Valutazione di Sostenibilità Ambientale e Territoriale (VALSAT)

La Regione Emilia-Romagna prevede specificatamente anche la Valutazione di Sostenibilità Ambientale e Territoriale (VALSAT). La necessità di sottolineare l'innovazione portata dal Piano Territoriale Regionale (PTR), che recepisce quanto previsto dalla normativa Europea in materia di strategie e strumenti per uno sviluppo sostenibile, ha motivato la scelta della sigla VALSAT. La VALSAT viene regolamentata dalla Legge Regionale 20/2000, e disciplina la tutela e l’uso del territorio e tratta la valutazione preventiva degli effetti di determinanti piani e programmi, nel contesto e nel contenuto della direttiva comunitaria concernente la valutazione degli effetti di piani e programmi sull'ambiente. Ha l'obiettivo di garantire un elevato grado di protezione dell'ambiente e di contribuire all'atto di elaborazione e adozione degli interventi.

Gli studi, le esperienze ed i più recenti dibatti hanno sottolineato sempre di più i limiti che le valutazioni tradizionali presentano, in quanto valutazioni realizzate ex post e spesso fonte di conflitto. L'applicazione degli strumenti di valutazione inoltre si rende necessaria anche ai piani/programmi e non solo ai singoli progetti, utilizzando il processo di valutazione come un aiuto alla progettazione delle politiche, piani e/o programmi stessi. Questi elementi rappresentano la base proposta per la VALSAT, secondo le indicazioni raccolte nello Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo (SSSE), dove emergono i seguenti approcci:

• “La conservazione e lo sviluppo delle risorse naturali richiede appropriate e integrate strategie di sviluppo e appropriate dottrine di pianificazione, così come appropriate forme di utilizzazione e gestione del suolo. Questo consente che sia la conservazione della natura che il miglioramento delle condizioni di vita delle popolazioni siano prese in considerazione in eguale misura. La valutazione di impatto territoriale e ambientale (spatial and environmental impact assessment) può fornire la necessaria base informativa.” (punto 138);

• “… Nuovi approcci devono essere individuati per armonizzare la protezione della natura e lo sviluppo spaziale. (…) Non si deve permettere che le regole di protezione e le restrizioni allo sviluppo possano avere un impatto negativo sulle

condizioni di vita della popolazione. Al contrario, le risorse dell’ambiente devono essere valutate economicamente, ad esempio attraverso lo strumento della tassazione, e con le entrate pubbliche così assicurate e attribuite alle rispettive regioni è possibile stimolare nuove opportunità di sviluppo senza ridurre il patrimonio naturale.” (punto 139);

• “Introduzione della Valutazione di Impatto Territoriale (territorial impact

assessment) come strumento di valutazione spaziale dei grandi progetti

infrastrutturali, specie nel settore dei trasporti”;(Policy Option n. 29);

• “Predisposizione di strategie integrate di sviluppo spaziale per le aree protette, …., equilibrando la protezione e lo sviluppo sulla base di valutazioni di impatto territoriale e ambientale, e coinvolgendo i partner implicati.”;(Policy Option n. 42);

• “Applicazione di valutazioni di impatto territoriale e ambientale per tutti i progetti di gestione delle risorse idriche di grande scala” (Policy Option n. 52). Inoltre, la normativa europea precisa che la valutazione del piano non si limita agli impatti determinati dai progetti e degli interventi nella loro totalità, ma prende in considerazione anche la coerenza fra gli obiettivi stabiliti in un piano ed obiettivi cosiddetti “strategici”, necessari per la tutela del ambiente stabiliti a diversi livelli di governo. La valutazione strategica dovrebbe rappresentare lo spazio entro cui realizzare un confronto sulle scelte strategiche, lasciando alla successiva valutazione di progetto la definizione di soluzioni ottimizzate per quanto riguarda l’impatto territoriale e ambientale (“dove” e “come” realizzare il progetto). A questo scopo occorre effettuare la Valutazione di Sostenibilità Ambientale e Territoriale “durante la fase preparatoria ed anteriormente all’adozione del piano o del programma o all’avvio della relativa procedura legislativa” (Direttiva. 2001/42/CE, art. 4), quindi sia nella fase di definizione degli obiettivi, exante, che successivamente durante l'implementazione delle azioni, in- itinere, fino ad arrivare alla valutazione dell'efficacia e dell'efficienza degli interventi realizzati, ex-post (come precisa il Piano della Mobilità Provinciale, Valutazione di Sostenibilità Ambientale Territoriale, presentato alla Conferenza di Pianificazione il 25 ottobre 2006). In coerenza con il processo di valutazione, la pianificazione territoriale e urbanistica persegue l’obiettivo di realizzare le previsioni e gli interventi necessari ad assicurarne la sostenibilità ambientale e territoriale (comma 3, art.5 della LR). In conseguenza, Regione, Province e Comuni provvedono non solo monitorare l’attuazione dei propri piani/programmi e degli effetti sull'ambiente e territorio ma

