5.1. la funzione programmatica del PPSSC
Il PPSSC, in ragione del quadro dispositivo regionale e nel rispetto dei principi di libera con-correnza e di equilibrato servizio alle comunità locali, è funzionale a definire7:
a) lo scenario di sviluppo del sistema commerciale lombardo ad orientamento dell'at-tività di programmazione degli enti locali;
b) gli indirizzi per lo sviluppo delle diverse tipologie di vendita, indicando in particolare gli obiettivi di presenza e di sviluppo delle grandi strutture di vendita, anche con riferi-mento a differenti ambiti territoriali o urbani;
c) i criteri generali per l'autorizzazione delle grandi e medie strutture di vendita, in relazione alle diverse tipologie commerciali;
d) le priorità per l'utilizzo delle risorse finanziarie a disposizione del bilancio regionale;
e) le indicazioni per la qualificazione e lo sviluppo del commercio all'ingrosso.
In questo senso, il PPSSC è un documento di carattere sostanzialmente programmatico, il cui portato è, appunto,
> in direzione positiva, di indirizzo e di orientamento di successive azioni ritenute qua-lificanti il sistema distributivo commerciale
> in direzione negativa, di disincentivare eventuali azioni ritenute inopportune
Per quello che più da vicino interessa il suo profilo di integrazione ambientale, in entrambi i casi i contenuti del PPSSC non sono direttamente legittimanti azioni trasformative dello stato dei luoghi (e quindi impattanti sulle componenti ambientali), ma saranno fonte di legittimità, in concorrenza con l’intero corpo normativo e dispositivo in essere, di procedimenti che verranno espletati entro l’ampio ambito dei diversi livelli istituzionali e delle parti economico-sociali.
In sintesi, si intende affermare che il PPSSC è a capo di una catena decisionale lunga e diramata, i cui effetti, in termini di ricadute socio-territoriali e ambientali, stanno sugli anelli all’altro capo della catena.
Il PPSSC non definisce quindi contenuti localizzativi “cogenti”, né ha effetti diretti sul regime giuridico dei suoli e la loro trasformabilità, né, quindi, impatti direttamente qualificabili e quantificabili sul sistema delle componenti ambientali.
5.2. temi e contenuti del PPSSC
5.2.1. il PPSSC nel quadro della programmazione regionale
L’architettura della programmazione regionale e dei suoi strumenti è molto ampia e artico-lata, dovendo affrontare tutte le tematiche costituzionalmente affidate al governo regionale e quelle discendenti dal sistema della programmazione comunitaria.
7 LR 6/2010 Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere, art. 4 ‘Programma-zione regionale’, comma 2.
Alle politiche programmatorie si accostano poi gli strumenti di pianificazione, che stabili-scono un rapporto dialettico sia sull’asse intra-settoriale sia su quello inter-settoriale.
Il PPSSC si configura, come si è visto, come uno strumento di carattere programmatorio;
come tale si relaziona sia lungo un asse verticale (dagli obiettivi generali del programma di mandato amministrativo agli strumenti istruttori e autorizzativi delle iniziative di qualificazione del sistema commerciale) sia, lungo un asse orizzontale, con i documenti programmatici e pianificatori relativi agli altri temi di interesse delle politiche regionali.
All’interno di questo contesto complesso è necessario un approccio olistico e al contempo in grado di ridurre la complessità di sistema e ricondurla a una sintesi praticabile, sia sul fronte dei contenuti del programma stesso sia sotto l’aspetto del contributo della sua valu-tazione strategica.
In merito alla valutazione del profilo di integrazione ambientale del PPSSC (compito preci-puo della valutazione ambientale strategica), gli strumenti di pianificazione e programma-zione regionale che affrontano temi più direttamente relazionati e/o relazionabili con le rica-dute ambientali e territoriali del PPSSC paiono essere8:
> gli strumenti di programmazione e pianificazione territoriale e paesistico-ambientale
> gli strumenti di programmazione e pianificazione del sistema infrastrutturale, della mobilità e della logistica distributiva
È principalmente rispetto a questi strumenti che è valutato il livello di concorrenza e sinergia del PPSSC (verifica di coerenza esterna).
5.2.2. il PPSSC nel sistema della sussidiarietà decisionale
Regione Lombardia ha da alcune legislature scelto con decisione la strada della sussidia-rietà, attribuendo agli enti locali rilevanti funzioni.
Dal punto di vista dei temi più strettamente riferibili alla programmazione della rete commer-ciale e ai suoi effetti territoriali e ambientali, soprattutto la traduzione operativa della pro-grammazione triennale di sviluppo del sistema commerciale e della legge urbanistica regio-nale ha attribuito agli enti locali (soprattutto, ai Comuni) uno spazio decisioregio-nale molto ampio sia in materia di uso del suolo sia in relazione all’articolazione della rete commerciale. Que-sto processo è stato complementare alla progressiva liberalizzazione del settore commer-ciale, che ha visto nella Direttiva europea Bolkestein (123/2006), recepita nella legislazione nazionale con il D.Lgs 59/2010, un passaggio sostanziale.
