2. Regno Unito (Scozia)
2.3. Segue La decisione del 2009
In seguito ai reclami di alcuni concorrenti, la Commissione decideva di aprire un procedimento di indagine formale sulle sovvenzioni versate dalla Scozia a CalMac e NorthLink (335).
Nella decisione finale, l’esecutivo comunitario, una volta appurata l’esistenza di un aiuto di Stato ex art. 87, n. 1, tr. Ce (ora art. 107, n. 1, TFUe), verificava il rispetto dei criteri Altmark.
Per quanto concerneva il contratto del 2007, che aveva affidato a CalMac la gestione dei servizi di continuità territoriale verso le isole occidentali scozzesi, la Commissione censurava il meccanismo di
(333) Il futuro adempimento degli obblighi di servizio pubblico, infatti, sarebbe
dipeso dalla volontà del curatore di NorthLink, non vincolato da alcun obbligo contrattuale alla fornitura del servizio sovvenzionato.
(334) Nel bando era previsto, inoltre, che nella nuova procedura di gara alcuni dei
beni noleggiati o posseduti dalla NorthLink venissero messi a disposizione, al valore di mercato, degli offerenti, che desiderassero farne uso nell’ambito del futuro contratto. Era introdotto, altresì, un sistema di incentivi finanziari («incentive payments»), per il raggiungimento di specifici obiettivi in materia di esecuzione dei servizi, costi e ricavi.
revisione dell’importo della sovvenzione (336), che prevedeva una procedura di arbitrato bilaterale tra le autorità scozzesi e CalMac, con il coinvolgimento di un esperto. Ad avviso dell’esecutivo comunitario, infatti, la II condizione Altmark non era stata rispettata, perché la procedura arbitrale non aveva permesso di stabilire ex ante e secondo criteri trasparenti, predeterminati ed obiettivi i parametri per il calcolo dell’importo della compensazione.
Quanto al IV criterio Altmark, la Commissione sottolineava che gli obblighi di servizio pubblico erano stati assegnati mediante una gara d’appalto, che presentava due aspetti controversi: 1) il raggruppamento delle rotte da aggiudicare, fatta eccezione per la tratta Gourock – Dunnon; 2) la condizione che l’aggiudicatario utilizzasse, per lo svolgimento del servizio, le navi noleggiate da CMAL.
In merito alla prima questione, l’esecutivo comunitario, richiamando i propri orientamenti in materia (337) e le argomentazioni delle autorità britanniche (338), escludeva che il raggruppamento delle linee rappresentasse una condizione «inutilmente iniqua» o tale da comportare un aumento dei costi per lo Stato. Del resto, CalMac, che già forniva di tutti i servizi di cabotaggio richiesti, era stato l’unico operatore in grado di presentare un’offerta per l’intero pacchetto di rotte.
Con riferimento all’utilizzo delle navi di CMAL, la Commissione reputava che tale clausola rispondesse in misura ragionevole all’interesse
(336) Il contratto di servizio pubblico stabiliva che, al termine di ciascun anno,
l’importo della compensazione potesse essere adeguato alle variazioni sopravvenute al c.d. «scenario di base», nei casi di eventi eccezionali (ad es. lavori portuali imprevisti, nuove navi, aumenti salariali, ecc.).
(337) Cfr. la comunicazione sull’interpretazione del reg. Cee n. 3577/1992 [2003],
19, punto 5.5.3.
