Lo scenario comunitario

Lo scenario comunitario è stato dominato nel 2002 dalle decisioni prese nei vertici europei di Ottobre a Bruxelles e di Dicembre a Copenaghen che hanno riguardato l’allargamento dell’UE a 10 nuovi Paesi e il nuovo quadro finanziario delle spese agricole fino al 2013, che introduce limitazioni delle risorse finanziarie per la politica dei mercati agricoli e per i pagamenti diret-ti. Queste due importanti decisioni hanno condizionato fortemente la discus-sione e le posizioni sulla revidiscus-sione a medio termine della PAC, rendendola, da un lato più stringente, ma sollevando dall’altro, più accese opposizioni tra alcuni Paesi membri.

La decisa presa di posizione dell’UE in relazione alla crisi della BSE, ha avuto esito concreto nel 2002, con l’adozione dell’etichettatura obbligatoria delle carni bovine (reg.(CE) n.1760/2000) scattata da gennaio 2000 e comple-tatasi il primo gennaio 2002. Oltre all’istituzione dell’anagrafe bovina e del passaporto sanitario, è stato introdotto dal primo gennaio 2002 l’obbligo di in-dicare in etichetta il Paese di nascita e di ingrasso, di macellazione e seziona-mento per tutti i bovini. Il perseguiseziona-mento di una politica per la qualità e la si-curezza alimentare si è concretizzata nel 2002 con l’approvazione del regola-mento sulla tracciabilità (reg.(CE) n.178/2002) per ora volontaria, ma che po-trebbe diventare obbligatoria nel 2005. Questo regolamento definisce tra le al-tre cose, anche le funzioni dell’Autorità sulla sicurezza alimentare. Nei para-grafi successivi si analizzeranno in dettaglio le problematiche emerse nel corso del 2002 cercando di evidenziare i futuri cambiamenti che interesseranno i cit-tadini dell’UE ed in particolare l’agricoltura. Oltre all’evoluzione dei redditi agricoli nei singoli paesi dell’UE, ci soffermeremo in particolare sulla revisio-ne a medio termirevisio-ne della PAC e sui problemi posti dall’allargamento.

2.1.1. L’andamento congiunturale dei redditi agricoli

Le prime stime per il 2002 vedono nell’UE-15 un calo consistente dei redditi agricoli (-3,8%), rispetto al 2001, mentre non vi è una sostanziale dif-ferenza per gli undici Paesi che hanno aderito all’euro (-4%). Le differenze, come ormai evidenziato da diversi anni, sono molto marcate a livello di sin-golo Paese. Infatti, si passa da variazioni estremamente negative -24,4% del-la Danimarca, -19,5% deldel-la Germania e -11,7% dell’Irdel-landa, al +6,8%del Regno Unito, al +5,% della Grecia, al +4,5% della Finlandia (tab. 2.1).

I Paesi con variazioni negative maggiori sono proprio quelli che nel 2001 avevano avuto variazioni positive rilevanti. In Italia invece i redditi agricoli diminuiscono del -2,2% proseguendo nel trend negativo degli ultimi anni.

L’azione congiunta di diversi elementi ha contribuito, nel 2002, alla ridu-zione del reddito pro capite agricolo. Si è verificato un calo del 3,9% della produzione agricola in termini reali, una consistente riduzione delle sovven-zioni e degli aiuti comunitari, del -1,5% in termini reali, ed infine un conti-nuo declino del lavoro agricolo che nel 2002 è sceso del 2,9%.

Le singole produzioni hanno contribuito in modo piuttosto differenziato alla riduzione della produzione agricola complessiva, anche se per molte

Tab. 2.1 - Redditi agricoli nell’UE nel 2002

Reddito pro capite (%) Paesi

2001/00 2002/01

Belgio +6,2 -8,0

Danimarca +12,5 -24,4

Germania +5,7 -13,5

Grecia +1,4 +5,4

Spagna +2,7 -0,6

Francia +0,8 -0,9

Irlanda +7,3 -11,7

Italia -0,8 -2,2

Lussemburgo -2,4 -5,9

Olanda +4,3 -10,0

Austria +8,5 -3,7

Portogallo +9,5 -5,5

Finlandia +3,0 +4,5

Svezia +2,8 -2,4

Regno Unito +4,3 +6,8

EU-11* +2,4 -4,0

UE-15 +2,7 -3,8

* Sono gli 11 Paesi che hanno aderito all’euro.

