La Dote Unica Lavoro

Dall’adozione della legge di riforma del mercato del lavoro (L.r. 22/2006), l’intervento regionale nel mercato del lavoro si caratterizza per un approccio basato sullo strumento

87 della Dote74 e su un sistema di offerta aperto, dove operatori pubblici e privati accreditati operano in un quasi mercato75 per offrire servizi personalizzati ai destinatari delle Doti. Gli operatori sono incentivati ad operare in rete e a creare partenariati territoriali con i servizi socio-sanitari, le Parti Sociali e il Terzo Settore, per garantire un maggior coordi-namento e integrazione tra i servizi e per raggiungere il maggior numero di destinatari potenziali e dare risposta ai nuovi bisogni emergenti.

Questo sistema di intervento è stato perfezionato nel corso degli anni, per far fronte ad alcuni dei rischi riscontrati nella sua implementazione; in particolare i rischi di segmen-tazione del mercato, di scrematura dei destinatari, di autoreferenzialità e barriere all’en-trata di nuovi operatori, di riduzione dell’effettiva libera scelta dei destinatari delle doti per la carenza di informazione.

In particolare, a partire da ottobre 2013 è stata introdotta la Dote Unica Lavoro (DUL). Rispetto al sistema dotale precedente, la DUL si caratterizza per essere fortemente orien-tata al risultato occupazionale, per prevedere doti e servizi di diversa intensità a seconda del profilo dei destinatari e della loro occupabilità e per basarsi sulla definizione di costi standard per i diversi servizi erogabili. In dettaglio, la Dote Unica Lavoro riprende i principi cardini dell’intervento nel mercato del lavoro in Lombardia definiti dalla legge regionale 22/06:

 Centralità della persona, Regione Lombardia riconosce un voucher nominale (la dote)

ai propri cittadini disoccupati o inoccupati che desiderano attivarsi per rientrare nel mercato del lavoro, i quali sono liberi di scegliere l’operatore che ritengono più capace di rispondere al loro bisogno;

 _{Orientamento al risultato, la remunerazione dell’operatore è prevalentemente basata}

sul risultato raggiunto, che per i disoccupati consiste nell’inserimento lavorativo (pla-cement);

 Accreditamento e soglia massima di spesa per operatore: al fine di garantire la

qua-lità dei servizi ed evitare forme di “oligopolio” da parte di pochi grandi operatori è previsto un sistema di accreditamento periodico e viene assegnato una soglia mas-sima di spesa per ogni operatore.

Questi criteri operativi sono volti ad evitare comportamenti opportunistici, come ad esempio il noto fenomeno del “parcheggio” delle persone che sono prese in carico in attività di orientamento al lavoro, ma non effettivamente ricollocate.

La Dote Unica Lavoro (DUL) è diventata quindi il principale strumento di Regione Lom-bardia per l’accompagnamento al lavoro delle persone in cerca di lavoro e per la forma-zione dei lavoratori. DUL è considerata tra i modelli operativi di politica attiva e servizi al lavoro più innovativi presenti in Italia76.

74 Il Sistema Dote è un insieme di risorse e servizi destinati direttamente alla persona, erogati da Regione Lombardia.

75 L’accreditamento costituisce l’unica via per accedere al quasi-mercato dei servizi al lavoro. L’ente pubblico assume le funzioni di regolatore del quasi-mercato, senza svolgere più quelle gestionali.

76 Gli Atti più rilevanti per conoscere nel dettaglio lo strumento sono: DDUO n. 9308 del 15 ottobre2013 Avviso Dote Unica Lavoro – Attuazione della DGR n. 555 del 02/08/2013 e n. 748 del 04/10/2013; DGR X/748 del 4 ottobre 2013 Allegato 2 Modello di budget per operatore; DDUO n. 8617 del 26 settembre 2013 e DDUO n.1355 del 19 febbraio 2013 Quadro regionale degli standard minimi dei servizi al lavoro – Offerta dei servizi formativi; DGR X/4150 del 08/10/15 Linee guida per l'attuazione della dote unica lavoro pro-gramma operativo regionale.

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La possibilità di accedere alla DUL è garantita ad un’ampia fascia di popolazione attiva. Il termine “Unico” dello strumento sta a indicare che all’interno di un solo pacchetto integrato di politiche attive e servizi per il lavoro possono essere erogati servizi perso-nalizzati per destinatari con caratteristiche professionali e occupazionali completamente diverse.