anche alla modifica o aggiornamento degli stessi (comma 4, art.5 della LR). Quindi, si può sottolineare che, come precisa l'elaborato tecnico allegato al “Documento Preliminare per il PTR” della Direzione Generale Programmazione Territoriale e Sistemi di Mobilità, Servizio Programmazione Territoriale della Regione Emilia Romagna, la VALSAT svolge in principal modo i seguenti ruoli:

• di garantire che in ogni fase di costruzione del piano il criterio di integrazione fra gli aspetti economici, sociali ed ambientali sia presente e che costituisca la caratteristica più importante dell’approccio allo sviluppo sostenibile;

• di garantire che al livello della pianificazione territoriale siano realizzati propri gli obiettivi della coesione territoriale che risultano dalle scale di pianificazione territoriale sovraordinate, in primo luogo a quella europea;

• di corredare le scelte strategiche regionali di indicatori di scenario, di impatto, di risultato;

• di riassumere i criteri di valutazione adottati dalla Regione allo scopo di garantire una coerenza dei piani settoriali e di piani territoriali di coordinamento provinciale con gli obiettivi di sviluppo indicati nel Piano Territoriale Regionale. In conseguenza si può sottolineare il fatto che la VALSAT ha la finalità di controllare la conformità delle scelte agli obiettivi della pianificazione ed a quelli della sostenibilità dello sviluppo: “Essa è volta ad individuare preventivamente gli effetti che deriveranno dall’attuazione delle singole scelte di piano e consente, di conseguenza, di selezionare tra le possibili soluzioni alternative quelle maggiormente rispondenti ai predetti obiettivi generali del piano. Nel contempo individua le misure di pianificazione volte ad impedire, mitigare o compensare l’incremento delle eventuali criticità ambientali e territoriali già presenti e i potenziali impatti negativi delle scelte operate. (…) La valutazione di sostenibilità ambientale e territoriale per essere efficace deve svolgersi come un processo iterativo, da effettuare durante l’intero percorso di elaborazione del piano.”, come viene precisato nel Piano d'Azione Locale – Agenda 21.

Le caratteristiche più importanti della VALSAT che risultano dall'”Elaborato tecnico allegato al Documento Preliminare per il PTR della Regione Emilia Romagna”, possono essere così riassunte:

• l'esistenza di una graduatoria territoriale ampia dove si formino e si sviluppino reti di interdipendenza interne ed esterne all’area;

• la realizzazione di una pianificazione strategica di medio e lungo periodo; • l'esistenza di un approccio multidimensionale e complesso allo sviluppo, dove

esista la possibilità di trovare la coerenza fra aspetti di efficienza economica, aspetti di qualità sociale, aspetti di tutela e valorizzazione ambientale.

L'”Elaborato tecnico allegato al Documento Preliminare per il PTR della Regione Emilia Romagna” ha delineato un quadro sintetico delle relazioni obiettivi/scenari, come si presenta nella tabella successiva, per tipologie di impatti attesi.