Fonte: Eurostat.

produzioni si è verificata una consistente riduzione dei prezzi. Infatti, le pro-duzioni animali diminuiscono del 6,6%, mentre quelle vegetali del 2,1%, in termini reali, ma con una forte riduzione dei prezzi rispettivamente dell’8,4% e del 2,8%; la produzione agricola in volume è cresciuta di circa l’1%.

Nel 2002 è il crollo dei prezzi dei suini (-19,7%) la principale causa della riduzione del valore della produzione animale, mentre tra il 2001 e il 2000 invece, il sostenuto aumento dei prezzi dei suini, aveva contributo all’au-mento del valore della produzione animale. Altre importanti cause della ri-duzione del valore della prori-duzione animale sono, da un lato, la forte ridu-zione del prezzo del latte (-7,1%), mentre in termini quantitativi rimane sta-bile, e dall’altro, la riduzione del -10,6% degli avicoli. L’aumento della pro-duzione in termini di valore dei bovini, di quasi il 7%, non ha però compen-sato le perdite degli anni precedenti.

Per quanto riguarda le produzioni vegetali nel 2002 le maggiori perdite si sono registrate per le patate (-16%), per il vino (-6,7%), e per i cereali (-1,7%). In realtà, i cereali hanno visto un calo fortissimo dei prezzi (-8,5%) e un forte aumento della produzione, +7%.

Nei Paesi candidati all’adesione si registra un calo globale dei redditi del 18,7%. Anche all’interno di essi vi sono profonde differenze, infatti, la Slo-venia e la Lituania vedono un incremento dell’11% circa, mentre la Polonia registra una diminuzione di oltre il 25%.

2.1.2. La revisione a medio termine di Agenda 2000

L’anno 2002 è stato caratterizzato dalle analisi e dalle discussioni sulla revisione a medio termine di Agenda 2000, che si sono concretizzate nelle proposte del 21 gennaio 2003. La discussione sulla revisione ha vissuto una prima importante tappa con la presentazione, da parte della Commissione, al Consiglio e al Parlamento Europeo, di un primo documento di “Revisione intermedia della politica agricola comunitaria” COM(2002) 394 del Luglio 2002, ma ha acquisito via via un respiro più ampio in vista dei cambiamenti più sostanziali e definitivi che dovranno essere affrontati dopo il 2006.

Le proposte presentate dalla Commissione nel gennaio 2003 presentano numerose novità rispetto alle proposte precedenti. Il quadro comunitario si è modificato a causa sia dei nuovi accordi finanziari raggiunti per la politica agricola e i costi dell’allargamento dell’Unione, sia della proroga delle quote latte fino al 2015. Il dibattito sulla MTR (Mid Term Review) ha messo inol-tre in evidenza che alcuni Paesi firmatari (Austria, Francia, Irlanda, Lussem-burgo, Portogallo, Spagna e Vallonia), si sono attestati su una posizione di

rigido rifiuto di una revisione sostanziale della PAC. Nonostante le forti op-posizioni, il progetto di riforma è andato avanti, principalmente per il fatto che le critiche non risultavano propositive ma solo conservatrici dello status quo.

Le ultime proposte sulla MTR elaborate nel gennaio 2003 dalla Commis-sione attutiscono alcuni punti fondamentali delle indicazioni contenute nel documento di Luglio 2002. Infatti, il trasferimento di risorse dalle politiche di mercato allo sviluppo rurale slitta al 2007 e nel nuovo sistema di modula-zione scompare il massimale aziendale di 300.000 euro che era stato annun-ciato. La revisione di medio termine ha comunque acquistato un rilevanza maggiore di quella inizialmente prevista all’atto di approvazione di Agenda 2000 nel 1999. Si tratta infatti di una nuova profonda revisione della PAC ri-spetto a quella impostata con la riforma del 1992, in quanto si passa dal so-stegno al prodotto al soso-stegno al produttore, e quindi all’attività agricola. I pagamenti diretti all’interno della PAC continueranno ad avere un ruolo es-senziale fino al 2013, ma non saranno più collegati alla produzione.

