All’interno della valutazione ambientale strategica, la verifica di coerenza esterna consiste nel confronto tra gli obiettivi programmatici del PPSSC e gli obiettivi di integrazione ambien-tale declinati dal quadro programmatico sovraordinato37.
Mentre nel rapporto preliminare la verifica è stata effettuata sugli indirizzi sviluppati nelle linee guida e nel contestuale ODG del Consiglio Regionale38 (si veda il p.to 17), alla luce della più specifica definizione degli obiettivi programmatici di cui alla proposta di PPSSC in oggetto, l’analisi viene ora effettuata nel rapporto tra tali obiettivi programmatici (si veda il p.to 23) e gli obiettivi di coerenza esterna desunti dal quadro programmatico delle politiche regionali (si veda il p.to 15).
Dall’analisi effettuata, non si ravvisano situazioni di incoerenza o discordanza tra obiettivi del quadro programmatico e obiettivi della proposta di PPSSC.
La maggior parte degli obiettivi programmatici del PPSSC palesano una sinergia sostanziale o potenziale con uno o più obiettivi di coerenza.
Gli obiettivi del PPSSC che non hanno relazioni con alcun obiettivo sovraordinato sono quelli a contenuto maggiormente specifico e settoriale, così come le numerose situazioni per le quali non si è ravvista alcuna pertinenza sono da ricondurre al diverso spazio di azione e ambito tematico che connota, da una parte, il PPSSC, dall’altra, il quadro programmatico sovraordinato.
Da segnalare da ultimo come alcuni obiettivi di coerenza non sono riscontrati da alcuno degli obiettivi programmatici per il PPSSC.
Nello specifico, per l’obiettivo
assumere gli obiettivi specifici per i 5 sistemi territoriali del PTR [PTR]
si segnala come la programmazione regionale abbia a suo tempo declinato una propria specifica ripartizione del territorio regionale e conseguenti specifici indirizzi, parzialmente riformulati dalla proposta di PPSSC in oggetto (si veda il p.to 25.1). Gli ‘ambiti territoriali del commercio’ e i correlati indirizzi si pongono come elemento integrativo e complementare ai più specifici indirizzi urbanistico-territoriali degli ambiti territoriali omogenei (ATO) definiti en-tro l’integrazione del PTR alla LR31/2014.
37 La verifica di coerenza esterna non si occupa del sistema di norme e disposizioni più o meno co-genti del sistema dispositivo e pianificatorio in essere, poiché la congruità del programma con tale sistema costituisce il presupposto stesso di legittimità dei contenuti del programma.
38 ODG n.129 del 12.11.2013.
Per gli obiettivi
escludere la realizzazione di nuovi centri commerciali e grandi strutture di vendita nei territori contermini ai laghi [PPR]
stabilire a livello normativo in sede di pianificazione regionale del commercio (PRC) una quantità di superficie per vendita prodotti sfusi [PARR]
il contenuto “imperativo” di tali obiettivi trascende la funzione programmatoria del PPSSC e fa parte, nel suo profilo di legittimità, degli elementi di istruttoria dei singoli procedimenti.
In buona sostanza, è possibile affermare che il sistema di obiettivi programmatici della pro-posta di PPSSC, al netto del suo specifico di azione (che non può essere omnicomprensivo), palesa una situazione di adeguata concorrenza e coerenza con il sistema di obiettivi desunti dal quadro programmatico delle politiche regionali.
È peraltro da sottolineare che eventuali elementi di significativa incoerenza tra la proposta di programma e il quadro pianificatorio in essere sono sviluppati su due livelli:
_ contestualmente al percorso deliberativo del programma, per tramite dei contributi, pareri e osservazioni che verranno mossi dai soggetti istituzionali co-interessati
_ nella fase attuativa del programma, all’interno dei procedimenti istruttori e autorizzativi, quando saranno verificate in modo più specifico le coerenze dei progetti di sviluppo com-merciale con il quadro pianificatorio e normativo, anche (soprattutto) di valenza ambientale (procedimenti di valutazione di impatto, procedimenti di valutazione di incidenza …)
29. verifica di coerenza interna
L’articolazione complessiva della proposta di PPSSC rende bene evidente il passaggio dalla fase analitica, conoscitiva e valutativa delle dinamiche del settore commerciale, alla fase di definizione degli obiettivi programmatici di qualificazione del settore alla più puntuale defini-zione degli obiettivi specifici e delle linee di adefini-zione che il programma intende sviluppare at-traverso successivi e progressivi provvedimenti attuativi.