(338) In particolare, il Regno Unito aveva evidenziato che: a) il raggruppamento
consentiva la massima flessibilità nella gestione del servizio pubblico, ad es. garantendo l’immediata sostituzione della nave in caso di avaria, condizioni meteorologiche sfavorevoli, manutenzione, esigenze straordinarie di traffico; b) il raggruppamento delle rotte migliorava l’integrazione della rete, rendendo più facile coniugare sicurezza, qualità e rispetto dell’ambiente mediante un’applicazione omogenea delle norme di riferimento;
c) il raggruppamento permetteva economie di scala (ad es. in materia di marketing ed
emissione di biglietti), facilitava i trasporti integrati, nonché la promozione turistica, consentendo ai clienti di prenotare più viaggi con un’unica transazione.
delle autorità scozzesi, che avrebbero potuto far noleggiare navi già disponibili, le quali, altrimenti, sarebbero rimaste inutilizzate o impiegate diversamente (339). Inoltre, si trattava di una condizione neutrale per gli operatori, dato che ciascun offerente avrebbe pagato lo stesso nolo per le medesime navi, mentre, considerate le specifiche tecniche delle navi richieste, difficilmente un singolo operatore avrebbe potuto procurarsi un’intera flotta in tempo per l’inizio del contratto.
La procedura di gara, perciò, era risultata aperta, non discriminatoria, trasparente e adeguatamente gestita. Ciò nonostante, la Commissione dichiarava che la IV condizione Altmark non era stata rispettata, perché la clausola arbitrale per la revisione dell’importo della sovvenzione non aveva permesso di selezionare l’operatore idoneo a svolgere il servizio al costo minore per la collettività (340).
Del pari, con riguardo ai contratti aggiudicati a Northlink nel 2002 e nel 2006, l’esecutivo comunitario contestava che le sovvenzioni supplementari, previste dal bando del 2004 in occasione delle difficoltà finanziarie dell’impresa concessionaria, non erano state determinate ex ante sulla base di parametri obiettivi e trasparenti, così violando la II condizione Altmark.
La Commissione lamentava pure il mancato rispetto del IV criterio Altmark, sul rilievo che le sovvenzioni aggiuntive concesse a NorthLink, in conformità al bando del 2004, non avevano rappresento l’esito di una gara pubblica, né erano state determinate in base ad un’analisi dei costi di un’impresa tipica (341).
(339) Cfr. la comunicazione sull’interpretazione del reg. Cee n. 3577/1992 [2003],
14, punto 5.3.2.1.
(340) In quest’ottica, se il bando di gara avesse previsto una compensazione fissa
per tutta la durata del contratto, allocando il rischio di gestione sugli operatori, le autorità scozzesi avrebbero potuto minimizzare i costi. È interessante notare, peraltro, che in tale ipotesi, a detta della stessa Commissione, le imprese offerenti avrebbero potuto disertare la gara o non rilanciare le offerte, per far includere il maggiore rischio di gestione nel compenso richiesto per il servizio.
(341) Il bando di gara del 2004, del resto, aveva introdotto un nuovo sistema di
finanziamento del deficit durante l’esecuzione del contratto, alterando la natura e l’entità dell’appalto iniziale, sicché l’obbligo di trasparenza nei confronti dei potenziali offerenti non poteva dirsi rispettato.
2.3.1. Segue. Compatibilità.
Visto l’esito negativo del test Altmark, l’esecutivo comunitario sottoponeva le misure in favore di CalMac e NorthLink alla valutazione di compatibilità ex art. 86, n. 2, tr. Ce (ora art. 106, n. 2, TFUe), sotto tre profili: 1) «definizione», ossia la verifica che i servizi di traghetto costituissero un SIEG effettivo e definito chiaramente come tale dalle autorità scozzesi; 2) «incarico e supervisione», cioè la verifica della sussistenza dell’atto d’incarico e di un meccanismo di controllo circa l’adempimento della missione di servizio pubblico; 3) «proporzionalità», ovvero la verifica del rapporto tra l’importo della compensazione e l’ammontare dei costi netti per la fornitura del servizio, tenuto conto dei ricavi di gestione, senza distorsione della concorrenza (342).
In merito alla definizione del SIEG, la Commissione osservava che i contratti di servizio pubblico, stipulati all’esito di una gara d’appalto aperta e trasparente, illustravano tutte le specifiche tecniche richieste dall’art. 4 reg. Cee n. 3577/1992 (porti da servire, regolarità, continuità, frequenza, capacità di fornire il servizio, tariffe ed equipaggio delle navi). La durata del periodo d’incarico, non superiore ai sei anni, poteva essere considerata ragionevole e conforme agli orientamenti in materia (343).
