decreto del Comitato Centrale del Partito Comunista Cinese “Decisioni sulla Riforma del Sistema dell'Istruzione”.21 _{Questa riforma copre}

principalmente tre ambiti: l'ambito finanziario, dei fondi destinati all'istruzione; la questione della riorganizzazione delle scuole secondarie professionali; l'introduzione dei nove anni di scuola dell'obbligo con la “Legge sull'Istruzione Obbligatoria” del 1986.22

Dal punto di vista finanziario la riforma del 1985 mira essenzialmente a due obiettivi: trasferire le responsabilità finanziarie e organizzative dal governo centrale a quello locale (decentramento) e creare fonti di finanziamento all'istruzione alternative a quelle governative (diversificazione). Con tale riforma si segna la fine del sistema centralizzato di stampo sovietico e l'adozione di un nuovo sistema, decentrato e diversificato. Viene inoltre creata un'apposita commissione per la gestione del sistema dell'istruzione, ovvero la State Education Commission (SEC) che sostituisce il vecchio Ministero del sistema centralizzato e pianificato.23

Il decentramento dell'istruzione implica che i governi locali si sostituiscano a quello centrale nella gestione del sistema scolastico a livello locale. Tale gestione è affidata a vari livelli del governo locale a seconda del livello di istruzione.24 _{Il vantaggio del}

decentramento, come nota Wan (2006), è rappresentato dalla redistribuzione degli obblighi e delle responsabilità. A finanziare e amministrare i vari componenti del sistema scolastico non è più solo il governo centrale, ma i governi locali.

Il decentramento presenta anche vantaggi dal punto di vista dell'efficienza dell'istruzione. I governi locali infatti, come evidenzia Zhao (2010), sono solitamente in grado di prendere decisioni migliori riguardo l'allocazione delle risorse destinate 21 中国中央关于教育体制的决定 Zhongguo zhongyang guanyu jiaoyu tizhi de jueding (Decisions on Reforming

Education System).

22 中华人民共和国义务教育法 Zhonghuarenmingongheguo yiwu jiaoyu fa, MOE (1986).

23 中华人民共和国国家教育委员会 Zhonghuarenmingongheguo guojia jiaoyu weiyuanhui, poi nuovamente e definitivamente sostituita dal Ministero dell'Istruzione ( 中华人民共和国教育部 Zhonghuarenmingongheguo jiaoyubu) (MOE) nel 1998.

24 Come nota Tsang (2000), la divisione prevede solitamente che l'istruzione superiore sia gestita a livello provinciale, quella secondaria di secondo grado a livello di contea, quella secondaria di primo grado a livello municipale e quella primaria a livello di villaggio.

all'istruzione, perché sono più vicini a coloro che usufruiscono del servizio, sia in termini geografici che culturali. Il decentramento permette quindi di creare un sistema differenziato (seppur rispondente a degli standard nazionali), facendo in modo che l'istruzione risponda il più possibile alle esigenze locali.

La diversificazione consiste invece nell'ampliare i finanziamenti governativi destinati all'istruzione (budgetary resources) e soprattutto nell'introdurre fonti di finanziamento alternative, non governative. La diversificazione è attuata attraverso due modalità: da un lato i fondi del governo vengono aumentati grazie alle sovrattasse sull'istruzione introdotte nelle aree urbane e alle nuove imposte delle aree rurali; dall'altro la riforma finanziaria determina la nascita di istituzioni scolastiche in parte o completamente finanziate da enti non governativi. I fondi non pubblici (extra-budgetary resources) di finanziamento del sistema dell'istruzione includono da questo momento i contributi sociali, le rette e le tasse scolastiche e il reddito generato da istituti accademici di vario tipo e reinvestito nell'istruzione.25

Dall'avvio della riforma si osserva, come sottolineato da Tsang (2000) e come mostarto in Tabella 2.2, una crescita dell'ammontare totale dei finanziamenti destinati all'istruzione, che aumentano in media del 19,9% ogni anno. La crescita è particolarmente evidente per i finanziamenti non governativi, mentre al contrario i fondi pubblici, seppure in crescita, aumentano in misura minore (la percentuale di spesa per l'istruzione finanziata con risorse governative passa dal 76,52% nel 1986 al 53,63% nel 1997).