La consequenzialità tra tali contenuti rende evidente un adeguato profilo di coerenza interna del programma, a garanzia del fatto che gli obiettivi programmatici definiti siano efficace-mente intercettati dalle linee attuative che ne sono discese.
La natura programmatica della proposta di PPSSC consente di apprezzarne una riflessione complessiva circa le misure da adottare nella programmazione commerciale; si sottolinea come almeno i seguenti temi sviluppati dal programma riscontrino da subito gli obiettivi pro-grammatici posti:
- la rivisitazione degli ambiti territoriali del commercio
- una prospettiva di rafforzamento delle iniziative di governo della logistica della distribuzione commerciale, con particolare riferimento ai tessuti urbani
- una progressiva rivisitazione delle linee guida del 2013 (DCR 187/2013), anche in relazione alle sensibilità che sono maturate su alcuni temi quali il consumo di suolo, la rigenerazione urbana e l’impatto paesistico delle trasformazioni urbane e territoriali
- il rafforzamento delle politiche di qualificazione del commercio di prossimità, dando continuità alle positive iniziative di promozione territoriale dei ‘distretti urbani del commercio’
30. le alternative alle scelte del PPSSC
Stante la consapevolezza che il PPSSC dovrà agire su più leve e strumenti programmatori e che saranno i conseguenti provvedimenti a rendere operative tali leve, si riconoscono due aspetti intorno ai quali alimentare la discussione sulle alternative strategiche: il primo riguarda l’approccio del programma e quindi l’equilibrio tra contenuti esortativi e di indirizzo, da un lato, e contenuti cogenti e regolativi, dall’altro; il secondo riguarda l’individuazione, pur all’interno di un equilibrio di sistema e dei principi di libera concorrenza in capo al legislatore nazionale, di forme distributive da privilegiare, in ragione, ad esempio, di una loro preferibilità rispetto a principi di interesse collettivo (tutela dell’ambiente e del paesaggio, sicurezza, accessibilità ai servizi commerciali, ordinato assetto territoriale ...).
La valutazione delle alternative circa i contenuti del PPSSC si struttura in relazione alle esternalità ambientali e socio-economiche che le azioni del programma potranno avere, declinate sia in ragione delle diverse tipologie distributive sia in relazione alla caratterizzazione dei diversi contesti territoriali regionali.
Come indicato in sede di Rapporto Preliminare, la valutazione delle alternative ai contenuti del PPSSC fa riferimento all’incidenza delle azioni del programma su:
- le modalità di integrazione con le politiche infrastrutturali (condizionamenti in relazione al profilo di accessibilità, contributo alla risoluzione di deficit
infrastrutturali ...), con le politiche urbanistico-territoriali (condizionamenti in relazione alla densità insediativa, al consumo di suolo, al carico territoriale in essere ...) e con le politiche paesistico-ambientali (condizionamenti in relazione ai quadri paesistici, alle reti ecologiche, al carico ambientale in essere ...)
- il rapporto con le politiche urbanistiche locali (sollecitazioni al PTR e alle modalità istruttorie di verifica di compatibilità degli strumenti urbanistici locali ...)
- le forme di compensazione d’area vasta delle esternalità paesistico-ambientali e socio-economiche
- le modalità di mitigazione degli impatti locali (consumo di suolo, bilancio idrico, emissioni acustiche e atmosferiche, bilancio energetico, ciclo dei rifiuti ...) - le azioni di contestualizzazione territoriale (polarità commerciale come
‘scambiatore’ di valori territoriali locali)
- le modalità di contestualizzazione edilizio-architettonica (i paesaggi della trasformazione)
- il rafforzamento del sostegno alle iniziative di gestione unitaria e/o coordinata (ad es. town center management) e di strutturazione dei distretti commerciali naturali, anche attraverso il concorso delle azioni compensative delle grandi strutture di vendita
- la riconoscibilità paesistica (qualità delle facciate e degli spazi pubblici di connettivo, permeabilità tra spazi pubblici e spazi commerciali …) e quindi la definizione di strumenti di gestione edilizio-architettonica come fattore di qualificazione dell’attrattività del sistema commerciale urbano
- le modalità di integrazione con la programmazione del TPL, funzionale al mantenimento di adeguati profili di accessibilità delle parti qualificate del commercio urbano
- l’opportunità di adeguare la strumentazione urbanistica al fine di consentire margini di flessibilità all’adeguamento dei formati commerciali presenti e all’inserimento di formati capaci di garantire profili di attrattività più elevati degli ambiti commerciali
- il trattamento, in relazione al livello di criticità ambientale del contesto di
localizzazione, del tema delle ‘reti verdi urbane’ e quindi del contributo del nuovo insediamento alla strutturazione, attraverso un parsimonioso uso del suolo permeabile e/o opere di ‘depaving’, di connessioni verdi (utili anche in relazione alla mobilità ciclo-pedonale e al micro-clima urbano), privilegiando layout distributivi e di parcamento a sviluppo verticale
- più in generale, l’adozione delle migliori tecnologie disponibili (BAT) per la realizza-zione e l’esercizio dell’insediamento
- le modalità di integrazione delle strutture logistiche con le politiche territoriali e in-frastrutturali (rifunzionalizzazione strutture esistenti, profili di accessibilità ...) - il governo della mobilità indotta dalla distribuzione door to door (traffico, emissioni
...)