Quanto all’atto d’incarico, la Commissione evidenziava che i contratti indicavano con precisione i servizi che le imprese concessionarie erano chiamate a svolgere, le modalità per le eventuale modifiche degli stessi, nonché le misure di controllo sull’adempimento degli obblighi di servizio pubblico (344).
(342) È appena il caso di sottolineare che l’applicabilità del «pacchetto Monti»,
nella specie, era esclusa sia con riferimento alla disciplina, inapplicabile al settore dei trasporti (v. disciplina SIEG 2005, punto 3), sia con riguardo alla decisione, per il mancato rispetto delle condizioni ivi previste (cfr. art. 2, lett. a) e c), dec. SIEG 2005).
(343) Cfr. la comunicazione sull’interpretazione del reg. Cee n. 3577/1992 [2003],
18, punto 5.5.2.
(344) Gli operatori, infatti, erano tenuti ad inviare periodicamente al governo
scozzese informazioni dettagliate sulla gestione delle rotte. Allo stesso modo, gli indicatori di efficienza erano valutati con regolarità.
Infine, la proporzionalità della compensazione poteva dirsi dimostrata, secondo l’esecutivo comunitario, dall’esame complessivo del sistema di sovvenzioni e, segnatamente, dei contratti di servizio pubblico. In primo luogo, come detto, la gara d’appalto era stata considerata dalla Commissione una procedura aperta e trasparente.
In secondo luogo, nei contratti erano state inserite disposizioni utili ad evitare sovracompensazioni, in virtù delle quali: a) la compensazione era limitata ai costi di esercizio, al netto dei ricavi di gestione, incluso un utile ragionevole; b) i costi presi in considerazione per il calcolo della compensazione erano chiaramente definiti; c) la c.d. «clausola di clawback» consentiva la restituzione alle autorità scozzesi della compensazione eventualmente in eccesso; d) erano previsti incentivi per la riduzione dei costi e l’incremento dell’efficienza; e) se il fornitore del SIEG avesse ricevuto ulteriori sovvenzioni da altre fonti, la compensazione avrebbe potuto essere diminuita.
In terzo luogo, erano state adottate adeguate misure per evitare comportamenti lesivi della concorrenza: a) il contratto stabiliva condizioni rigorose in materia di tariffe, imponendo la consultazione delle autorità scozzesi per l’eventuale revisione; b) in caso di diminuzione dei ricavi per sconti o altre riduzioni dei prezzi all’utenza, le imprese concessionarie non avrebbero potuto chiedere ulteriori sovvenzioni; c) gli operatori erano tenuti ad ottenere il consenso del governo scozzese prima di ogni modifica significativa degli orari, delle frequenze e dei servizi.
In quarto luogo, per evitare sovvenzioni incrociate, i contratti prescrivevano che: a) le transazioni fra le società concessionarie e le proprie controllate avvenissero a condizioni di mercato; b) gli operatori presentassero ogni anno una relazione sui costi effettivamente sostenuti per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico (c.d. «Actual Outcome Statement»); c) le imprese concessionarie tenessero una contabilità separata, in conformità alla direttiva sulla trasparenza.
In quinto luogo, con specifico riguardo ai collegamenti verso le isole settentrionali scozzesi, la Commissione osservava che le compensazioni addizionali in favore di Northlink, pari ad una percentuale della sovvenzione annua e dei ricavi di gestione, poteva
considerarsi un margine di utile ragionevole ai sensi della IV condizione Altmark.
In conclusione, dal momento che non erano stati dimostrati comportamenti lesivi della concorrenza, la Commissione dichiarava compatibili con il mercato comune ex art. 86, n. 2, tr. Ce (ora art. 106, n. 2, TFUe) le sovvenzioni per l’esercizio dei servizi di traghetto scozzesi, con l’unica eccezione di quelle relative alla rotta Gourock – Dunoon (345).