Valutazione Ambientale Strategica (VAS)

Processo sistematico per valutare le conseguenze ambientale delle proposte, con lo scopo di assicurare uno sviluppo sostenibile, la Valutazione Ambientale Strategica è nata negli anni '80 a partire da studi regionali e sulla pianificazione, e si è venuta a specificare con l'adozione del “Manuale per la Valutazione d'Impatto”, pubblicato negli Stati Uniti dallo Housing and Urban Development Department. Successivamente, in Europa, negli anni '90 la CEE rilasciò la prima proposta sulla necessità di realizzare una direttiva relativa alla valutazione ambientale di politiche, piani e programmi, che si concretizzò negli anni successivi con l'adozione da parte del Parlamento e del Consiglio Europeo della “Direttiva concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente”, n.2001/42/CE, nota come “direttiva sulla VAS”. Essa individua un fondamentale “strumento per l'integrazione delle considerazioni di carattere ambientale nell'elaborazione e nell'adozione taluni piani e programmi che possono avere effetti significativi sull'ambiente negli Stati membri, in quanto garantisce che gli effetti dell'attuazione dei piani siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro adozione”. Quindi, la VAS si differenzia della VIA proprio a cominciare dai testi normativi, nel senso che mentre la VIA si riferisce alle opere, la VAS si riferisce a piani e programmi, assumendo proprio per questa particolarità la denominazione di “strategica”. Ecco quindi sottolineata la necessità di un intervento di valutazione sempre più “strategico”, come precisa Verdesca (2003), per garantire uno sviluppo sostenibile; in tale senso la VAS determina un ampliamento dell'estensione in termini temporali e spaziali dell'ambito di azione della valutazione, la quale comporta a sua volta un maggiore impegno nei processi di pianificazione e programmazione.

Lo sviluppo delle politiche e l'evoluzione della valutazione dei progetti (Partidariò, 1999) rappresentano le principali ragioni utili a fornire una spiegazione circa la necessità della VAS, e l'esigenza di aumentare l'efficacia e la frequenza di utilizzo di quest'ultima. Le considerazioni relative allo sviluppo delle politiche rivestono anche maggiore importanza nel caso di politiche che mostrano chiare esigenze di tale valutazione e la necessità di identificazione preventiva delle criticità e delle possibilità di sviluppo, al fine di offrire garanzie di sostenibilità allo sviluppo che tali politiche

intendono perseguire (in questo caso si parla approccio policy based o approccio

topdown).

L'applicazione di tale approccio è riscontrabile nell'esperienza ad esempio del Canada, dove è avvenuta attraverso la Policy Impact Assessment (Le Blanc, Fischer, 1996), oppure in quella della Nuova Zelanda, attraverso Resourse Management Policy (Bailey, Dixon, 1999).

L'altro approccio fondamentale è invece quello che si concentra sull'importanza della valutazione del progetto; a questo ci si riferisce come approccio project-based. In questo caso la VAS rappresenta in pratica un'estensione della VIA a livello di singolo intervento, come è stato ad esempio confermato nel Programmatic Environmental

Impact Assessment negli Stati Uniti, oppure nella normativa adottata a tale proposito in

Olanda (Tonk, Verheem, 1998). La relazione che lega tali due fondamentali approcci per quanto riguarda l'uso della VAS può essere rappresentata come segue:

Figura 10 - Approccio policy-based alla VAS

Partidariò (1999) precisa il fatto che la VAS si è evoluta come conseguenza dell'impossibilità della VIA ad assistere le decisioni ambientali in modo equilibrato; le giustificazioni di tale affermazione (Bettini, 2002b) si riferiscono in modo particolare a:

1. i tempi della VIA di progetto: comporta un ritardo del processo decisionale senza garantire che l'intervento oggetto di valutazione sia soddisfacente;

2. la sequenza delle decisioni: le decisioni vengono prese senza la realizzazione di una valutazione di impatto ambientale soddisfacente;

3. il livello delle informazioni: le informazioni non possono essere fornite in dettaglio a livello di politiche e piani,

4. la natura delle decisioni: le decisioni nei confronti di piani e politiche si presentano con caratterizzazioni vaghe e poco concrete.

