4. Il nuovo procedimento d’indagine formale
4.2. Segue La privatizzazione di Tirrenia e Siremar
In merito alle modalità di alienazione ai privati delle società concessionarie, la Commissione osservava che la supervisione esercitata dai ministeri competenti, ai sensi del d. l. 23 dicembre 2003, n. 347 (c.d. «decreto Marzano») (459), consentiva di imputare allo Stato le decisioni assunte dal commissario straordinario (460) e, segnatamente, la vendita di Tirrenia e Siremar a prezzi inferiori a quelli di mercato.
(457) Cfr. Cap. II, sez. 3.3.
(458) Del resto, nemmeno il fatto che le società del gruppo Tirrenia avessero
fornito gli stessi servizi, in passato, senza che l’entità o la natura dei medesimi subissero modifiche significative, era suscettibile di rendere l’atto d’incarico sufficientemente chiaro e preciso nella definizione degli obblighi di servizio pubblico. La Commissione, infatti, ribadiva che gli oneri di servizio pubblico avrebbero dovuto essere definiti in modo dettagliato nel piano quinquennale per il periodo 2005–2008, mai adottato dalle autorità italiane.
(459) D. l. 23 dicembre 2003, n. 347, conv., con modificazioni, in l. 18 febbraio
2004, n. 39 «Misure urgenti per la ristrutturazione industriale di grandi imprese in stato di insolvenza».
(460) L’esecutivo dell’Ue, a tal proposito, sottolineava che: a) il commissario
straordinario viene nominato dal ministro competente e opera sotto la supervisione di un consiglio di sorveglianza, composto da esperti di nomina ministeriale; b) il progetto di cessione degli attivi o, in alternativa, il piano di ristrutturazione vengono redatti sotto la supervisione del ministro competente e sottoposti all’approvazione formale di quest’ultimo; c) il commissario straordinario sceglie l’acquirente dei beni della società in base ai criteri di legge.
L’esecutivo dell’Ue evidenziava, infatti, che la privatizzazione di Tirrenia e Siremar non poteva considerarsi sufficientemente trasparente, incondizionata e non discriminatoria, perché: a) le norme speciali previste dal d. l. 28 agosto 2008, n. 134, in materia di cessione delle grandi imprese in stato di insolvenza, operanti nei servizi pubblici essenziali (461), avevano ridotto in misura significativa i requisiti di trasparenza previsti dal regime generale, di cui al d. lgs. 8 luglio 1999, n. 270 (462), consentendo la vendita a trattativa privata (463); b) l’invito a manifestare interesse per Tirrenia e Siremar non aveva illustrato, nel dettaglio, gli attivi oggetto della vendita, né le modalità di svolgimento della procedura, né i criteri di selezione, salvo l’obbligo di fornire il servizio pubblico (464); c) i criteri di aggiudicazione, introdotti dal d. l. n. 134/2008, non consentivano di ottenere il prezzo migliore per i beni
(461) D. l. 28 agosto 2008, n. 134, conv. in l. 27 ottobre 2008, n. 166,
«Disposizioni urgenti in materia di ristrutturazione di grandi imprese in crisi». In mancanza di una definizione precisa di «servizio pubblico essenziale», occorre fare riferimento all’art. 1 l. 12 giugno 1990, n. 146, concernente la disciplina del diritto di sciopero, sono considerati servizi pubblici essenziali, anche se svolti in regime di concessione o mediante convenzione, quelli volti a garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, alla libertà ed alla sicurezza, alla libertà di circolazione, all’assistenza e previdenza sociale, all’istruzione ed alla libertà di comunicazione.
(462) D. lgs. 8 luglio 1999, n. 270 «Nuova disciplina dell’amministrazione
straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza, a norma dell’art. 1 della l. 30 giugno 1998, n. 274».
(463) Nello specifico, il commissario straordinario individua l’acquirente, a
trattativa privata, tra i soggetti che garantiscono la continuità, nel medio periodo, del servizio pubblico, la rapidità dell’intervento ed il rispetto dei requisiti previsti dalla legislazione nazionale, ivi compresi i trattati sottoscritti dall’Italia, nel rispetto dei principi di trasparenza e non discriminazione (art. 4, comma 4 quater, d. l. n. 347/2003, inserito dall’art. 1, comma 10, d. l. n. 134/2008). Ai sensi dell’art. 62 d. lgs. n. 270/1999, invece, il commissario straordinario è libero di scegliere le modalità di cessione ritenute più opportune, purché adeguate alla natura dei beni e finalizzate al miglior realizzo.