Tabella 15- Quadro sintetico delle relazioni Obiettivi-Scenari (1)

Obiettivi/Scenari QUALITA' EFFICIENZA IDENTITA'

IL TERRITORIO DELL'ABITARE

Contesti di vita ricchi di possibilità di scelta, non emarginati, in un territorio ecologicamente sano Minimizzazione degli impatti territoriali dell'antropizzazione Estensione dell'identità urbana alla città effettiva, cioè alla città e il suo hinterland e le reti di città

IL CAMBIAMENTO STRUTTURALE Coesione e utilizzo di conoscenze per ottimizzare interazioni complesse fra uomo e natura

Processi produttivi sempre più basati sull'innovazione e sulla valorizzazione delle competenze

Apertura delle comunità locali a relazioni sociali, economiche e culturali globali LA NUOVA GOVERNANCE Cooperazione istituzionale e con il provato per elaborare e gestire processi complessi Individuazione delle reti di governance per la minimizzazione degli impatti Costruzione di comunità coese, solidali, partecipative

Fonte: Documento Preliminare per il PTR, Regione Emilia Romagna..

I criteri che si intendono seguire nella valutazione della sostenibilità territoriale ed ambientale si possono così sintetizzare:

• la realizzazione di uno sviluppo territoriale giusto;

• un'importante diminuzione del peso, imposto sui sistemi naturali e ambientali, rappresentato dagli stabilimenti;

• la possibilità di realizzare una compatibilità fra le azioni di cambiamento del suolo con la protezione dell'integrità fisica e con l’identità culturale;

• l'ottenimento di un miglioramento della qualità ambientale, architettonica e sociale del territorio;

• l'utilizzo territori nuovi soltanto nel caso in qui non si trovino alternative.

La Legge Regionale 20/2000 aggiunge un elemento di efficacia ai piani, stabilendo che la pianificazione ha la possibilità di introdurre dei limiti e stabilire delle condizioni per le trasformazioni urbanistico-territoriali, con lo scopo di assicurare una sostenibilità ambientale e territoriale. La menzionata Legge Regionale precisa all’art.5 che la VALSAT si applica a due ambiti specifici di competenza: uno ambientale (inteso nella tradizionale visione delle componenti o matrici ambientali) e uno territoriale (il sistema insediativo ed il sistema delle infrastrutture per la mobilità).

Con riferimento al campo di competenza è possibile menzionare cosa si intenda per sistema ambientale e per sistemi territoriali su cui misurare gli effetti dello svolgimento dei progetti. In linea con le definizioni riprese dalle altre normative riguardanti l'ambiente, il sistema ambientale è considerato come il complesso degli aspetti fisici, morfologici e biotici delle risorse naturali fisiche (acqua, suolo, aria) e biotiche (fauna e vegetazione) che rappresentano un valore nel contesto particolare del territorio:

• per la salubrità del territorio sia urbano che rurale;

• per garantire la sicurezza sia delle opere che delle attività umane;

• per assicurare la qualità della vita ed un miglioramento dell’ambiente naturale e della biodiversità.

Il sistema territoriale rappresenta l’assetto fisico e funzionale di un'organizzazione, delle azioni e delle presenze su un territorio e si riferisce a:

• insediamenti urbani e rurali, nella loro complessità come stabilimenti abitativi, economicoproduttivi, patrimonio edilizio necessario per lo sviluppo delle attività agricole;

• l'insieme di identità storica, culturale, tradizionale, territoriale;

• stabilimenti destinati allo sviluppo delle comunità e/o per aumentare la qualità di vita dei cittadini;

L'articolo 6 della Legge Regionale 20/2000, precisa che la pianificazione territoriale e urbanistica stabilisce anche i limiti ed i vincoli che derivano dall'interesse pubblico nei confronti del territorio, in relazione sia a quanto stabilito dalle normative nazionali o locali che tutelano i beni ambientali e proteggono la natura ed il suolo, sia a quanto deriva dalle particolarità dei terreni (che rendono ad esempio impossibile la loro trasformazione) o dalla presenza di minacce per l’ambiente o le risorse naturali. In seguito, lo stesso atto normativo distingue le previsioni degli strumenti di pianificazione in indirizzi, direttive e prescrizioni:

