21 Uno sguardo alle definizion
2.2 Sul ruolo delle Organizzazioni internazionali: strumenti, arene o attori?
Il ruolo, e la effettiva efficacia delle Organizzazioni Internazionali sono attualmente oggetto di dibattito nelle Relazioni Internazionali; nel formularne una visione ci si riferisce in genere a tre immagini, ipotizzate da Clive Archer: strumento, arena o attore; ovvero la visione delle OI come mero strumento di attuazione dell’agenda di politica estera in mano agli Stati Membri più potenti (strumento), luogo d’incontro dove attori statali e non si confrontano al fine di produrre outputs internazionali (arena), o veri e propri soggetti in grado di intraprendere azioni in maniera autonoma rispetto ai loro Stati Membri (attori).
Indubbiamente è necessario sottolineare che, nonostante le tre principali correnti di pensiero tendano ad associare un determinato ruolo a tutte alle Organizzazioni Internazionali in maniera generale e talvolta approssimativa, vista la complessità del sistema internazionale e la straordinaria varietà delle Organizzazioni che in esso operano, alcune di queste tenderanno a discostarsi in maniera oggettiva dal ruolo indicato dalle tre tradizioni di pensiero.
Carla Contini. La vocazione internazionale della Cina.
Tesi di Dottorato in Scienze Politiche e Sociali. Università degli Studi di Sassari
2.2. 1. Strumenti:
La visione delle OI come mero strumento di attuazione dell’agenda politica in mano agli Stati Membri più potenti può essere solitamente ricondotta al pensiero realista, che considera la sovranità statale il fulcro delle dinamiche internazionali, visione che generalmente coincide con la tradizione realista delle Relazioni Internazionali. Questo punto di vista suggerisce che gli obiettivi perseguiti dalle Organizzazioni, così come l’impostazione dell’agenda e quindi delle priorità, siano sempre il frutto di una negoziazione tra gli Stati Membri, tra i quali a prevalere, tramite varie pressioni, sono sempre gli Stati più influenti. Questo genere di meccanismo diventa palese nel caso della banca Mondiale e del FMI, dei quali USA, Canada, Giappone e Paesi Europei controllano circa il 60% dei voti: è quindi innegabile il sospetto, che diventa certezza per i realisti, che questi paesi, legati fin dalla fine della seconda Guerra Mondiale da una strategia economica comune, avessero potuto e di fatto effettuato pressioni all’interno di queste Organizzazioni in modo da orientarne le politiche.
Questo tipo di visione, come ovvio, tende a riconoscere alle Organizzazioni una autonomia piuttosto ristretta, ma come spiega Clive Archer non significa certo che qualunque azione di qualunque Organizzazione Internazionale possa essere capita ed interpretata esclusivamente in termini di asservimento ad interessi egoistici del più forte; piuttosto è più compatibile l’idea delle Organizzazioni Internazionali che durante tutto il loro corso si sono rivelate utili per il perseguimento di alcuni scopi degli stati che le hanno create.
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Tesi di Dottorato in Scienze Politiche e Sociali. Università degli Studi di Sassari
L’essenza di questo tipo di visione è rinvenibile nelle parole del Nobel per l’economia Gunnar Myrdal77 secondo il quale le Organizzazioni Internazionali non erano niente più che mezzi a disposizione delle diplomazie statali, la cui istituzione non aveva alto scopo se non quello di un limitato accordo tra stati al fine di collaborare in materie specifiche e ben definite.
I primi otto anni di vita delle Nazioni Unite vengono citati da Archer come esempio78 di questo punto di vista: l’Organizzazione era allora uno strumento della diplomazia statunitense proprio poiché il governo degli Stati Uniti poteva contare su una maggioranza garantitagli dalla lealtà di tutti gli Stati dell’Europa Occidentale, del Commonwealth e dell’America Latina che sedevano nell’Assemblea Generale, oltre che su un segretariato palesemente filoamericano; durante tutto questo periodo gli Stati Uniti hanno utilizzato le Nazioni Unite e tutti gli strumenti che queste mettevano loro a disposizione per contrastare in ogni modo l’azione dell’Unione Sovietica in Europa dell’Est, per tutelare Israele e per incentivare l’intervento militare congiunto in Corea. Naturalmente grazie ai pesi e contrappesi presenti nei meccanismi decisionali delle Nazioni Unite, agli USA non fu possibile raggiungere ogni obiettivo che si erano preposti: l’Unione Sovietica pose infatti il veto all’ingresso dell’Italia nell’Organizzazione e all’intervento nei Balcani nonostante essa stessa considerasse il veto come uno strumento limitato e limitante per controbilanciare la forte spinta anticomunista presente all’interno dell’ONU.
Alcuni anni dopo l’istituzione delle Nazioni Unite divenne ormai chiaro al governo americano che queste non potevano più essere utilizzate come
77 MYRDAL, Gunnar. Realities & illusions in regard to inter-governmental organizations.
Oxford University Press, 1955.
