(Soppressione del servizio consultivo ed ispettivo tributario e

della commissione tecnica per la finanza pubblica)54

COMMENTO

L’articolo 45 dispone, a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto legge in esame, la soppressione del servizio consultivo ed ispettivo tributario ed il trasferimento delle funzioni al Dipartimento delle Finanze del Ministero dell’economia e delle finanze. Il personale assegnato al SECIT dovrà rientrare nell’amministrazione di appartenenza; i dipendenti, invece, appartenenti al ruolo del Ministero dell’economia e delle finanze saranno assegnati presso lo stesso Ministero al Dipartimento delle finanze.

Le attività svolte dal servizio consultivo e ispettivo tributario sono stabilite all’articolo 22, del D.P.R. 26 marzo 2001, n. 107 e riguardano, in particolare, l’elaborazione di studi di politica economica e tributaria e di analisi fiscale in conformità agli indirizzi del Ministro.

È, altresì, soppressa la Commissione tecnica per la finanza pubblica istituita presso il Ministero dell’economia e delle finanze dall’articolo 1, comma 474, della legge 296/2006.

Articolo 48 (Risparmio energetico)

1. Le pubbliche amministrazioni statali di cui all'articolo 1, comma 1, lettera z), del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 sono tenute ad approvvigionarsi di combustibile da riscaldamento e dei relativi servizi nonché di energia elettrica mediante le convenzioni Consip o comunque a prezzi inferiori o uguali a quelli praticati dalla Consip.

2. Le altre pubbliche amministrazioni adottano misure di contenimento delle spese di cui al comma 1 in modo da ottenere risparmi equivalenti.

Articolo 68 (Riduzione degli organismi collegiali e di duplicazioni di strutture)55

COMMENTO

L’articolo 68 del D.L. n. 112/2008 si iscrive di diritto nel lungo elenco delle disposizioni emanate con l’intenzione di razionalizzare (e ridurre) il ricorso agli organismi collegiali amministrativi.

1. Gli organismi collegiali amministrativi.

Il fenomeno della collegialità rileva nell’ambito dell’organizzazione amministrativa laddove si riscontri l’esigenza di garantire un più ampio esame istruttorio, preliminare alla tutela degli interessi pubblici da perseguire attraverso lo svolgimento di funzioni amministrative. Ancor meglio, una più ampia ponderazione dell’azione amministrativa risulta propedeutica all’esercizio di una rilevante misura di discrezionalità da parte degli organi competenti56.

Gli organismi collegiali amministrativi di cui si tratterà si caratterizzano per il perseguimento di interessi pubblici c.d. “oggettivi” «nel senso, cioè, di interessi per i quali non è possibile stabilire una qualche relazione tra rappresentante e rappresentato»57, oppure allorquando la rappresentanza di interessi «di parte» rinvenibile in capo ad alcuni componenti del collegio sia, comunque, strumentale alla migliore “cura”, seppur indiretta, degli interessi comunque “pubblici” che formano l’oggetto dell’attività del medesimo organismo. Ci si riferirà, in sostanza, a organismi che non sono stati istituiti per tutelare interessi di settore, ma esclusivamente per meglio garantire il corretto esercizio della funzione amministrativa.

Peraltro, in alcuni casi, l’istituzione di organi collegiali amministrativi ha caratterizzato il fenomeno dell’«elefantiasi» di cui soffre l’organizzazione amministrativa sino a far dubitare, in alcuni casi, della necessità di creare «sovrastrutture» effettivamente costituite per consentire una migliore ponderazione dell’azione delle entità pubbliche.

Il ricorso a figure organizzative «estranee» alla normale articolazione delle amministrazioni dovrebbe essere, quindi, figlia dell’esigenza di compiere attività

55 _{Il commento dell’articolo 68 è a cura di Valerio Sarcone.}

56 _{Sulla discrezionalità amministrativa v. M. S. G}

IANNINI, Il potere discrezionale della Pubblica

Amministrazione, Milano, 1939; S. PIRAINO, La funzione amministrativa fra discrezionalità e arbitrio,

Milano, 1990; D. U. GALLETTA, Discrezionalità amministrativa e principio di proporzionalità, in Rivista

italiana di diritto pubblico comunitario, 1994, p. 142 ss. Come precisato da L. GALATERIA, Gli organismi

collegiali amministrativi, vol. I, Milano, 1975, p. 9, «la funzione discrezionale amministrativa che si

risolve in una ponderazione di interessi, è opportuno che venga esercitata attraverso la loro completa visione, ossia afferrando tutta la realtà nei suoi vari e complessi aspetti e analizzandola sotto diversi punti di vista».