• per indirizzi si intendono le precisazioni necessarie a stabilire gli obiettivi per una predisposizione dei piani sotto-ordinati e settoriali dello stesso livello di pianificazione; in questo caso si riconoscono gli ambiti di discrezionalità per l'integrazione e per la specificazione delle previsioni alle specifiche realtà locali; • per direttive si intendono le disposizioni che devono essere osservate nella

elaborazione dei contenuti dei piani sotto-ordinati e dei piani settoriali del medesimo livello di pianificazione;

• per prescrizioni si intendono le disposizioni dei piani, stabilite con il rispetto dei principi di cui all'art. 9 e nell'osservanza degli ambiti delle materie di pertinenza dei piani stessi, regolando gli usi ammissibili e le trasformazioni consentite. Nelle diverse fasi nel processo di pianificazione, la VALSAT, attraverso il quadro conoscitivo, acquisisce lo stato in cui si trovano e le tendenze di sviluppo dei sistemi sia naturali che antropici, analizzando anche le loro interazioni (analisi dello stato di fatto). Durante il processo di definizione degli obiettivi, la VALSAT assume tutti gli obiettivi di sostenibilità sia ambientale che territoriale, per realizzare una qualificazione paesaggistica ed una protezione ambientale prestabilite. Valuta inoltre sia gli effetti, che le prestazioni attese, che gli effetti delle politiche per la salvaguardia o la trasformazione del territorio, realizzando degli studi per possibili impatti derivanti dalla loro attuazione sui sistemi ambientali, e realizzando in questo modo la determinazione delle scelte e l'individuazione degli effetti del piano. Si rende opportuno sottolineare il fatto che la VALSAT ha la possibilità di identificare le misure necessarie per impedire possibili effetti negativi o per trovare le misure idonee a eliminare, mitigare, ridurre o compensare gli impatti, tenendo conto di una metodologia di prima valutazione dei costi e dei benefici per un confronto tra le diverse possibilità (la cosiddetta fase di “localizzazione alternative e mitigazioni”).

Si rende utile menzionare le strategie territoriali previste nel documento preliminare, dal punto di vista della loro compatibilità con gli obiettivi di sostenibilità e di coesione e della loro completezza. Partendo dalla matrice delle relazioni obiettivi/scenari presentata nel Documento Preliminare si evidenzia la valutazione di compatibilità fra le nove prestazioni indicate; e, ancora più importante, si stabilisce invece la valutazione di

completezza dimostrando la necessità di ognuna delle strategie territoriali per in

raggiungimento degli obiettivi proposti attraverso i tre scenari “il territorio dell'abitare”, “il cambiamento strutturale” e “la nuova governance”, così come si può osservare nelle seguenti matrici:

Tabella 16 - Quadro sintetico delle relazioni Obiettivi-Scenari (2)

Obiettivi/Scenari QUALITA' EFFICIENZA IDENTITA'

IL TERRITORIO DELL'ABITARE

Contesti di vita ricchi di possibilità di scelta, non emarginati, in un territorio ecologicamente sano Minimizzazione degli impatti territoriali dell'antropizzazione Estensione dell'identità urbana alla città effettiva, cioè alla città e il suo hinterland e le reti di città IL CAMBIAMENTO STRUTTURALE Coesione e utilizzo di conoscenze per ottimizzare interazioni complesse fra uomo e natura

Processi produttivi sempre più basati sull'innovazione e sulla valorizzazione delle competenze

Apertura delle comunità locali a relazioni sociali, economiche e culturali globali LA NUOVA GOVERNANCE Cooperazione istituzionale e con il provato per elaborare e gestire processi complessi Individuazione delle reti di governance per la minimizzazione degli impatti Costruzione di comunità coese, solidali, partecipative

Fonte: Regione Emilia Romagna, Elaborato tecnico allegato al Documento Preliminare per il PTR.