Ad oggi il ruolo di Regione Lombardia, relativamente alle dinamiche trasformative della rete di distribuzione commerciale, è sostanzialmente:
> di carattere normativo, attraverso le progressive modifiche alla LR 6/10 e alle altre leggi regionali che hanno dei riflessi sulla programmazione commerciale
> di carattere programmatico, attraverso lo scenario generale definito dai precedenti programmi e dalla proposta di PPSSC in oggetto
> di carattere istruttorio, in relazione alla compatibilità della strumentazione urbani-stica comunale con la pianificazione territoriale regionale (Piano Territoriale Regio-nale e, in prospettiva, Piano Paesaggistico RegioRegio-nale) e all’interno dei procedimenti autorizzativi riguardanti le grandi strutture di vendita
8 Il sistema di pianificazione relativo ad altre componenti ambientali importanti (energia, rifiuti, ac-qua ..) è comunque preso in considerazione, in modo da fare emergere i temi di rilevanza “indi-retta” di ausilio alla definizione del PPSSC e alla sua valutazione.
Entro questa mappa funzionale, Regione Lombardia ha specifici ruoli di indirizzo, di con-trollo, autoritativi e di monitoraggio circa le manifestazioni territoriali e ambientali indotte dalle dinamiche organizzative del sistema commerciale.
Le scelte insediative delle medie e grandi strutture di vendita, nel trovare una legittimità ‘di ordine generale’ con il quadro programmatico generale del PPSSC, passano per strumenti e procedimenti che mettono in relazione operatori di settore, amministrazioni locali e Re-gione: programmazione negoziata, pianificazione urbanistica comunale, pianificazione at-tuativa e procedimenti specifici per il sistema produttivo (procedure di sportello unico) resti-tuiscono un ampio panorama di sentieri percorribili per arrivare alla conformazione degli usi del suoli e all’autorizzazione commerciale. Entro questi sentieri Regione dispiega, articolan-dole in modi specifici, le proprie funzioni.
5.3. lo spazio di azione del PPSSC
Analogamente agli altri analoghi documenti di carattere programmatico, al PPSSC è chiesto quindi anche di definire il proprio posizionamento nella catena decisionale che governa le trasformazioni territoriali e ambientali indotte, nel caso specifico, dall’organizzazione della rete di vendita.
In questo senso, all’interno dei ruoli che gli sono attribuiti dal quadro dispositivo nazionale e regionale e congruentemente con i principi di liberalizzazione del settore, lo spazio di azione che il PPSSC potrà avocare a sé sta, anche, nella modulazione tra contenuti di indirizzo e contenuti di cogenza.
Mentre i primi esaltano la funzione programmatica, di intenti e strategie generali, che do-vranno trovare applicazione in successivi passaggi deliberativi e strumenti attuativi (di ca-rattere istruttorio, valutativo e autorizzativo), i secondi potranno introdurre da subito ele-menti di prescrittività e di regolamentazione.
Per quello che più interessa la valutazione del profilo di integrazione ambientale del pro-gramma, i contenuti del PPSSC consolidano (come peraltro evidente dalle considerazioni di cui alla sezione e) le attenzioni e l’approccio consapevole delle potenziali esternalità am-bientali delle diverse forme organizzative della rete commerciale.
Approccio e attenzioni dispiegate in particolare dopo le rilevanti deliberazioni del 2013, fun-zionali a fissare il ruolo di Regione nei processi di qualificazione del sistema distributivo com-merciale9 e ai successivi criteri attuativi per il governo delle modalità insediative delle GSV10. Si veda la sezione 20 per una sintesi degli effetti di tali deliberazioni, soprattutto in relazione alle ricadute ambientali e territoriali.
5.4. gli effetti del sistema commerciale sulle componenti ambientali
Gli effetti del sistema commerciale sulle componenti ambientali possono essere molto arti-colati, anche in relazione alla qualificazione della locuzione ‘sistema commerciale'.