57 _{L. G}

preliminari all’adozione di provvedimenti amministrativi che le ordinarie strutture che compongono un determinato soggetto pubblico non sono in grado di garantire. L’adozione di soluzioni a carattere «collegiale» è dettata, inoltre, dall’esigenza di comporre posizioni diverse dei soggetti pubblici (o, anche, privati) coinvolti in una determinata decisione o, più in generale, in un procedimento costituendo, a volte, l’unico modello strutturale adottabile al fine di rendere omogeneo l’operato delle diverse amministrazioni competenti58.

Gli organismi collegiali amministrativi possono essere istituiti per legge oppure per mezzo di provvedimenti normativi di rango secondario59 o, ancora, per mezzo di provvedimenti delle amministrazioni pubbliche60. Il minimo comun denominatore o, meglio, la condizione sine qua non che legittima l’istituzione di un organismo collegiale consiste nella necessità di perseguire attraverso il suo operato, seppur indirettamente, un interesse pubblico61.

2. Le prime tre fasi di riordino (1993-2001).

Nell’ultimo quindicennio anche gli organismi collegiali amministrativi sono stati coinvolti nel più generale processo riformatore che ha investito la pubblica amministrazione. Anzi, proprio la figura organizzativa in argomento è stata più volte protagonista di disposizioni legislative emanate allo scopo di ridurre strutture e spese delle amministrazioni. Al fine di confermare l’esistenza degli organismi de quibus si è imposta la necessità di valutarne e «certificarne» l’indispensabilità. 2.1. L’articolo 1, comma 28 della legge n. 537/1993.

Il primo intervento nella recente «era» della riforma dell’Amministrazione, volto alla razionalizzazione sia funzionale che strutturale degli organismi collegiali amministrativi è costituito dall’articolo 1, comma 28 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, recante interventi correttivi di finanza pubblica62. Come accadrà anche per i successivi provvedimenti legislativi che riguardano la figura organizzativa in argomento, le norme concernenti il riordino degli organismi collegiali saranno sempre inserite in leggi ed atti aventi forza di legge emanati al fine di ridurre la spesa pubblica e «snellire» la pubblica amministrazione. Ciò conferma la tendenza degli ultimi anni a considerare qualsiasi struttura operante nelle amministrazioni,

58 _{Cfr. M.S. G}

IANNINI, Lezioni di diritto amministrativo, Milano, 1950, vol. I, p. 204.

59 _{L. G}

ALATERIA, Gli organismi, cit., p. 28.

60 _{Ibidem, p. 29.}

61 _{Ibidem, p. 33.}

62 _{Come rilevato da L T}

ORCHIA, Il riordino degli organi collegiali, in Giornale di diritto amministrativo,

1995, p. 172 ss., la legge n. 537/1993 è una legge delega il cui oggetto «è il complesso dell’organizzazione amministrativa: ministeri, enti, comitati interministeriali, organi collegiali. Due gli obiettivi principali: la riduzione della “taglia” dell’amministrazione e la semplificazione delle attività svolte, accorpando compiti e funzioni in capo ad un numero minore di strutture, in modo da ridurre il tasso di frammentazione del sistema complessivo».

non immediatamente riconducibile all’organigramma di queste, come elemento di «appesantimento» funzionale ed economico.

La norma del 1993 ha svolto due significative funzioni:

1)nell’elenco accluso alla legge n. 537/1993 sono stati individuati gli organi collegiali che dovevano ritenersi soppressi;

2)la disposizione prevedeva l’emanazione di un regolamento ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, dunque in delegificazione, da emanarsi entro novanta giorni dall’entrata in vigore della legge, per mezzo del quale si doveva provvedere al riordino degli altri organi collegiali dello Stato, «nonché di organismi con funzioni pubbliche o di collaborazione ad uffici pubblici».