Tabella 17 - Quadro sintetico delle relazioni Obiettivi-Scenari (3)

Obiettivi/Scenari QUALITA' EFFICIENZA IDENTITA'

IL TERRITORIO DELL'ABITARE

Contesti di vita ricchi di possibilità di scelta, non emarginati, in un territorio ecologicamente sano Minimizzazione degli impatti territoriali dell'antropizzazione Estensione dell'identità urbana alla città effettiva, cioè all acittà e il suo hinterland e le reti di città

IL CAMBIAMENTO STRUTTURALE Coesione e utilizzo di conoscenze per ottimizzare interazioni complesse fra uomo e natura

Processi produttivi sempre più basati sull'innovazione e sulla valorizzazione delle competenze

Apertura delle comunità locali a relazioni sociali, economiche e culturali globali LA NUOVA GOVERNANCE Cooperazione istituzionale e con il provato per elaborare e gestire processi complessi Individuazione delle reti di governance per la minimizzazione degli impatti Costruzione di comunità coese, solidali, partecipative

Fonte: Regione Emilia Romagna, Elaborato tecnico allegato al Documento Preliminare per il PTR.

Tabella 18 - Quadro sintetico delle relazioni Obiettivi-Scenari (4)

Obiettivi/Scenari QUALITA' EFFICIENZA IDENTITA'

IL TERRITORIO DELL'ABITARE

Contesti di vita ricchi di possibilità di scelta, non emarginati, in un territorio ecologicamente sano Minimizzazione degli impatti territoriali dell'antropizzazione Estensione dell'identità urbana alla città effettiva, cioè all acittà e il suo hinterland e le reti di città IL CAMBIAMENTO STRUTTURALE Coesione e utilizzo di conoscenze per ottimizzare interazioni complesse fra uomo e natura

Processi produttivi sempre più basati sull'innovazione e sulla valorizzazione delle competenze

Apertura delle comunità locali a relazioni sociali, economiche e culturali globali LA NUOVA GOVERNANCE Cooperazione istituzionale e con il provato per elaborare e gestire processi complessi Individuazione delle reti di governance per la minimizzazione degli impatti Costruzione di comunità coese, solidali, partecipative

Fonte: Regione Emilia Romagna, Elaborato tecnico allegato al Documento Preliminare per il PTR.

Si osserva con facilità che per il raggiungimento degli obiettivi stabiliti negli scenari sopra indicati ognuna delle strategie presenta punti di insostituibilità e, come conseguenza, per realizzare al livello di territorio regionale uno sviluppo sostenibile si rende necessario un percorso contemporaneo delle tre strategie.

Fabbisogno di dati ed applicabilità

Visto la complessità della realizzazione di valutazione di impatto ambientale, cioè la conseguenza di un’azione nel cambiamento di determinati stati di una o più componenti ambientali, il valutatore dovrebbe avere alla sua disposizione un numero elevato di

informazioni; fra queste, il valutatore deve prendere in considerazione l’insieme delle azioni che l’intervento sottoposto al processo di valutazione comporta, non solo durante l’implementazione dell’intervento ma anche successivamente. Come già accennato in precedenza, si rende molto difficile “monetizzare” l’impatto ambientale; il valutatore dovrebbe considerare diversi elementi come il rumore, l’occupazione di suolo, gli aspetti economici (in particolare con riguardo alle nuove costruzioni, l’impatto sull’agricoltura o sulle zone verdi), l’inquinamento atmosferico e/o del suolo, i beni storici e culturali oppure il paesaggio. Per questi motivi diviene utile analizzare su quali di questi componenti ambientali avrà impatto un dato intervento, identificando quindi le potenziali conseguenze; tale analisi implica la necessità e offre la possibilità di confrontare diverse alternative possibili, nonché di stimare la dove si incontrano le lacune informative.

Infine è possibile sottolineare che la valutazione ambientale rappresenta un processo complesso che dovrebbe essere realizzato con abnegazione; si rende utile ricordare che anche al livello europeo, diverse normative in merito (fra cui Direttiva 2001/42/CE riguardante la VAS) stabiliscono che le valutazioni ambientali sono strumenti “integrati” alle politiche, ai piani e ai programmi e istituiscono l’obbligo agli Stati membri di controllare gli effetti ambientali e di individuare i possibili effetti negativi e di essere in grado di adottare delle misure correttive.