2. L’era della liberalizzazione
2.2. Segue La decisione del 2004
Pochi anni più tardi, la Commissione definiva il procedimento d’indagine sulle misure di aiuto in favore di Adriatica (405), Caremar, Saremar, Siremar e Toremar.
La decisione veniva adottata in conformità alle statuizioni date dalla Corte di giustizia nell’allora recente caso «Altmark».
Nello specifico, l’esecutivo comunitario rilevava il mancato rispetto del IV criterio Altmark, perché le imprese del gruppo Tirrenia non erano state selezionate al termine di una procedura d’appalto pubblico, né era stato previsto che la compensazione rispecchiasse i costi di un’impresa media, gestita in modo efficiente e dotata dei mezzi necessari.
Perciò, la Commissione riteneva che la sovvenzione annua di equilibrio, accordata alle compagnie regionali, conferisse un vantaggio competitivo rispetto agli altri operatori, che offrivano o avrebbero potuto offrire servizi comparabili sul mercato. Di qui la sussistenza di un
(404) Dec. 2001/851/Ce della Commissione, del 21 giugno 2001, relativa agli
aiuti di Stato corrisposti dall’Italia alla compagnia marittima Tirrenia di Navigazione, in G.U.C.E. 4 dicembre 2001, L 318, 9, oppure in Dir. maritt., 2002, 883, con commento di R. ABBATE, Rilevanza del pubblico servizio e degli oneri di servizio pubblico in materia di trasporti
marittimi secondo la normativa comunitaria. Brevi considerazioni in relazione ad un «caso nazionale»,
ivi, 884.
(405) All’epoca dell’indagine, Adriatica assicurava i seguenti collegamenti
internazionali: a) nel medio e basso Adriatico: Ancona – Durazzo; Bari – Durazzo; Ancona –Spalato; Ancona – Bar; b) nell’alto Adriatico: le rotte tra i porti italiani di Trieste, Grado, Lignano e quelli croati di Pirano, Parenzo, Rovigno, Brioni. Fino all’anno 2000, Adriatica gestiva anche i collegamenti internazionali Trieste – Durazzo e Brindisi – Corfù – Igoumenitsa – Patrasso. Allo stesso tempo, la compagnia garantiva i collegamenti con le isole Tremiti da Ortona, Vasto, Termoli, Vieste e Manfredonia. Infine, Adriatica offriva servizi di trasporto merci da e per la Sicilia (Ravenna – Catania; Venezia – Catania; Livorno – Catania; Genova – Termini Imerese).
aiuto di Stato ex art. 87, n. 1, tr. Ce (ora art. 107, n. 1, TFUe), non coperto dalle deroghe previste dall’art. 87, n. 2 e 3 tr. Ce (ora art. 107, n. 2 e 3, TFUe).
Ciò stabilito, la Commissione procedeva alla valutazione di compatibilità ex art. 86, n. 2, tr. Ce (ora art. 106, n. 2, TFUe), operando una distinzione tra i servizi di cabotaggio con le isole minori italiane e i collegamenti internazionali.
Quanto ai primi, l’esecutivo comunitario osservava che le compagnie regionali erano soggette, su tutte le linee, ad una serie di obblighi di servizio pubblico relativi ai porti da servire, alle frequenze, agli orari di partenza e d’arrivo, alla tipologia del naviglio, alle tariffe da praticare, tutti obblighi che le imprese concessionarie non avrebbero assunto, o non avrebbero assunto nella stessa misura, né alle stesse condizioni, se avessero potuto agire solo in base al proprio interesse economico (406).
La Commissione sottolineava, inoltre, che l’imposizione degli obblighi di servizio pubblico rispondeva all’esigenza di garantire il rispetto del principio di continuità territoriale, ossia di un livello sufficiente di servizi regolari di trasporto marittimo di passeggeri e merci, per soddisfare le esigenze di mobilità delle popolazioni locali e promuovere lo sviluppo economico e sociale delle regioni insulari (407).
In merito ai collegamenti internazionali, cui era applicabile non il reg. Cee n. 3577/1992, ma il precedente reg. Cee n. 4055/1986, l’esecutivo comunitario ammetteva, in premessa, la possibilità di introdurre obblighi di servizio pubblico su collegamenti marittimi diversi da quelli interni ad uno Stato membro. Tuttavia, le compensazioni in favore delle società concessionarie avrebbero potuto essere autorizzate solo in forza dell’art. 86, n. 2, tr. Ce (ora art. 106, n. 2, TFUe), nel rispetto dei caratteri di effettiva necessità, per l’inadeguatezza dell’offerta
(406) Cfr. art. 2, n. 4, reg. Cee n. 3577/1992.