Ovviamente, oltre la delega per la delegificazione della materia, la norma in commento conteneva anche i criteri direttivi ed i principi che si sarebbero dovuti rispettare in fase attuativa. Nel redigere il regolamento, il Governo avrebbe dovuto, previa dettagliata ricognizione degli organismi collegiali da sottoporre a riordino:

- accorpare in capo ad un numero limitato di soggetti l’esercizio delle funzioni per settori omogenei, così da sopprimere gli enti che sarebbero risultati «superflui» a seguito della suddetta razionalizzazione;

- sostituire, per quanto possibile, gli organi collegiali con le conferenze di servizi previste dall’articolo 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241, così da garantire, contemporaneamente, una riduzione strutturale dell’amministrazione, ma anche la partecipazione ai procedimenti da parte dei diretti interessati;

- provvedere a ridurre il numero dei componenti degli organismi di cui confermare l’operatività;

- trasferire in capo ad organi monocratici o ai dirigenti amministrativi le funzioni deliberative che non abbisognassero espressamente della forma collegiale;

- escludere i rappresentanti sindacali o di categorie sociali o economiche dalla composizione degli organismi collegiali deliberanti in materia di ricorsi o giudicanti in procedure di concorso.

L’intenzione del Legislatore appariva, dunque, chiara e ampiamente condivisibile poiché, oltre ad una semplificazione «strutturale» delle amministrazioni pubbliche e ad una migliore e più razionale distribuzione delle funzioni (allo scopo, altresì, di evitare possibili duplicazioni di competenze) si ponevano le basi per rendere maggiormente efficaci ed operative altre norme contenute in due provvedimenti legislativi fondamentali per l’organizzazione e l’attività amministrativa, la già citata l. n. 241/1990 ed il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29. Da una parte, infatti, il trasferimento di funzioni dagli organismi collegiali alle conferenze di servizi consentiva di accreditare i procedimenti amministrativi connessi di una maggiore

imparzialità63, trasparenza e partecipazione (quest’ultimi principi cardine della legge sul procedimento), mentre l’attribuzione di maggiore responsabilità alla categoria dirigenziale favoriva l’attuazione della distinzione tra politica e amministrazione, consentendo ai dirigenti di esercitare quelle prerogative gestionali che dovevano essere «sottratte» dall’egida dei vertici politici delle amministrazioni pubbliche.

A seguito dell’articolo 1, comma 28, della l. n. 537/1993, è stato emanato il D.P.R. 9 maggio 1994, n. 60864 “Regolamento recante norme sul riordino degli organi collegiali dello Stato”65, parzialmente modificato dal successivo D.P.R. 27 luglio 1995, n. 398. Il regolamento in questione conteneva gli elenchi degli organismi soppressi e le cui funzioni sarebbero cessate di essere eserciate oppure sarebbero state trasferite ad altri organi (articolo 2); di quelli soppressi e le cui funzioni sarebbero state assicurate dall’amministrazione presso la quale era operante ciascun organo collegiale che continua a garantirle mediante indizione di apposite conferenze di servizi (articolo 3); di quelli soppressi e le cui funzioni sarebbero state trasferite ai dirigenti amministrativi (articolo 5)66. Nell’ambito del regolamento era

63 _{Come segnalato da L. T}

ORCHIA, Il riordino, cit., «il collegio è uno strumento per consentire la

rappresentanza di interessi all’interno dell’amministrazione, con la conseguenza di privilegiare alcuni interessi a scapito di altri e di pregiudicare l’imparzialità dell’azione amministrativa».

64 _{Il regolamento attuativo della delega contenuta nell’articolo 1, comma 28, della l. n. 537/1993, è stato}

oggetto di impugnazione per conflitto di attribuzione dinnanzi alla Corte costituzionale da parte della Provincia autonoma di Trento. Con la sentenza 16 giugno 1995, n. 205 (disponibile in www.cortecostituzionale.it) la Consulta, nel respingere le tesi di illegittimità del regolamento de quo, ha preliminarmente precisato che «in sede di interventi correttivi di finanza pubblica, la legge 24 dicembre 1993, n. 537 ha previsto (all'articolo 1) un'ampia delega al Governo per la riorganizzazione della pubblica amministrazione ed in quel contesto, per un verso, ha soppresso il Comitato interministeriale prezzi unitamente ad altre strutture analoghe e, per altro verso, ha assegnato ad uno o più regolamenti la determinazione della sorte delle competenze e delle attribuzioni dei Comitati soppressi. Tali regolamenti, ancorché delegati ad innovare anche con forza di legge, devono essere in particolare rispettosi dei criteri e principi ispiratori espressamente e specificamente fissati dal comma 24 del medesimo articolo. Da una parte l'attribuzione delle competenze è modulata su un duplice livello: uno generale relativo alle funzioni in materia di programmazione e di politica economica nazionale e comunitaria (assegnato al Comitato interministeriale per la programmazione economica) ed uno specifico relativo alle funzioni ed ai compiti settoriali (assegnati ai singoli ministeri secondo la materia di competenza). D'altra parte dalle competenze dei Comitati soppressi devono essere enucleate quelle materie che rientrino nella sfera di competenza delle regioni per essere attribuite alla loro potestà, sia legislativa che regolamentare».