- provvedimenti di regolazione delle qualità dei mezzi di trasporto, delle rotte e dei tempi/modi di recapito dell’ultimo miglio urbano
- sostegno a forme innovative di consegna urbana (bicicletta, box di consegna/prelievo installati in luoghi ad alta frequentazione …)
- controllo delle modalità di ri-funzionalizzazione a uso logistico di aree produttive più o meno dismesse (esternalità non sempre gestibili con le procedure ‘derogatorie’
dello sportello unico)
Per gli aspetti di integrazione ambientale connessi con le procedure autorizzative, il Pro-gramma assume quale riferimento di valutazione delle istanze per le GSV, con riflessi sull’in-tero sistema commerciale, le “Disposizioni attuative finalizzate alla valutazione delle istanze per l’autorizzazione all’apertura o alla modificazione delle grandi strutture di vendita (D.g.r.
20 dicembre 2013 - n. X/1193 ,conseguenti alla d.c.r. 12 novembre 2013 n. X/187 “Nuove linee per lo sviluppo delle imprese del settore commerciale”). Tali disposizioni rappresen-tano una cornice di riferimento per l’attuazione delle politiche commerciali e sanciscono, entro i passaggi di valutazione delle singole istanze, la rispondenza dei progetti di strutture commerciali agli indirizzi e ai criteri regionali, definendo i criteri di ammissibilità delle istanze, con meccanismi premiali volti a predisporre adeguate misure di mitigazione / compensa-zione. I criteri adottati possiedono intrinsecamente scelte adottate circa il set di obiettivi prestazionali da raggiungere e sottendono i requisiti di adeguata qualificazione in ordine agli aspetti territoriali, ambientali e paesaggistici. L’aggiornamento e integrazione di tali criteri valutativi, in quanto linea di azione definita dalla proposta di PPSSC, costituisce fattore di ulteriore qualificazione della capacità di governo delle esternalità territoriali.
Per quanto concerne gli aspetti localizzativi delle strutture commerciali riferiti alle diverse caratterizzazioni del territorio regionale, per come riconosciute nell’aggiornamento degli ambiti territoriali del commercio e dei connessi indirizzi, si rimanda alle valutazioni operate nel p.to 25.1. Entro tali valutazioni si considerano i contenuti di revisione degli indirizzi e la collocazione entro un quadro dispositivo e di obiettivi regionali consolidato nella program-mazione regionale, con specifico riferimento agli aspetti ambientali e territoriali.
31. misure di integrazione ambientale
L’individuazione di misure di integrazione ambientale risponde alla necessità, all’interno dell’ambito della valutazione ambientale strategica, di suggerire integrazioni ai contenuti del piano/programma al fine di mitigarne e/o compensarne eventuali significative incidenze
negative sul sistema delle componenti ambientali, aumentandone quindi il profilo di integra-zione.
Nel caso della proposta di PPSSC, il carattere eminentemente programmatico dello stesso non permette di stabilire una qualche forma di ‘quantificazione’ delle esternalità prodotte sulle componenti ambientali; si vedano le considerazioni di cui al p.to 5.4; in questa situa-zione, il contributo della valutazione ambientale non può che essere quello di rimarcare la necessità che la fase attuativa delle linee di azione del programma abbiano come principio ordinatore il riferimento a un progressivo miglioramento della capacità del sistema della di-stribuzione commerciale di abbassare la propria ‘impronta’ sulle risorse non riproducibili.
Tale principio ordinatore costituisce peraltro un elemento caratterizzante questa proposta di nuova programmazione in oggetto.
L’individuazione di specifiche misure di integrazione ambientale è da svilupparsi nella fase di valutazione delle istanze progettuali, con particolare riferimento ai criteri valutativi delle singole opzioni di trasformazione, che rimandano al paradigma dell’’impatto zero’, come consolidato dalle ‘linee guida’ del 2013.