(407) Secondo la Commissione, neppure la possibilità di adeguamenti provvisori
degli orari e delle frequenze dei collegamenti nel corso dell’anno, sotto il controllo delle autorità pubbliche, era suscettibile di mettere in discussione l’esistenza di un SIEG, ai sensi dell’art. 86, n. 2 tr. Ce (ora art. 106, n. 2, TFUe), ovvero di un servizio pubblico, di cui al reg. Cee n. 3577/1992.
di mercato, nonché di proporzionalità in rapporto all’obiettivo perseguito.
Al riguardo, la Commissione evidenziava che Saremar gestiva, durante tutto l’anno, due corse giornaliere per il trasporto passeggeri e merci tra la Sardegna e la Corsica (S. Teresa di Gallura – Bonifacio). Il collegamento, espressamente richiesto dalle comunità locali, consentiva di garantire la mobilità dei lavoratori frontalieri e un flusso regolare di merci tra la Corsica meridionale e la Sardegna settentrionale. L’esecutivo comunitario concludeva, pertanto, che l’obiettivo di assicurare tutto l’anno un collegamento di linea tra due regioni insulari della Ce (ora Ue), in conformità alle esigenze espresse dagli enti territoriali interessati, non poteva essere raggiunto dal libero gioco delle forze di mercato.
Con riferimento alle linee servite da Adriatica, invece, la Commissione osservava che gli aiuti alla compagnia per la gestione della rotta Brindisi – Corfù – Igoumenitsa – Patrasso, nel periodo gennaio 1992 – luglio 1994, non potevano considerarsi compatibili con il diritto comunitario, perché: a) non corrispondevano ad un’esigenza effettiva di servizio pubblico; b) compromettevano lo sviluppo degli scambi in misura contraria all’interesse comune; c) erano strettamente collegati ad un’intesa vietata dall’art. 81 tr. Ce (ora art. 101 TFUe)(408).
D’altra parte, circa l’effettiva necessità della compensazione in favore delle compagnie regionali, l’esecutivo comunitario sottolineava che, come dimostrato dall’assenza di concorrenza sulle linee onerate, le sole forze del mercato non sarebbero state in grado di fornire i servizi di trasporto richiesti dalle convenzioni. La sovvenzione, perciò, risultava necessaria per consentire alle società concessionarie di compensare i sovra-costi generati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico (409), mentre la proporzionalità del finanziamento era assicurata dalle condizioni poste dalle convenzioni iniziali (410).
(408) Cfr. dec. 1999/271/Ce della Commissione, del 9 dicembre 1998, relativa ad
una procedura ai sensi dell’art. 85 tr. Ce (IV/34466 – Traghetti greci), in G.U.C.E. 27 aprile 1999, L 109, 24. La decisione è stata confermata dal giudice comunitario (Trib. Ce 11 dicembre 2003, causa T-61/99, Adriatica di Navigazione c. Commissione; C. giust. Ce, ord. 16 febbraio 2006, causa C-111/04 P, Adriatica di Navigazione c. Commissione).
(409) Del pari, l’esecutivo comunitario evidenziava che, anche nelle linee in cui
Infine, in merito alla mancata definizione del costo del servizio pubblico mediante una procedura di gara, la Commissione notava che i costi presi in considerazione dalle convenzioni erano identici per tutte le società concessionarie e che, pertanto, erano già stati considerati in precedenza come costi direttamente connessi e strettamente necessari alla prestazione del servizio pubblico (411).
In conclusione, la Commissione, da una parte, dichiarava compatibili con il mercato comune le sovvenzioni erogate alle compagnie regionali dal 1° gennaio 1992, stabilendo alcune condizioni per il versamento dei finanziamenti a partire dal 2004 (412); dall’altra, affermava l’incompatibilità con il mercato comune degli aiuti ad Adriatica, disponendone il recupero (413).
2.3. Segue. L’esito delle impugnazioni.
assicurato servizi di cabotaggio analoghi a quelli prestati dalle compagnie regionali in ottemperanza alle convenzioni.
(410) A tal proposito, la Commissione, svolgendo considerazioni analoghe a
quelle già illustrate nella decisione del 2001, ribadiva che: a) il meccanismo di calcolo della compensazione prevedeva che i ricavi dell’alta stagione riducessero il disavanzo accumulato durante la bassa stagione; b) i ricavi delle compagnie regionali erano soggetti ad un duplice vincolo tariffario, ossia la fissazione di prezzi agevolati e l’obbligo di ottenere l’approvazione dei ministeri competenti per il loro adeguamento; c) gli elementi di costo esaminati per il calcolo della compensazione erano stati stabiliti ex ante dalle autorità pubbliche, senza lasciare alle società concessionarie alcun margine di discrezionalità.