65 _{In G.U. 31 ottobre 1994, n. 255.}

66 _{L. T}

ORCHIA, Il riordino, cit., rileva come «il riordino degli organi collegiali richiedeva necessariamente il

concorso di tutte le amministrazioni statali presso le quali fossero operanti collegi amministrativi in modo da individuare i collegi previsti dalle norme, i collegi effettivamente esistenti e quelli effettivamente operanti: come era facile prevedere, dalla ricognizione è risultato che queste tre categorie coincidevano solo parzialmente. Una volta raccolte le informazioni, occorreva, poi, valutare quale fosse la soluzione più adatta per ciascuna categoria di collegi. Questo lavoro preliminare è stato coordinato dal Dipartimento della funzione pubblica ed ha portato alla elaborazione di uno schema di regolamento, che è stato sottoposto al Consiglio di Stato e, successivamente alla Corte dei conti. I rilevi mossi da quest’ultima e il tempo necessario per le controdeduzioni dell’amministrazione e per una nuova decisione

stata anche disciplinata la riduzione del numero dei componenti degli organismi rimasti operanti, in modo che per ciascuna amministrazione, ente o categoria non fosse ammesso più di un rappresentante ed era stato inserito il divieto per i rappresentanti sindacali o di categorie sociali o economiche di fare parte degli organi collegiali67.

2.2. L’articolo 41 della legge n. 449/1997, passando per la legge n. 59/1997.

Il secondo, incisivo (almeno nelle intenzioni), provvedimento legislativo che contiene norme volte alla riduzione degli organismi collegiali amministrativi è la legge 27 dicembre 1997, n. 449, recante misure per la stabilizzazione della finanza pubblica.

Peraltro, già l’articolo 12, comma 1, lett. g), della legge 15 marzo 1997, n. 59, come modificato dall’articolo 7, della legge 15 maggio 1997, n. 127, aveva delegato al Governo la possibilità di emanare decreti legislativi volti, tra l’altro, ad «eliminare le duplicazioni organizzative e funzionali, sia all'interno di ciascuna amministrazione, sia fra di esse, sia tra organi amministrativi e organi tecnici, con eventuale trasferimento, riallocazione o unificazione delle funzioni e degli uffici esistenti, e ridisegnare le strutture di primo livello, anche mediante istituzione di dipartimenti o di amministrazioni ad ordinamento autonomo o di agenzie e aziende, anche risultanti dalla aggregazione di uffici di diverse amministrazioni, sulla base di criteri di omogeneità, di complementarietà e di organicità», mentre la successiva lett. p), del medesimo articolo aveva disposto che, per mezzo dei succitati provvedimenti legislativi delegati, si doveva «garantire la speditezza dell'azione amministrativa e il superamento della frammentazione delle procedure, anche attraverso opportune modalità e idonei strumenti di coordinamento tra uffici, anche istituendo i centri interservizi, sia all'interno di ciascuna amministrazione, sia fra le diverse amministrazioni», anche attraverso la «razionalizzare gli organi collegiali esistenti anche mediante soppressione, accorpamento e riduzione del numero dei componenti»68.

L’articolo 41, comma 1, della legge n. 449/1997 prevedeva, invece, a nove mesi di distanza dalla legge n. 59/1997, che dovesse essere l’organo di direzione politica responsabile di ogni amministrazione ad emanare, entro sei mesi dall’inizio di ogni esercizio finanziario, un provvedimento che individuasse «i comitati, le commissioni, i consigli ed ogni altro organo collegiale con funzioni amministrative ritenute