La VAS rappresenta come detto un processo di valutazione delle conseguenze ambientali, e l’articolo 1 della Direttiva 2001/42/CE in materia di VAS definisce quale obiettivo del documento quello di “garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e di contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali dall’atto dell’elaborazione e dell’adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile”. La considerazione dei principi informati all'obiettivo di uno sviluppo sostenibile hanno infatti spinto l’UE ad adottare la normativa circa la VAS, al fine di garantire la compatibilità ambientale di programmi e piani nel contesto naturalistico-ecosistema e paesaggistico-culturale, che, si precisa nella suddetta Direttiva all'articolo 3, “sono elaborati per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l 'autorizzazione dei progetti”. Le esclusioni dal campo di applicazione della VAS sono definite nel paragrafo 8, e si riferiscono ai piani e programmi destinati a scopi di difesa nazionale o di emergenza civile, piani e programmi finanziari o di bilancio e piani e programmi che sono parte integrante del periodo di programmazione 2000-2006, ai sensi del regolamento CE n.1260/99 (in quanto già in corso di definizione al momento dell'adozione della direttiva).

Successivamente all'adozione della Direttiva 2001/42/CE, la Commissione ha stabilito che essa si applicherà anche ai programmi del ciclo 2007-2013, in modo identico a

quello col quale questa si applicherebbe ad altri piani o programmi. Il regolamento recante disposizioni generali sui Fondi Strutturali (FESR e FSE) e sul Fondo di Coesione sollecita a prendere in considerazione, nella valutazione dei programmi operativi, la legislazione comunitaria in materia di valutazione ambientale strategica (art. 45). La Commissione Europea ha sottolineato il fatto che la procedura di VAS debba venire applicata alla programmazione 2007-2013 dei Fondi Strutturali e ha suggerito che la VAS si realizzi nel momento ex ante. La struttura della programmazione prevista dalle Linee Guida per il Quadro Strategico Nazionale per il periodo 2007-2013 sottolinea la novità insita nel considerare la politica regionale come un unico corpo, non limitandosi ai soli programmi operativi dei Fondi Strutturali. Inoltre, la Commissione Europea ha chiarito che:

• numerosi Stati Membri non hanno adottato Direttiva VAS nella legislazione nazionale e la Commissione ha aperto procedure d’infrazione nei loro confronti; anche se la Direttiva non è stata adottata gli stati devono provvedere ad assolvere alle sue disposizioni, in particolare per quanto riguarda i piani ed i programmi da preparare per il periodo 2007-2013;

• la VAS è principalmente necessaria per i Programmi Operativi;

• i Programmi Operativi dovrebbero essere sottoposti ad una verifica per stabilire se è necessaria la VAS;

• nel caso in cui la Direttiva VAS venga applicata, gli Stati Membri e le regioni devono realizzare rapporti ambientali ed intraprendere le consultazioni; inoltre si deve dimostrare, prima dell’adozione dei Programmi Operativi, di aver soddisfatto alle disposizioni della Direttiva UE;

• per quanto riguarda invece il Quadro Strategico Nazionale, se gli Stati Membri si mantengono sui requisiti minimi previsti del Regolamento per i Fondi Strutturali, la Commissione non considererà obbligatoria la VAS; gli Stati Membri comunque possono ritenerla utile.

• si raccomanda che la valutazione ex ante del piano o programma riporti una valutazione circa i risultati della VAS sono stati considerati nei programmi. Nel contesto della VAS il processo di elaborazione, valutazione e monitoraggio dei piani e programmi invita le autorità ambientali a collaborare con le autorità settoriali per mettere a loro disposizione i dati e le conoscenze riguardanti l’ambiente e le risorse naturali, per realizzare proposte di sviluppo sostenibile. A tale fine si rende necessaria

l'individuazione di indicatori sullo stato dell’ambiente e di criteri di selezione per promuovere piani di sostenibilità ambientale.