Per approcciare la questione, si può sostanziare tale locuzione in due campi principali:
> ‘sistema commerciale’ inteso come organizzazione spaziale della rete distributiva, considerando quindi l’infrastrutturazione fisica delle diverse tipologie di forme
9 DCR 12 novembre 2013 nr. x/187 "Nuove linee per lo sviluppo delle imprese del settore commer-ciale".
10 DGR 20 dicembre 2013 - n. X/1193 “Disposizioni attuative finalizzate alla valutazione delle istanze per l'autorizzazione all'apertura o alla modificazione delle grandi strutture di vendita conse-guenti alla DCR 12 novembre 2013 nr. x/187”.
commerciali: le polarità extraurbane della grande distribuzione, gli addensamenti commerciali urbani, il commercio diffuso di vicinato, la logistica dell’e-commerce …
> ‘sistema commerciale’ inteso come diverse modalità di fruizione che la popolazione dispiega nell’esercitare la propria funzione di acquisto e consumo
In linea generale, il sistema commerciale, inteso nelle due accezioni di cui sopra, si ritiene abbia apprezzabili esternalità sui seguenti temi:
> traffico, per gli effetti di caricamento della rete stradale e relative esternalità (inqui-namento atmosferico e acustico)
> qualità urbana, come fattore di accessibilità ai servizi, di pluralità di offerta, di artico-lazione della composizione sociale dei consumatori
> paesaggio urbano ed extraurbano, per il rapporto città diffusa / campagna urbaniz-zata, per i ‘nuovi’ paesaggi della trasformazione, per i ‘non luoghi’ (o iper-luoghi) monofunzionali entro cui si dispiegano nuove forme di relazione sociale
> centri storici e patrimonio storico-artistico, in ragione delle plurali forme di fruizione (anche commerciale) delle porzioni più ‘delicate’ dei contesti urbani
> uso di risorse fisico-naturali, in primis il consumo di suolo agricolo/non urbanizzato, di acqua, di energia
All’interno della sezione b vengono meglio articolate tali considerazioni, facendo emergere le specifiche esternalità delle diverse forme di infrastrutturazione commerciale del territorio.
In relazione agli ‘impatti ambientali’ del sistema commerciale nei differenti ambiti geografici di cui si compone il territorio regionale, il tema riveste un sicuro profilo di interesse teorico.
A una ampia differenziazione dei territori regionali (in termini di risorse fisico-naturali, loro modalità di fruizione e condizioni di sensibilità) si accosta una significativa articolazione delle forme fisiche attraverso le quali si manifesta il sistema commerciale.
Tale condizione rende probabilmente complicato (forse pretenzioso) ogni atteggiamento deterministico che intenda valutare in termini quantitativi gli impatti del ‘sistema commer-ciale’ sulle risorse fisico-naturali poiché è evidente come le esternalità della territorializza-zione degli esercizi commerciali costituisca un fattore, tra i tanti, difficilmente (e forse impro-priamente) misurabile in termini quantitativi, in quanto ogni tentativo di disaggregazione dei dati (di traffico, di emissioni acustiche e atmosferiche, di usi finali dell’energia, di usi idrici
…) risulterebbe essere un esercizio del tutto arbitrario e non in grado di cogliere la com-plessità intrinseca del rapporto tra modalità di fruizione dell’articolata spazializzazione delle diverse tipologie di esercizi commerciali, in relazione alla diversa caratterizzazione ‘di fondo’
dei diversi territori.
D’altro canto, l’esperienza programmatoria e anche disciplinare circa gli approcci determi-nistico-quantitativi hanno palesato la loro inefficacia nella strumentazione sperimentata in questi ultimi anni. A maggior ragione, il tema del commercio è completamente immerso in modalità d’uso ‘esperienziali’ che combinano shopping, leisure, intrattenimento, ristorazione ... ;tale condizione rende oltremodo difficile disaggregare il valore dei fattori impatto e indi-viduare meccanismi di causa-effetto11.
11 Queste considerazioni si riferiscono in generale alla ‘fragilità’ (arbitrarietà, parzialità) degli approcci deterministici causa-effetto e non già alla generalità dei meccanismi valutativi; molti dei quali, peraltro, giocano più sul campo della complessità (studio delle interrelazioni aleatorie) che non su quello della complicatezza (relazioni deterministiche). La condizione di ‘fragilità’ di una stima deterministica degli impatti non è riferita quindi lo specifico intervento, per il quale invece sono validi approcci di valutazione anche numerico-quantitativi; in questo senso, del tutto valido si è dimo-strato il meccanismo valutativo utilizzato nei procedimenti istruttori delle GSV, finalizzato al raggiun-gimento dell’’impatto zero’ di cui ai criteri regionali.
Alla luce delle considerazioni espresse, già entro il rapporto preliminare si è sviluppata una riflessione sistemica, sintetica ma sostanziale, circa il rapporto tra tipologie di esercizi com-merciali, le criticità prevalenti, considerate per la generalità del territorio regionale, e gli ele-menti di pressione che il sistema commerciale genera su tale componente, da cui sono discesi i temi di attenzione che quindi sin da subito si sono posti alle scelte del PPSSC al fine di tenere in opportuna considerazione la necessità di integrazione ambientale (si veda p.to 10).