Tabella 2.2. Cambiamenti nelle fonti di finanziamento dell'istruzione dopo la riforma.

Fonti di finanziamento

1986 1991 1997 In miliardi

di yuan In % deltotale In miliardidi yuan In % deltotale In miliardidi yuan In % deltotale Totale 34,63 100 73,15 100 253,17 100

Fondi governativi 26,5 76,52 45,97 62,85 135,77 53,63

25 In generale i costi non relativi al personale sono finanziati con le budgetary resources, le tasse scolastiche e le imposte e sovrattasse sull'istruzione; le attrezzature scolastiche con le budgetary resources e le altre risorse esterne; le riparazioni e le sostituzioni con i contributi sociali e le risorse generate dagli istituti stessi; infine la costruzione di nuovi edifici con le budgetary resources, i contributi sociali e le altre risorse esterne. Per approfondimenti si veda Tsang (1996).

Fondi non governativi

(Totale) 8,13 23,48 27,18 37,15 117,4 46,37

- Imposte e sovrattasse 1,71 4,94 7,52 10,27 26,78 10,58

- Enti gestiti dalle imprese 1,8 5,2 4,27 5,83 11,94 4,72

- Risorse generate da istituti

accademici 1,44 4,16 3,72 5,09 9,91 3,91

- Contributi sociali 1,59 4,59 6,28 8,59 17,07 6,74

- Rette e tasse 1,06 3,06 3,24 4,42 32,61 12,88

- Altre fonti 0,53 1,53 2,16 2,59 19,1 7,54

Fonte: Tsang (2000)26

Nonostante l'enorme espansione del sistema di istruzione avviata dalla Cina negli ultimi 20 anni, come si nota in Figura 2.3 i finanziamenti pubblici non sono aumentati, almeno inizialmente, in maniera proporzionale. La percentuale di spesa governativa rispetto al totale dei fondi per l'istruzione ha registrato un calo negli anni Novanta, passando dal 74% nel 1992 ad un minimo del 52% nel 2004, e solo recentemente (a partire dal 2005-2006) ha ricominciato a crescere. La scarsità dei fondi governativi destinati all'istruzione, rimane ad oggi uno dei principali problemi del sistema di istruzione cinese.

Figura 2.3. Finanziamenti governativi destinati all'istruzione 1992-2012.

Fonte: China National Bureau of Statistics (Statistical Yearbook 2014)

26 Il RMB o yuan, ovvero la moneta cinese. Ad oggi il tasso di cambio è pari a 1euro= 6,6625 yuan.

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 30 40 50 60 70 80 90 100 74,05 69,91 63,89 58,91 56,57 53,71 51,66 54,67 62,06 64,99 70,29

Fondi totali Stanziamenti governativi

Questo sistema di divisione dei costi è ormai ampiamente consolidato in Cina, soprattutto per quanto concerne l'istruzione superiore. Quest'ultima nello specifico non è più un servizio offerto e finanziato interamente dalla spesa pubblica. Oltre alle donazioni, ai contributi sociali e alle fonti di finanziamento generate autonomamente, già nel 1986 viene permesso ad alcune università di introdurre delle rette moderate, e, a partire dal 1997, tutti gli istituti universitari adottano questo sistema come fonte di finanziamento aggiuntiva. Il sistema delle tasse scolastiche (poi esteso anche alla scuola secondaria di secondo grado) diventa fondamentale per far fronte alla diminuzione dei fondi pubblici.27

Ovviamente la nascita delle tasse scolastiche determina anche l'insorgere di problemi di disuguaglianza nell'accesso all'istruzione, soprattutto quella superiore dove i costi per gli studenti risultano ormai particolarmente onerosi.