(411) Cfr. dec. 2001/851/Ce, cit.
(412) In particolare, erano imposte due condizioni: 1) nell periodo 2004-2008
tutte le compagnie regionali avrebbero dovuto tenere una contabilità separata per le attività di servizio pubblico; 2) qualsiasi modifica del livello dei servizi offerti dalle compagnie, tale da comportare un incremento dell’aiuto, avrebbe dovuto essere preventivamente notificata alla Commissione.
(413) Dec. 2005/163/Ce della Commissione, del 16 marzo 2004, relativa agli aiuti
di Stato corrisposti dall’Italia alle compagnie marittime Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar e Toremar (Gruppo Tirrenia), in G.U.U.E. 26 febbraio 2005, L 53, 29. In dottrina, v. C. DEREATTI, Un’importante decisione della Commissione sul tema del finanziamento
In seguito all’apertura del procedimento di indagine formale, l’Italia ricorreva per l’annullamento della decisione di avvio, nella parte in cui statuiva sulla sospensione degli aiuti dichiarati illegali. Un ricorso analogo era spiccato dalle società del gruppo Tirrenia per l’annullamento della decisione nel suo complesso.
Nello specifico, il governo italiano evidenziava che le presunte misure di aiuto avevano trovato attuazione prima della liberalizzazione (reg. Cee n. 3577/1992), perché gli elementi essenziali degli obblighi di servizio pubblico e delle relative compensazioni erano stati definiti in epoca anteriore al trattato di Roma. In ogni caso, si osservava, la Commissione aveva esplicitamente o implicitamente autorizzato le sovvenzioni, nel momento in cui i contratti le erano stati comunicati. Di conseguenza, le sovvenzioni alle società del gruppo Tirrenia, qualora qualificate come aiuti di Stato ex art. 87, n. 1, tr. Ce (ora art. 107, n. 1, TFUe), dovevano ritenersi aiuti esistenti.
Nel giudizio di fronte ai giudici di Lussemburgo, per quel che qui più interessa, assumeva particolare rilievo la questione se l’art. 4, n. 3, reg. Cee n. 3577/1992 imponesse all’esecutivo comunitario di ammettere, per le misure contestate, la qualifica di aiuti esistenti.
Secondo la Commissione, la norma in questione non consentiva di considerare come aiuti esistenti le sovvenzioni, che fossero state stabilite prima dell’entrata in vigore del regolamento sul cabotaggio. Del resto, notava l’esecutivo comunitario, il reg. Cee n. 3577/1992, adottato sulla base dell’art. 84 tr. Ce (poi art. 80 tr. Ce, ora art. 100 TFUe), concerneva la libera prestazione dei servizi di trasporto marittimo, mentre solo un atto fondato sull’art. 94 tr. Ce (poi art. 89 tr. Ce, ora art. 109 TFUe) avrebbe potuto autorizzare le misure di aiuto.
A giudizio della Corte di giustizia, l’argomento della Commissione risultava esatto solo in parte. L’art. 4, n. 3, reg. Cee n. 3577/1992, infatti, riguardava il mantenimento in vigore dei contratti di servizio pubblico, ivi incluse le disposizioni finanziarie necessarie ad assicurare gli obblighi di servizio pubblico (414).
(414) Contrariamente a quanto dedotto dall’esecutivo comunitario, perciò, l’art. 4,
n. 3, reg. Cee n. 3577/1992 non si limitava ad autorizzare il mantenimento di eventuali diritti esclusivi o speciali derivanti da tali contratti. Peraltro, nella decisione impugnata la
La Corte, tuttavia, non accoglieva nemmeno i rilievi del governo italiano, perché le sovvenzioni versate in eccedenza rispetto allo stretto necessario per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico non potevano farsi rientrare nel perimetro applicativo del regolamento sul cabotaggio marittimo. Ne derivava che le misure di sovracompensazione non rappresentavano aiuti esistenti ex art. 4, n. 3, reg. Cee n. 3577/1992.
In conclusione, la Corte annullava la decisione di avvio, nella parte in cui disponeva la sospensione del regime fiscale applicabile alle navi del gruppo Tirrenia per l’approvvigionamento del carburante e degli oli lubrificanti fino alla notifica alle autorità italiane della decisione di conclusione del procedimento (415), perché la Commissione, prima di adottare la decisione impugnata, non aveva consentito al governo di Roma di presentare osservazioni. Il ricorso dell’Italia, per il resto, era respinto (416).