(464) Secondo la Commissione, la formulazione dell’invito per l’acquisto di
Tirrenia induceva a ritenere che il commissario straordinario intendesse abbinare le attività necessarie all’adempimento degli obblighi di servizio pubblico alle attività non essenziali a tale scopo.
oggetto della vendita (465); d) ai potenziali acquirenti erano state imposte condizioni in materia di occupazione e continuità del servizio, che dovevano ritenersi espressione di un interesse pubblico allo sviluppo sociale e regionale, piuttosto che al miglior realizzo dalla vendita, perché un venditore privato, non attribuendo la medesima importanza a tali esigenze, avrebbe ricercato, piuttosto, una vendita separata dei beni (466).
Pertanto, la Commissione concludeva, in via preliminare, che la procedura di privatizzazione di Tirrenia e Siremar non era stata sufficientemente trasparente e incondizionata per garantire che la vendita avvenisse al prezzo di mercato. In ogni caso, l’esecutivo dell’Ue si riservava di valutare, caso per caso, se le condizioni di vendita avessero comportato una riduzione del valore di mercato delle società privatizzate, conferendo, di conseguenza, un vantaggio economico alle medesime, ovvero all’acquirente delle stesse.
4.2.1. Segue. Il problema della continuità economica.
In generale, la giurisprudenza, per valutare se l’obbligo di restituzione degli aiuti ad un’impresa in difficoltà possa estendersi all’impresa acquirente dei beni dell’impresa beneficiaria, quando tale trasferimento comporti la continuità delle attività, tiene conto dei seguenti fattori: a) l’oggetto del trasferimento; b) il prezzo del trasferimento; c) l’identità degli azionisti o dei proprietari dell’impresa acquirente, nonché di quella originaria; d) il momento in cui il trasferimento è realizzato; e) la logica economica dell’operazione (467).
(465) Infatti, l’art. 4, comma 4 quater, d. l. n. 347/2003, prevedendo la cessione ad
un prezzo «non inferiore a quello di mercato», come risultante da perizia effettuata da un esperto indipendente, nominato con decreto ministeriale, deroga espressamente all’art. 62 d. lgs. n. 270/1999, ai sensi del quale, invece, l’alienazione dei beni dell’impresa insolvente deve essere finalizzata al miglior realizzo.
(466) In particolare, l’esecutivo dell’Ue notava che i requisiti di gara avrebbero
potuto far sì che un investitore, pur offrendo il prezzo maggiore, non venisse dichiarato vincitore, nel caso in cui non avesse conformato la propria strategia commerciale agli obiettivi pubblici richiesti. D’altra parte, la presenza di condizioni vincolanti avrebbe potuto disincentivare gli investitori fin dalla fase iniziale della privatizzazione.
(467) Cfr. C. giust. Ce 8 maggio 2003, cause riunite C-328/99 e C-399/00, Italia e SIM 2 Multimedia c. Commissione.
Nella specie, la Commissione, pur non entrando nel merito della questione, tuttavia, quasi in forma di obiter dictum, osservava che l’accertamento dell’eventuale continuità economica può implicare che gli aiuti concessi alle società del gruppo Tirrenia, se dichiarati incompatibili, potrebbero essere recuperati presso le imprese, che, in seguito alla privatizzazione, ne hanno continuato l’attività economica.
4.3. Segue. La priorità d’attracco.
In merito al riconoscimento del diritto alla priorità di attracco (art. 19 ter, comma 21, d. l. n. 135/2009), la Commissione evidenziava che la misura aveva conferito un vantaggio regolamentare, senza implicare un trasferimento di risorse statali e, quindi, l’attribuzione di un vantaggio economico ulteriore alle imprese concessionarie.
4.4. Segue. Le misure previste dal d. l. n. 125/2010.
Si è riferito in precedenza che il d. l. n. 125/2010 aveva previsto alcune misure di sostegno per le società del gruppo Tirrenia, quali l’accesso alle risorse per l’ammodernamento e adeguamento della flotta, alcune esenzioni fiscali, l’utilizzo delle somme FAS per le esigenze di liquidità.
Ad avviso dell’esecutivo dell’Ue, queste misure di finanziamento statale consentivano alle imprese beneficiarie di evitare costi, che avrebbero altrimenti dovuto sostenere in proprio (468). Di conseguenza, la Commissione dichiarava, in via preliminare, che tutte le misure stabilite dal d. l. n. 125/2010 costituivano un aiuto di Stato in favore delle società del gruppo Tirrenia (469).
(468) Cfr. C. giust. Ce 14 febbraio 1990, causa C-301/87, Francia c. Commissione,
punto 41.
(469) La Commissione, inoltre, osservava che le autorità italiane avevano attuato
le disposizioni, di cui al d. l. n. 125/2010, prima dell’approvazione formale da parte della Commissione, in violazione dell’obbligo di sospensione ex art. 108, n. 3, TFUe.