La DUL prevede infatti percorsi di sostegno al reimpiego personalizzati attraverso fasce di diversa intensità di aiuto. Gli operatori accreditati al servizio, verificati i requisiti delle persone che prendono in carico, inseriscono nel sistema informativo informazioni sulle caratteristiche del destinatario (stato occupazionale/distanza dal mercato del lavoro, ti-tolo di studio, genere, età). Sulla base di questi “profili” il sistema definisce in automatico l’appartenenza ad una delle previste fasce di intensità d’aiuto descritte nella Tabella 5.177. La profilazione degli utenti (profiling) è volta a facilitare la personalizzazione dei servizi e rappresenta uno strumento ormai consolidato a livello internazionale78 .

Tabella 5-1- Fasce di intensità di aiuto

Fascia 1 Intensità di aiuto

bassa ^{persone che possono trovare lavoro in autonomia o richiedono} un supporto minimo per la collocazione o ricollocazione nel Mercato del Lavoro

Fascia 2 Intensità di aiuto

me-dia ^{persone che necessitano di servizi intensivi per la collocazione} o ricollocazione nel Mercato del Lavoro;

Fascia 3 Intensità di aiuto alta persone che necessitano di servizi per un periodo

me-dio/lungo e di forte sostegno individuale per la collocazione o ricollocazione nel mercato del Lavoro

Fascia 3 Plus (da gennaio 2016)

Intensità di aiuto alta

- svantaggio ^{Inserita da gennaio 2016 per tenere conto di persone partico-}larmente svantaggiate, cioè con problematiche occupazionali, economiche e sociali, che necessitano di un forte sostegno in-dividuale e di un supporto economico.

Fascia 4 Altro aiuto persone che necessitano di servizi per il mantenimento dell’oc-cupazione (occupati).

Fonte: elaborazioni Éupolis Lombardia su Avviso Dote Unica Lavoro

Le fasce sono state introdotte per evitare che gli operatori prendano in carico solo per-sone con buone probabilità di ricollocazione (effetti di scrematura o creaming dei destina-tari) per massimizzare le percentuali di ricollocazione, dalle quali dipendono sia la quota dei loro rimborsi che la possibilità di far crescere nel tempo le loro quote di finanzia-mento pubblico.

A dicembre 2015 si è chiusa la prima fase di attuazione della DUL. Da gennaio 2016, con Decreto n. 152 del 14 gennaio 2016 “Avviso Dote Unica Lavoro POR 2014-2020” è stata avviata la seconda fase di attuazione della DUL. Con la Delibera n. X/4150 dell’8 ottobre 2015, la Giunta di Regione Lombardia aveva precedentemente approvato le “Linee guida per l'attuazione della Dote Unica Lavoro Programma Operativo Regionale - Fondo So-ciale Europeo 2014-2020”, confermando i principi posti a fondamento del modello

77 DGR X/748 del 4 ottobre 2013 Allegato 3 “Il sistema delle fasce ad intensità di aiuto”; DDUO n. 9308 del 15/10/213 “Avviso Dote Unica Lavoro – Attuazione della DGR n. 555 del 02/08/2013 e n. 748 del 04/10/2013”e s.m.i.

78 Battiloro V. e Costabella L.M. (2012), “Il profiling dei disoccupati basato sul concetto di occupabilità: uno strumento a supporto della programmazione delle politiche attive del lavoro”. Prova – Progetto Valutazione e LIR – Laboratorio Ida Rossi. Loxha, Artan; Morgandi, Matteo. 2014. Profiling the unemployed : a review of OECD experiences and implications for emerging economics. Social Protection and labor discussion pa-per ; no. SP 1424. Washington, DC: World Bank Group. OECD (2015, Employment Outlook 2015, OECD Publishing Paris.

89 “Dote” e avviando al contempo un processo di revisione delle modalità d’attuazione dello strumento, basato sull’esito delle valutazioni condotte sull’esperienza trascorsa che ha evidenziato la necessità di personalizzare ulteriormente i servizi fruibili in relazione alle diverse fasce di aiuto, ottimizzando, al contempo, l’utilizzo efficiente delle risorse. Dal 2016 è stata introdotta una nuova fascia d’intensità di aiuto, la “Fascia 3 Plus”, dedi-cata ai soggetti con particolari forme di svantaggio destinatari del Progetto di

inseri-mento lavorativo (PIL)79, che prevede una indennità di partecipazione di 300 euro al mese, per un periodo massimo di 6 mesi, accompagnato (in base al principio di condi-zionalità) da attività di orientamento, formazione e ricerca attiva del lavoro previste dalla DUL per favorire l’inserimento e/o il re-inserimento lavorativo.