Come osservato da Tsang (2000), l'intervento della riforma del 1985-86 tocca anche la questione degli istituti secondari professionali, già abbastanza diffusi in Cina, che vengono in questo momento promossi, in quanto ritenuti più professionalizzanti e maggiormente in grado di fornire al mercato del lavoro dei giovani competenti in materie specifiche rispetto alle scuole superiori “generiche”. Viene quindi avviata una vera e propria campagna di promozione di tali istituti.

Il sistema delle scuole professionali viene riformato in modo da includere vari tipi di istituti superiori: scuole secondarie specializzate (di formazione per gli insegnanti), scuole secondarie specializzate per adulti, istituti professionali e istituti tecnici. In seguito a tale riforma si registra, come si nota in Tabella 2.3, una crescita considerevole delle iscrizioni ad istituti secondari di tipo professionale, che nel 1990 arrivano a contare quasi il 50% degli iscritti totali alle scuole secondarie di secondo grado. Bisogna però aspettare il 1996 per una vera e propria “Legge sull'istruzione professionale”.28

27 Le tasse degli istituti pubblici sono fissate dal Ministero dell'Istruzione (MOE) e quelle degli istituti privati sono comunque poste sotto il controllo dello stesso Ministero.

Tabella 2.3. Tassi di iscrizione a istituti secondari di secondo grado di tipo professionale.

Anno

Totale iscritti alle scuole secondarie di secondo grado

(10.000 persone)

Numero iscritti alle scuole

professionali (10.000 persone) professionali in % del totaleNumero iscritti alle scuole

1985 1295,7 415,6 32,08 1990 1528,6 763,5 49,95 2000 2463,2 1229,5 49,91 2005 4030,9 1600 39,69 2010 4677,3 2238,5 47,11 2013 4407,1 1960,2 44,48 Fonte: MOE (2013)

Infine nel 1986 viene approvata la “Legge sull'Istruzione Obbligatoria”, anche detta “Legge sui nove anni di istruzione obbligatoria”, proprio perché fissa a nove anni la durata della scuola dell'obbligo (solitamente 6 di scuola primaria e 3 di scuola secondaria di primo grado).

La riforma stabilisce che l'istruzione obbligatoria continui ad essere finanziata dal governo centrale e rimanga gratuita, mentre al contrario per i livelli successivi viene previsto il pagamento di tasse piuttosto elevate per gli studenti. Con la Legge vengono anche introdotti dei sussidi per gli studenti provenienti da famiglie bisognose.

Dall'entrata in vigore della Legge si osserva in Figura 2.4 un aumento del numero di studenti delle scuole primarie e secondarie di primo grado. Ormai l'istruzione primaria è largamente diffusa in Cina, il tasso di scolarità è quasi pari al 100% (99,7%), anche se rimangono problemi di analfabetismo soprattutto nelle aree più arretrate (il tasso di analfabetismo al 2013 era pari al 4,1%).29

Come sottolinea Tsang (1996), la Legge del 1986 incoraggia anche enti di vario tipo come imprese private, enti amministrativi e organizzazioni non governative a creare nuove scuole, finanziarle, equipararne gli standard a quelli nazionali e porle sotto l'amministrazione dei governi locali. Anche le donazioni agli istituti accademici vengono fortemente incoraggiate. Gli istituti sono infine spinti a creare le proprie unità produttive (ad esempio centri di ricerca), promuovendo anche l'integrazione di studio e lavoro per 29 I tassi di scolarità sono calcolati come rapporto tra il numero degli iscritti e il numero degli studenti potenziali,

gli studenti e generando così le proprie risorse finanziarie.

Figura 2.4. Crescita dei tassi di iscrizione alla scuola primaria dei bambini in età scolare.

Fonte: MOE (2013)