Le fasi della VAS, con riferimento ai Fondi Strutturali, vengono quindi identificate nelle “Linee guida per la valutazione ambientale strategica” nel seguente modo:

1. Valutazione della situazione ambientale, elaborazione di dati di riferimento: comporta l'individuazione e la presentazione delle informazioni sullo stato dell’ambiente e delle risorse naturali di una regione, e delle interazioni positive e negative tra tali contesti ed i principali settori di sviluppo destinati ad essere finanziati a diverso titolo dai Fondi strutturali;

2. Identificazione di obiettivi, finalità e priorità: consiste nell'individuazione di obiettivi, finalità e priorità in materia di ambiente e sviluppo sostenibile che i diversi soggetti coinvolti dovrebbero perseguire grazie a piani e programmi di sviluppo finanziati dai Fondi strutturali;

3. Redazione della bozza di proposta di sviluppo del piano o programma e individuazione delle alternative: ha la finalità di garantire l'integrazione a pieno titolo nel progetto degli obiettivi e delle priorità ambientali e la definizione del piano o programma, nel quale vengano individuati gli obiettivi e le priorità di sviluppo per le Regioni, i tipi di iniziative suscettibili di ricevere contributi, le principali alternative ai fini di conseguire gli obiettivi di sviluppo della Regione in questione, ed infine un piano finanziario;

4. Valutazione ambientale della bozza: deve valutare le implicazioni, dal punto di vista ambientale, delle priorità di sviluppo previste dalla proposta del piano o programma, ed il grado di integrazione delle problematiche ambientali nei rispettivi obiettivi, priorità, finalità e indicatori. Deve inoltre analizzare in quale misura la strategia definita nel documento agevoli o ostacoli lo sviluppo sostenibile della Regione in questione; e si completa con l'esame della bozza di documento rispetto in termini della sua conformità alle politiche e alla legislazione regionale, nazionale e comunitaria in campo ambientale;

5. Selezione degli indicatori in campo ambientale: ha lo scopo di individuare indicatori ambientali e di sviluppo sostenibile intesi a quantificare e semplificare le informazioni in modo da agevolare, sia da parte dei responsabili delle decisioni che da parte del pubblico, la comprensione delle interazioni tra l’ambiente ed i problemi chiave del settore. Tali indicatori dovranno essere

quantificati per contribuire a individuare ed a spiegare i loro mutamenti nel tempo;

6. Integrazione dei risultati della valutazione: i risultati devono venire opportunamente integrati per contribuire allo sviluppo della versione finale del piano o programma, tenendo conto della decisione definitiva in merito ai risultati della valutazione dei piani e dei programmi.

Lo studio internazionale sulla valutazione ambientale realizzato da Sadler (1996), insieme ad una revisione condotta da Partidariò, hanno contribuito a definire le linee guida ed i principi per una buona pratica della VAS , che possono essere raccolti in tre categorie: la prima rappresentata dal Framework delle Politiche, la seconda rappresentata dal livello Istituzionale ed infine la terza, l'aspetto Procedurale. Ognuna di queste categorie presenta delle specifiche caratteristiche (Partidàrio, 1996, Sadler, 1996):

Framework delle Politiche:

• un'applicazione efficace della VAS impone un sistema politico e organizzativo responsabile e aperto;

• la buona pratica della VAS presuppone l'esistenza di un contesto istituzionale di politiche e strategie di sostenibilità;

• è necessario stabilire meccanismi in grado di assicurare processi decisionali integrati.

Aspetto istituzionale:

• per facilitare il processo decisionale integrato è necessario fornire un framework istituzionale;

• occorre elaborare un framework interno ed esterno utile alla realizzazione di un flusso procedurale continuo nelle fasi VAS.

Aspetto procedurale:

• la VAS deve essere applicata in tutti processi di sviluppo delle politiche e programmi;

• i riferimenti e gli obiettivi devono essere chiaramente definiti;

• è necessario stabilire a quali strumenti la VAS può essere applicata; • si rende utile realizzare programmi di monitoraggio;

• si devono stabilire controlli sull'attività di implementazione del processo e sulla coerenza dell'ente interessato.