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strumento di promozione ed esportazione della diplomazia statunitense; l’ascesa dell’URSS allo status di potenza mondiale unita alla prima fase di decolonizzazione avevano inesorabilmente mutato l’assetto politico mondiale, la salda maggioranza filoamericana nell’Assemblea Generale cominciava a vacillare e nel consiglio di Sicurezza anche Francia ed Inghilterra cominciavano ad usare il loro suolo di membri permanenti per portare avanti i loro propri interessi;al contempo anche il Terzo Mondo cominciò a prendere coscienza del proprio ruolo nelle Nazioni Unite e del ruolo che questa potevano avere nella tutela dei loro interessi. Gli Stati Uniti realizzarono dunque di non potersi più servire dell’ONU come strumento di politica estera.
La visione delle Organizzazioni Internazionali come strumento da parte dei loro fondatori, ne influenza sia la costituzione che le dinamiche funzionali, spesso presentando meccanismi decisionali che riflettono la loro natura di strumenti a disposizione degli stati membri; fattori questi, che influiscono ovviamente sia sulla loro efficienza che sulla capacità di portare avanti delle politiche concordate dagli stati membri.
Naturalmente descrivere le Organizzazioni Internazionali come strumenti non significa che ogni singola decisione presa al loro interno possa essere spiegata univocamente in termini di soddisfazione degli interessi dei singoli, ma che si può guardare a queste come strumenti utili a determinati fini ed in determinati periodi.
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2.2.2 Arene:
Facilmente riconducibile all’etica del pensiero liberalista, l’immagine del ruolo delle Organizzazioni come arene le vede fornire ai loro membri dei luoghi d’incontro all’interno dei quali discutere, confrontarsi, cooperare ed eventualmente dissentire. Le arene in se sono luoghi neutrali all’interno dei quali possono manifestarsi sia dinamiche pacifiche che conflittuali, anche con l’eventuale uso della forza.
Il concetto sottinteso è ovviemnte quello secondo il quale gli sttai non siano gli unici attori del sistema internazionale e che si trovino a dover cooperare su materie di rilevanza interstatale, trovando proprio nei regimi internazionali la migliore sede di raggiungimento delle soluzioni congiunte.
Keohane e Nye sostengono ad esempio che nel mondo contemporaneo le Organizzazioni Internazionali non siano dei potenti attori indipendenti e che infatti, persino in organizzazioni internazionali universali come le Nazioni Unite sia assai difficile raggiungere accordi che mettano d’accordo tutti i membri.79
Da sempre l’ONU ha sempre offero ai suoi membri, soprattutto ai nuovi aderenti del Terzo Mondo, l’opportunità di avanzare i loro punti di vista e strategie d’azione mettendo a disposizione un ambiente più aperto rispetto alla tradizionale diplomazia bilaterale: non deve qundi stupire che secondo un indagine degli anni 70, su 41 pubblicazioni accademiche, il 78% descriveva le Nazioni Unite come un’arena80. Negli anni 70 infatti, i Paesi del Terzo Mondo
79 KEOHANE, Robert O.; NYE, Joseph S. Transgovernmental relations and international
organizations. World politics, 1974, 27.01: 39-62.
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utilizzavano spesso l’ONU per esprimere la loro volontà di un passaggio ad un nuovo ordine mondiale, dacchè quello preesistente basato sugli accordi di Bretton Woods risultava indifferente rispetto alle loro posizioni ed aspirazioni economiche.
2.3.3 Attori:
Il terzo punto di vista considera le Organizzazioni Internazionali degli attori indipendenti nel sistema internazionale; esistono delle posizioni non univoche riguardo il valore dell’indipendenza del ruolo delle organizzazioni: se con essa si intende infatti che queste, o alcune di queste possano agire sulla scena mondiale senza in alcun modo venire influenzate da forse esterne allora nessuna o quali nessuna delle Organizzazioni ad oggi attive ed esistenti può definirsi attore indipendente; se invece con il termine indipendente si intende il possesso di un sistema di decision makng stabile e con ruoli e regole ben definiti, al cui interno le singole posizioni degli stati membri possano essere controllate e bilanciate, allora questa definizione è applicabile a qualcuna delle Organizzazioni esistenti.
Le Organizzazioni possono definirsi attori quando, con il loro operato sono in grado di influenzare il corso degli eventi mondiali e venendone ovviamente a loro volta influenzate; in questo caso esse diventano veri e propri competitors degli stati nazionali. Questo è ovviamente il caso di ben poche
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Organizzazioni, ma si pensi per esempio a quanto una l’agire internazionale di una multinazionale come la Sinopec possa essere infinitamente più influente nelle dinamiche mondiali rispetto alla politica estera di un piccolo stato della Polinesia come le Isole Samoa. Quest’ultimo esempio ci da la possibilità di notare come sia infinitamente più probabile che le Organizzazioni che agiscono nel panorama mondiale come attori siano di tipo non governativo piuttosto che governative. Le OIG infatti, tendono ad essere per la maggior parte dipendenti dagli sati membri che le compongono, alcune di esse hanno addirittura una forma costituzionale così debole che le loro azioni risultano essere nulla più rispetto a quelle dei loro stati membri.
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