La MTR ha acquistato particolare rilevanza anche per la maggiore con-sapevolezza di alcune distorsioni resesi evidenti con l’applicazione della ri-forma del 1992. Infatti, la PAC attuale presenta un forte squilibrio verso la politica di sostegno dei mercati (90% dei finanziamenti nel 2002) rispetto a quella strutturale e di sviluppo rurale (meno del 10% dei finanziamenti). I-noltre, all’interno della politica dei mercati ha assunto una forte rilevanza il finanziamento a favore dei seminativi (40% dei finanziamenti totali rispetto al 15% di valore della PLV di questi prodotti). A livello di distribuzione dei benefici, si stima inoltre un forte squilibrio fra le aziende di diverse dimen-sioni con il 75% dei finanziamenti a favore del 25% della aziende europee.

Gli squilibri esistenti fra, settori ed aziende spesso si accumulano e determi-nano differenze ancora più consistenti fra Paesi e Regioni.

A cambiare il quadro internazionale in cui si inserisce la MTR, nel mag-gio 2002 è stato varato il nuovo Farm Bill negli Stati Uniti che ha sancito un punto di rottura con la legislazione agricola che era in vigore. Questa revi-sione va in senso contrario a quella contenuta nella MTR. Infatti, l’UE adot-terà il disaccoppiamento del sostegno dei redditi con la produzione in modo da ridurre (tra gli altri effetti) il sostegno divenuto ormai preponderante, ai seminativi. Il nuovo Farm Bill, invece, prevede un incremento del sostegno agli agricoltori del 78% e specificatamente 20 milioni di dollari sono previsti proprio per i seminativi. I cosiddetti pagamenti anti-ciclici prendono il posto del disaccoppiamento che era in vigore dal 1996. Con i pagamenti anti-ciclici gli agricoltori statunitensi riceveranno un supplemento di trasferimen-to quando i corsi di mercatrasferimen-to risulteranno inferiori al prezzo di riferimentrasferimen-to.

Le polemiche sul sostegno all’agricoltura dell’UE non si placano, e in-fluiscono sui negoziati in corso nel WTO, anche se il costo della PAC rima-ne entro i limiti imposti al vertice di Berlino e quindi pari all’1% della spesa dell’UE, contro l’1,5% di quella statunitense.

2.1.2.1. Le proposte di revisione della PAC

Esaminiamo in dettaglio le proposte di regolamento per la Politica Agri-cola Comunitaria, relative alla revisione a medio termine, formulate dalla Commissione europea nel documento di gennaio 2003, su cui si baseranno le decisioni finali.

Le proposte di revisione a medio termine estendono fino al 2013 i finan-ziamenti attualmente destinati alla PAC (oltre 44 miliardi di euro). Le misu-re innovative proposte all’interno del documento sono sostanzialmente il di-saccoppiamento (decoupling) o pagamento unico per azienda, la condiziona-lità ecologica (cross-compliance), il sistema di consulenza aziendale, la de-crescenza (degression) e modulazione, la destinazione di più risorse al se-condo pilastro della PAC e la riforma di alcune OCM (che vedremo in det-taglio nel paragrafo 2.1.2.2).

Il disaccoppiamento o pagamento unico per azienda viene introdotto per rendere l’aiuto al reddito delle aziende indipendente dalla produzione.

L’aiuto unico al reddito aziendale viene calcolato sulla base di un importo di riferimento che copre parte degli aiuti diretti in vigore per i seminativi, le carni bovine, i prodotti lattiero-caseari, gli ovini e i caprini, le patate da feco-la, i legumi da granelfeco-la, il riso, le sementi e i foraggi essiccati. Il periodo da prendere a riferimento è il triennio 2000-2002. Il pagamento unico per a-zienda verrà suddiviso in diritti all’aiuto che potranno essere trasferiti, con o senza i terreni, ad altri conduttori di aziende all’interno di uno stesso Stato membro. I diritti che non saranno stati utilizzati entro un periodo massimo di 5 anni, salvo in caso di forza maggiore e in circostanze eccezionali, conflui-ranno in una riserva nazionale. Gli agricoltori che sono attualmente soggetti alla messa a riposo dei terreni (set-aside) per poter beneficiare del pagamen-to unico per azienda dovranno continuare a mantenere a riposo una superfi-cie equivalente al 10% della superfisuperfi-cie attualmente investita a cereali, semi oleosi e piante proteiche. Le superfici coltivate con metodi biologici non so-no soggette a questo obbligo.