Le caratteristiche riportate sopra si ritrovano anche nel testo di uno degli ultimi atti normativi in materia di valutazione ambientale, in particolare nel Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152, “Norme in materia ambientale”. La stessa normativa identifica anche alcuni obiettivi ambientali nuovi:

• tematica suolo, con l’obiettivo di proteggere la qualità dei suoli quale risorsa limitata e non rinnovabile, consolidare e qualificare il patrimonio paesaggistico; • tematica rete ecologica, con gli obiettivi dell’ingrandimento del territorio da

proteggere, della tutela delle specie minacciate e della diversità biologica, della conservazione e del recupero degli ecosistemi, della promozione tecnologica che favorisca la biodiversità;

• tematica patrimonio culturale: per consolidare, aumentare e qualificare il patrimonio paesaggistico e storico-culturale;

• tematica città: per rinnovare il sistema edilizio urbano ed in particolare attenzione verso i centri storici.

Nelle normative europee, nazionali e regionali vengono precisati i criteri per la determinazione dei possibili effetti significativi. Tali criteri possono essere riassunti classificandoli rispetto al fatto che si riferiscano alle caratteristiche del piano o degli effetti:

1. Caratteristiche del piano o del programma. Occorre tenere conto in particolare dei seguenti elementi:

• in quale misura il piano o il programma stabilisce un quadro di riferimento per progetti ed altre attività, o per quanto riguarda l'ubicazione, la natura, le dimensioni e le condizioni operativo attraverso la ripartizione delle risorse, • in quale misura il piano o il programma influenza altri piani o programmi,

• la pertinenza del piano o del programma rispetto all'integrazione delle considerazioni ambientali, in particolare al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile,

• la rilevanza dei problemi ambientali pertinenti al piano o al programma,

• la rilevanza del piano o del programma per l'attuazione della normativa comunitaria nel settore dell'ambiente (ad es. piani e programmi connessi alla gestione dei rifiuti o alla protezione delle acque).

2. Caratteristiche degli effetti e delle aree che possono essere interessate. Occorre tenere conto in particolare di:

• probabilità, durata, frequenza e reversibilità degli effetti; • carattere cumulativo degli effetti;

• natura transfrontaliera degli effetti;

• rischi per la salute umana o per l'ambiente (ad es. in caso di incidenti);

• entità ed estensione nello spazio degli effetti (area geografica e popolazione potenzialmente interessate);

• valore e vulnerabilità dell'area che potrebbe essere interessata a causa di: o speciali caratteristiche naturali o del patrimonio culturale,

o superamento dei livelli di qualità ambientale o dei valori limite, o utilizzo intensivo del suolo,

• effetti su aree o paesaggi riconosciuti come protetti a livello nazionale, comunitario o

internazionale.

Finalità ultima della VAS è la verifica della rispondenza dei progetti di sviluppo con gli obiettivi dello sviluppo sostenibile verificandone il complessivo impatto ambientale o la diretta incidenza sull'ambiente. .Nel seguente schema si riassumono le relazioni che esistono fra pressioni e stato di qualità dell'ambiente.

Figura 11 - Linee guida VAS

Fonte: Commissione Europea, Linee guida per la Valutazione Ambientale Strategia. Confrontando la procedura di Valutazione Ambientale Strategica con la procedura di Valutazione di Impatto Ambientale si possono evidenziare le complementarità esistenti. Mentre infatti la VAS riguarda problemi su una scala ampia e tratta gli impatti strategici di lungo periodo, la VIA si concentra sulla specificità di un singolo progetto o intervento in un territorio ben definito e si riferisce alla costruzione di un'opera. La VAS, quindi, ha una doppia caratteristica, cioè una di controllo esterno e una di programmazione interna del processo al fine di tradurre nel processo di pianificazione stesso il complesso concetto di sviluppo sostenibile.

3.2.4.3. Valutazione di Sostenibilità Ambientale e Territoriale