Il passaggio successivo alla “profilazione” degli utenti è la definizione del Piano di

In-tervento Personalizzato (PIP) dei servizi di formazione e lavoro. Il PIP prevede la

defi-nizione del percorso che il destinatario deve seguire, ovvero la selezione dell’offerta for-mativa e dei servizi che l’operatore, insieme alla persona, ritiene siano utili a perseguire gli obiettivi di inserimento occupazionale o di accrescimento delle proprie competenze80. La persona, durante il percorso previsto dalla Dote, può modificare o integrare il PIP con l’aiuto dell’operatore che l’ha presa in carico, nel rispetto delle risorse a disposizione per fascia e per area, secondo le modalità stabilite nel Manuale Unico81. La durata massima della DUL è di tre mesi per i destinatari in Fascia 1 e di sei mesi per i destinatari in Fascia 2 e 3. Entro questa durata l’operatore accreditato deve accompagnare il destinatario nel raggiungimento del risultato.

Il percorso DUL per i destinatari delle Fasce di intensità di aiuto 1, 2, 3, 3 plus si conclude positivamente quando la persona raggiunge le seguenti condizioni:

 _{inserimento lavorativo, rappresentato dall’avvio di rapporti di lavoro}

subordi-nato o missioni di somministrazione della durata complessiva non inferiore a 180 giorni, incluse eventuali interruzioni e proroghe di contratti più brevi.

79 La Fascia 3 Plus è destinata a disoccupati da oltre di 36 mesi; non percettore di ammortizzatori sociali; in possesso di un ISEE uguale o inferiore a €18.000,00 (nella prima fase di attuazione) / € 20.000 (nella seconda fase di attuazione). I destinatari della Fascia 3 Plus possono usufruire anche del Progetto d’Inserimento La-vorativo (PIL), cioè di un contributo economico proporzionale al valore dei servizi a processo effettivamente fruiti e resi liquidabili fino a 300€ al mese per un massimo di 6 mesi (ossia con un massimale di € 1.800,00 in 6 mesi). Il PIL è stato introdotto con le DUL del precedente Avviso (quello conclusosi il 17 dicembre 2015) a partire dal 15 ottobre 2015, con la previsione di un percorso connesso al PIL, che indicativamente ha una durata di 6 mesi, è per il quale è stata prevista un’attuazione in due fasi: 1) La prima fase terminata a dicem-bre 2015 contestualmente alla scadenza dell’Avviso Dote Unica Lavoro; 2) La seconda fase per consentire il completamento del percorso attraverso il nuovo Avviso Dote Unica Lavoro. Con il provvedimento regionale che disciplina la nuova DUL (o DUL 2016) sono state definite anche le modalità operative per il completa-mento del percorso dotale e quindi per il riconoscicompleta-mento del PIL nell’ambito del nuovo Avviso DUL, con la previsione della liquidazione del PIL a favore del destinatario in un'unica soluzione al raggiungimento del massimale previsto o al termine della dote (Allegato 2 - Avviso Dote Unica Lavoro POR FSE 2014-2020 (de-creto n. 152 del 14 gennaio 2016).

80 La richiesta di accesso alla Dote e il PIP sono sottoscritti dal destinatario della Dote e dall’operatore accre-ditato, il tutto viene registrato nel sistema informativo Gefo.

81 Qualora la persona intenda cambiare l’operatore che l’ha presa in carico può rinunciare alla dote prima della sua scadenza naturale; la persona può attivare, successivamente, una nuova dote ripartendo dalla fa-scia d’aiuto corrispondente alle caratteristiche del momento. La nuova Dote può includere solo i servizi ripetibili o che non sono stati fruiti in passato fermo restando il rispetto dei massimali per area e per fascia, al netto del valore dei servizi già fruiti nella dote rinunciata.

90

 Auto-imprenditorialità, rappresentato dall’iscrizione dell’impresa alla CCIAA

e/o apertura di una partita IVA coerente con un business plan.

Qualora non raggiunga il risultato entro la scadenza della Dote, la persona può attivare una nuova domanda di dote, entro un mese dal termine della prima Dote o di un even-tuale contratto di lavoro in corso. Si può accedere al massimo a 3 doti, ad eccezione dei lavoratori in Fascia 4 che hanno l’opportunità di attivarne una sola. Se la nuova Dote è attivata con lo stesso operatore, la persona potrà fruire del solo servizio di inserimento lavorativo al valore della fascia di partenza.

Il sistema dotale prevede altresì un monitoraggio costante dell’andamento della DUL che ha portato ad aggiornare, modificare ed ottimizzare il dispositivo in risposta ai biso-gni rilevati dai destinatari e dagli operatori, oltre che a rendere più efficiente l’utilizzo delle risorse economiche e ad evitare effetti di scrematura dei destinatari.