La condizionalità ecologica agli agricoltori sarà introdotta subordinando l’erogazione degli aiuti al rispetto di norme ambientali e misure per la salute e benessere degli animali, ma anche norme per la sicurezza delle condizioni di lavoro e della qualità degli alimenti. Le misure sulla condizionalità

am-bientale sono state associate al disaccoppiamento per evitare l’abbandono dei terreni ed i conseguenti problemi ambientali, con l’obbligo quindi di mantenere tutti i terreni in buone condizioni agronomiche. Sono previste sanzioni sotto forma di riduzione del premio unico (dal 10 al 100%) per gli agricoltori che non rispettano tali norme.

Il sistema di consulenza aziendale (o audit aziendale) sarà obbligatorio all’interno dei requisiti di condizionalità ed è un servizio che fornirà consu-lenza agli agricoltori su come applicare le norme e gli esempi di buona pras-si nel processo produttivo. E’ previsto l’utilizzo di inventari e la contabilità dei flussi produttivi in relazione ad ambiente, sicurezza alimentare e benes-sere animale. Inizialmente verrà introdotto solamente per i produttori che ri-cevono pagamenti diretti per oltre 15.000 euro o con un fatturato di oltre 100.000 euro e per gli altri su base volontaria.

La decrescenza e la modulazione, degli aiuti agli agricoltori, verranno applicate in modo differenziato per le aziende a partire dal 2006 (secondo lo schema della tabella 2.2). In particolare, le aziende che ricevono aiuti diretti per meno di 5.000 euro sono esentate dalla decrescenza e quindi continuano a percepire gli aiuti nella stessa misura precedente. Per le aziende con aiuti diretti da 5.000 a 50.000 euro si ha una riduzione complessiva dell’aiuto dall’1% nel 2006 fino ad un massimo del 12,5% nel 2012. Inoltre, per la a-ziende con oltre 50.000 euro di aiuti diretti la riduzione percentuale ha una progressione maggiore passando dall’1% al 19% sempre dal 2007 al 2013.

Nelle proposte di Luglio 2002 la decrescenza partiva dal 2004 con una ridu-zione degli aiuti diretti del 3% all’anno fino ad un massimo del 20%. Inoltre, si prevedeva un massimale di aiuti pari a 300.000 euro per azienda che Tab. 2.2 - Proposta di decrescenza e modulazione: riduzione dei pagamenti diretti

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Decrescenza 1% 4% 12% 14% 16% 18% 19%

Riduzione degli aiuti per le aziende secondo le varie fasce di pagamenti diretti

Da 1 a 5.000 € 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Da 5.001 a 50.000 € 1% 3% 7,5% 9% 10,5% 12% 12,5%

Oltre 50.000 € 1% 4% 12% 14% 16% 18% 19%

Modulazione: % dei pagamenti diretti destinati allo sviluppo rurale

Da 5.001 a 50.000 € 1% 2% 3% 4% 5% 6% 6%

Oltre 50.000 € 1% 2% 3% 4% 5% 6% 6%

% dei pagamenti diretti destinati al finanziamento di future esigenze di mercato

Da 5.001 a 50.000 € 0% 1% 4,5% 5% 5,5% 6% 6,5%

Oltre 50.000 € 0% 2% 9% 10% 11% 12% 13%

Fonte: Commissione europea, COM(2003) 23 def.

scompare nella proposta attuale.

La proposta della MTR del Gennaio 2003 risulta in qualche modo più

“moderata”. Le risorse spostate dalla decrescenza alla modulazione (e quindi allo sviluppo rurale) vanno aumentando dall’1% al 6% gradualmente fino al 2011 rimanendo al 6% anche nel 2012 (tab. 2.2), mentre nelle proposte di Luglio 2002 i fondi risparmiati con la decrescenza sarebbero stati trasferiti tutti a favore dello sviluppo rurale. Le altre risorse risparmiate con la decre-scenza saranno dirette al finanziamento di future esigenze di mercato.