Sulla scorta di tali principi, il Tribunale rigettava il ricorso delle società concessionarie, confermando le valutazioni dell’esecutivo comunitario (417).
In seguito, le imprese del gruppo Tirrenia impugnavano, altresì, la decisione del 2004, contestando: a) la valutazione delle sovvenzioni come aiuti di Stato; b) la qualificazione degli aiuti come aiuti nuovi; c) la dichiarazione di incompatibilità con il mercato comune della compensazione versata ad Adriatica; d) l’obbligo di recuperare tali somme.
In particolare, secondo le ricorrenti, il regime degli obblighi di servizio pubblico doveva considerarsi compiutamente definito fin dai
Commissione non aveva sostenuto un’interpretazione così restrittiva, avendo riconosciuto che, nei limiti della compensazione dei costi addizionali legati agli obblighi di servizio pubblico, i meccanismi di finanziamento delle convenzioni erano giustificati
ex art. 4, n. 3, reg. Cee n. 3577/1992.
(415) Cfr. dec. 2001/851/Ce, cit., e dec. 2005/163/Ce, cit.
(416) C. giust. Ce 10 maggio 2005, causa C-400/99, Italia c. Commissione, in EStAL, 2005, 441, con nota di M.SLOTBOOM, Review of Judgment in Case C-400/99,
Italian Republic v. Commission of 10 May 2005, ivi, 467. V. anche L.IDOT, Obligations de
service public dans le secteur du transport maritime, in Europe, 2005, luglio, 21.
(417) Trib. Ce 20 giugno 2007, causa T-246/99, Tirrenia di Navigazione e altri c. Commissione.
decreti del 1936; similmente, il finanziamento dell’esercizio dei collegamenti di carattere locale era stato disciplinato già dalla l. n. 34/1953. Sebbene il sistema di sovvenzioni avesse subito alcune modifiche dopo la sua istituzione, tuttavia, si notava, gli aspetti essenziali della legislazione erano rimasti sostanzialmente invariati. In ogni caso, le innovazioni successive avevano comportato un aggravio degli obblighi in capo alle società concessionarie, con contestuale riduzione dell’aiuto percepito. Pertanto, concludevano le ricorrenti, le modifiche normative non potevano indurre a negare ai contributi statali la qualità di aiuti esistenti.
A tali osservazioni, la Commissione replicava che i decreti del 1936, benché avessero attribuito a Tirrenia ed Adriatica l’esercizio delle rotte sovvenzionate, non avevano stabilito, tuttavia, un regime di compensazione degli obblighi di servizio pubblico comparabile a quello in vigore all’epoca dell’indagine. Le modifiche legislative successive, infatti, erano state così significative (418), che avrebbero dovuto essere nuovamente notificate ex art. 88, n. 3, tr. Ce (ora art. 108, n. 3, TFUe), in conformità all’insegnamento della giurisprudenza (419). Perciò, non poteva ammettersi che il regime di aiuti alle compagnie regionali venisse retrodatato ad un periodo antecedente l’entrata in vigore del trattato Ce.
Il Tribunale, pur non entrando nel merito della questione, dichiarava che la Commissione non aveva compiutamente esaminato le deduzioni delle ricorrenti e, in particolare, l’assunto che il regime di aiuti sarebbe stato compiutamente delineato dai decreti del 1936 e dalla l. n. 34/1953. D’altra parte, l’esecutivo comunitario non aveva neppure esaminato se le modifiche legislative successive avessero comportato un
(418) In particolare, l’esecutivo comunitario segnalava che la l. n. 684/1974 aveva
abrogato le leggi precedenti, aggiudicando le linee in regime di servizio pubblico, prima oggetto di una procedura ristretta, mediante una gara aperta. Inoltre, la riforma degli anni 1986-1989 aveva modificato in profondità il regime degli obblighi di servizio pubblico, in termini di linee da servire, frequenza, tariffe applicate e relativo finanziamento.
(419) Cfr. C. giust. Ce 9 agosto 1994, causa C-44/93, Namur-Les assurances du crédit
c. Office national du ducroire e Belgio; Trib. Ce 30 aprile 2002, cause riunite T-195/01 e T- 207/01, Government of Gibraltar c. Commissione.
effettivo aggravio degli obblighi imposti alle società concessionarie, così riducendo l’aiuto percepito.
In conclusione, poiché la Commissione non aveva sufficientemente chiarito, nella decisione impugnata, le ragioni per cui gli argomenti delle ricorrenti dovevano essere respinti, il Tribunale annullava la decisione del 2004 per un’insufficiente motivazione in merito alla qualificazione delle sovvenzioni come aiuti nuovi (420).