E’ previsto che la decrescenza produca a regime nel 2013 oltre 3.300 mi-lioni di euro di risparmi, che verranno destinati per 1.481 mimi-lioni (44%) allo sviluppo rurale e per 1.862 milioni (56%) alle future riforme dei mercati a-gricoli (tab. 2.3). La ripartizione dei fondi per lo sviluppo rurale verrà fatta fra i Paesi membri in base a diversi criteri che vanno dalla SAU, al lavoro agricolo ed al PIL pro capite.

2.1.2.2. Le proposte di revisione delle OCM

La revisione a medio termine della PAC presenta anche molte proposte di modifica alle Organizzazioni Comuni di Mercato (OCM), con lo scopo di migliorare la competitività dell’agricoltura europea, la promozione di un’agricoltura sostenibile, la garanzia di un sistema più equilibrato di aiuti ed il rafforzamento dello sviluppo rurale.

Le OCM coinvolte sono quelle che da sempre ricevono maggiore soste-gno dalla PAC. La vera novità è rappresentata, come detto in precedenza, dall’introduzione del pagamento unico per azienda (disaccopiamento). Il percorso, che dovrebbe portare all’approvazione di queste proposte di modi-fica delle OCM nel corso del 2003, non sarà privo di ostacoli, perché non tutte le parti in causa sono concordi con le novità introdotte. Si sta venendo a creare una forte contrapposizione tra i Paesi con forte produzione continen-tale ed i Paesi con forte produzione mediterranea, che ritengono di essere Tab. 2.3 - Destinazione delle risorse risparmiate con la decrescenza sugli aiuti di-retti (milioni di euro)

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Riduzione degli aiuti diretti 228 751 2.030 2.420 2.810 3.200 3.343 - di cui allo Sviluppo rurale 228 475 741 988 1.234 1.481 1.481 - di cui alle future riforme dei

mercati 0 276 1.289 1.432 1.576 1.719 1.862

Fonte: Commissione europea, COM(2003) 23 def.

penalizzati dalle nuove proposte. Ma vediamo meglio nel dettaglio quali so-no le modifiche previste per i principali settori.

Seminativi

Il settore dei seminativi comprende i cereali, la segale, le colture protei-che, i semi oleosi, il lino, la canapa da fibre, il frumento duro, le fecola di patate, i foraggi essiccati e le sementi.

Per quanto riguarda i cereali, la Commissione ha proposto una riduzione del 5% del prezzo di intervento, che dunque, a partire dal 2004/05 scende-rebbe a 95,35 euro/t, con un conseguente aumento dei pagamenti diretti a 66 euro/t rispetto agli attuali 63 euro/t, che andranno a far parte del pagamento unico per azienda.

Dalla proposta emerge il tentativo da parte della Commissione di ridurre l’importanza dell’intervento e di conseguenza le maggiorazioni mensili ver-ranno abolite, non essendo più necessaria una rettifica stagionale dei prezzi di intervento; inoltre non verranno più applicate le restituzioni alla produ-zione per gli amidi ed alcuni prodotti derivati. Per risolvere il problema delle ingenti eccedenze di segale, il cui prezzo di intervento è pari a quello dei ce-reali, essa verrà esclusa dal sistema di intervento.

Per le colture proteiche l’attuale pagamento supplementare verrà mante-nuto e trasformato in nuovo aiuto complementare specifico per questo tipo di colture pari a 55,57 euro/ha, che corrisponde a 9,5 euro/t moltiplicati per le rese medie di riferimento delle regioni di coltura. Questo pagamento sarà corrisposto entro il limite di una nuova superficie massima garantita di 1,4 milioni di ettari.

Il supplemento specifico per il frumento duro, attualmente pari a 344,5 euro/ha nelle aree tradizionali e 138,9 euro/ha nelle aree semi-tradizionali¹ nei limiti della superficie massima garantita (tab. 2.4) subirà alcune rilevanti modifiche.

Per quanto riguarda le aree di produzione tradizionali, il supplemento sa-rà ridotto a 250 euro/ha e versa-rà incluso nel pagamento unico per azienda, mentre invece per quelle semi-tradizionali verrà azzerato. Questi tagli sono previsti nell’arco di tre anni a partire dal 2004. Contemporaneamente verrà introdotto un nuovo premio di 40 euro, sempre nei limiti delle superfici mas-sime garantite, nelle aree di produzione tradizionali, a produttori che faranno uso di un determinato quantitativo di sementi certificate di varietà seleziona-te, che dovranno rispettare i criteri di qualità previsti per la produzione di

1. Le aree semi-tradizionali sono identificate come aree al di fuori di quelle tradizionali dove però la produzione di grano è ben consolidata.

semola e di pasta.

Pesante è quindi il taglio previsto per quanto riguarda il frumento duro, che, nonostante sia accompagnato da un modesto premio alla qualità, rischia di generare una crisi del settore, dovuta proprio alla diminuzione del soste-gno. La proposta danneggia principalmente i produttori italiani, che possono recuperare con il premio per la qualità solo il 30% della perdita dovuta alla riduzione dell’aiuto supplementare; una critica che viene mossa è quella di voler favorire i produttori del Nord-Europa, fra l’altro già favoriti da migliori rese di produzione, a scapito di quelli del Sud, che si trovano in zone senza valide alternative produttive ai cereali.

Non sono invece previsti interventi specifici per i semi oleosi, dove i pa-gamenti per superficie sono allineati a quelli dei cereali; l’unica novità è la variazione del pagamento diretto, che salirà, appunto come per i cereali, a 66 euro/t e farà parte del pagamento unico per azienda.

Nel settore delle patate da fecola la proposta della Commissione prevede un pagamento ai produttori che per una metà confluirà nell’aiuto unico per azienda e per l’altra rimarrà un pagamento specifico a tale coltura, mentre verrà abolito il prezzo minimo.

L’aiuto per i foraggi essiccati, attualmente basato sui pagamenti diretti sarà ripartito tra i produttori e l’industria di trasformazione nella seguente misura: l’aiuto diretto ai produttori (dotazione di 160 milioni di euro) verrà compreso nell’aiuto unico per azienda, in base ai quantitativi nazionali ga-rantiti, mentre per quattro anni verrà mantenuto un regime di aiuto unico semplificato per l’industria con aiuto decrescente che partirà da 33 euro/t nel 2004/05.

L’ultima proposta di modifica degli OCM seminativi riguarda le sementi.

Tab. 2.4 - Superfici massime che beneficiano dell’aiuto per il grano duro

Aree tradizionali Aree semi-tradizionali

ha (%) ha (%)

Grecia 617.000 19,3

Germania 10.000 13,7

Spagna 594.000 18,6 4.000 5,5

Francia 208.000 6,5 50.000 68,5

Italia 1.646.000 51,6 4.000 5,5

Austria 7.000 0,2

Portogallo 118.000 3,7

Regno Unito 5.000 6,8

Totale 3.190.000 100,0 73.000 100,0 Fonte: Commissione europea (2000).

L’aiuto, attualmente corrisposto per ogni tonnellata di sementi prodotte, sarà integrato nel pagamento unico per azienda; esso sarà calcolato moltiplicando il numero di tonnellate che hanno beneficiato dell’aiuto per l’importo stabili-to dall’art.3 del reg.(CE) n.2358/71.

Infine, non sono state previste modifiche per il lino e la canapa destinati alla produzione di fibre, che sono entrate a far parte dell’OCM seminativi a partire dal 2001/02.

Riso

Il problema principale per questo settore è rappresentato dalle prospettive di liberalizzazione dell’accordo “Everything but Arms” con data di inizio prevista per il 2007, che dovrebbe aprire le frontiere comunitarie all’importazione di riso dai paesi meno sviluppati, a prezzi decisamente infe-riori rispetto a quelli in vigore nel mercato comunitario. Per stabilizzare il mercato, la Commissione ha proposto una riduzione del prezzo di intervento

Il problema principale per questo settore è rappresentato dalle prospettive di liberalizzazione dell’accordo “Everything but Arms” con data di inizio prevista per il 2007, che dovrebbe aprire le frontiere comunitarie all’importazione di riso dai paesi meno sviluppati, a prezzi decisamente infe-riori rispetto a quelli in vigore nel mercato comunitario. Per stabilizzare il mercato, la Commissione ha proposto una riduzione del prezzo di intervento

Nel documento Volume Rapporto 2002 (.pdf 2.0mb) (pagine 29-47)