Verso la terza fase di liberalizzazione dei mercati dell’elettricità e del gas?

Le direttive di seconda generazione, pur riducendo in maniera apprezzabile le alternative applicative consentite da quelle di prima generazione, hanno raggiunto solo parzialmente i loro obiettivi di accelerazione del processo di liberalizzazione e di armonizzazione dei mercati energetici.

Il mancato raggiungimento degli scopi previsti dalle direttive della seconda fase ha aperto il dibattito, in seno alle istituzioni europee, per l’adozione di un terzo e definitivo (?) pacchetto di normative per la creazione e la disciplina uniforme di un mercato europeo dell’energia111.

Le Conclusioni del Consiglio Europeo del Marzo 2007 hanno rivendicato la centralità e la strategicità di una nuova politica energetica europea fondata sul mercato interno dell’energia in cui operi efficacemente la libera concorrenza.

In questo rinnovato vigore politico, espressione di una sintesi di intenti presenti a livello intergovernativo sulla necessità di dotarsi di una politica energetica più integrata ed efficace, si inserisce la proposta della Commissione europea relativa all’adozione di un terzo pacchetto di direttive di liberalizzazione dei mercati dell’elettricità e del gas112

.

111

Dal discorso del Commissario per l’energia, Andris Piebalgas, alla Conferenza sul diritto europeo dell’energia tenutosi a Bruxelles il 10 Settembre 2007 (SPEECH/07/562); ‘This is the third internal market package; it has to be the last […] And this is the reason why I have no hesitation, or make no excuse, from acknowledging that the Commission is presenting an ambitious and bold energy package. It is bold, it is ambitious, it is difficult. But it is necessary’. 112 _{Il terzo pacchetto di proposte per la liberalizzazione dei mercati dell’elettricità e del gas,} presentato a Bruxelles il 19.9.2007, comprende: una nuova proposta di direttiva relativa all’energia elettrica (COM(2007) 528) che modifica ed integra la direttiva 2003/54/CE (‘direttiva elettricità’), una nuova proposta di direttiva relativa al gas (COM(2007) 529) che modifica ed integra la direttiva 2003/55/CE (‘direttiva gas’), un regolamento che istituisce un'Agenzia

72

La terza fase delle liberalizzazione energetiche nasce dalla constatazione del mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati nella precedente normativa. L’approccio metodologico usato dalla Commissione nell’elaborazione della proposta di direttiva è stato quello di individuare i problemi ancora insoluti113 ed analizzare le possibili opzioni risolutive delle criticità evidenziate114.

Sempre sul piano metodologico, vi è da sottolineare l’approccio globale ed integrato per cui la liberalizzazione proposta tiene pienamente conto delle esigenze ambientali, nonché delle esigenze di garantire la sicurezza degli approvvigionamenti.

In sintesi le maggiori novità riguarderanno il regime di separazione delle imprese verticalmente integrate, con possibilità di scegliere tra il modello del Gestore di Sistema Indipendente e la separazione proprietaria115, l’indipendenza delle autorità nazionali coordinate al livello europeo attraverso la creazione di un’Agenzia europea per

europea di cooperazione tra autorità nazionali di regolamentazione nel settore dell'energia (COM(2007) 530), la proposta di un regolamento relativo all'energia elettrica (COM(2007) 531) che modifica e integra il regolamento (CE) n. 1228/2003 (‘regolamento elettricità’), ed infine, un regolamento relativo al gas (COM (2007) 532) che modifica e integra il regolamento (CE) n. 1775/2005 (‘regolamento gas’)

113

L’inchiesta settoriale sull’energia, lanciata dalla Commissione nel giugno del 2005 ha evidenziato una serie di criticità dei mercati energetici come le barriere all’entrata per i nuovi concorrenti, la mancanza di una reale ed effettiva possibilità per i consumatori finali di cambiare i fornitori, i sottoinvestimenti nella capacità della rete.

In particolare, l’indagine di settore della Commissione ha posto in luce come i mercati energetici nazionali, anche laddove la liberalizzazione ha avuto effetti tangibili, rimangono dei mercati nazionali (o al più, regionali) nello scopo, e non un singolo mercato europeo.

114

In tale contesto, la Commissione ha avviato una serie di consultazioni pubbliche, in particolare, sulle diverse possibilità in materia di separazione delle imprese verticalmente integrate, garanzia di accesso ai terzi, meccanismi idonei ad assicurare l’indipendenza decisionale delle autorità nazionali di regolazione.

115

Le proposte indicano chiaramente che, in questo contesto, l’opzione preferita dalla Commissione è la disaggregazione della proprietà (ownership unbundling) – ovvero il divieto imposto all’impresa proprietaria della rete di trasporto ad essere contemporaneamente attiva nella produzione o nell’erogazione di energia. La proposta della Commissione sull’introduzione della separazione proprietaria come soluzione ideale, era stata sostenuta da alcuni Stati membri (primo tra tutti, la Gran Bretagna) nonché dal Parlamento europeo e da ERGEG. Tuttavia, la stessa Commissione, riconoscendo le resistenze di altri Stati membri espresse anche in seno al Consiglio Europeo, ha esaminato altre soluzioni, diverse dalla separazione proprietaria scegliendo, come alternativa migliore, quella della creazione di un modello di ‘Gestore di Sistema Indipendente’ che, se interpretato in modo forte e rigoroso, produrrebbe risultati equivalenti alla separazione proprietaria. In base al modello del gestore di sistema indipendente, le imprese verticalmente integrate esistenti potrebbero restare proprietarie della rete solo a condizione che la gestione del loro capitale fisso sia assicurata da un’impresa o un organismo indipendente.

Entrambe le opzioni incoraggiano le imprese ad investire in nuove infrastrutture e in nuove capacità d'interconnessione e di produzione, il che permetterà di evitare guasti locali generalizzati ed ingiustificati incrementi dei prezzi.

73

l’energia116

ed i meccanismi di tutela dei consumatori con l’adozione di una ‘Carta europea dei diritti dei consumatori di energia’117

.

La Carta europea dovrebbe contenere un rafforzamento della tutela contrattuale dei diritti dei consumatori, in qualità di contraente debole: tra questi, risultano particolarmente importanti il diritto alla connessione, ovvero il diritto di ricevere a titolo oneroso servizi regolari, prevedibili e sicuri di erogazione di energia elettrica e di gas, il diritto di scegliere liberamente il fornitore, con la possibilità di esercitare il recesso rispetto al precedente fornitore senza costi aggiuntivi, il diritto ad avere informazioni contrattuali trasparenti sulla fornitura di energia, le condizioni contrattuali, i prezzi, le tariffe, le misure di efficienza energetica. Sotto il profilo ambientale, risulta interessante il diritto alla tracciabilità dell’energia, ovvero il diritto ad essere costantemente informati sull'origine ed il metodo di produzione dell'energia elettrica. La Carta dell’energia conterrà inoltre l’elenco di misure di carattere sociale al fine di tutelare i cittadini vulnerabili con l’obbligo di garanzia di livelli

116

La Commissione propone di creare, a complemento delle autorità di regolamentazione nazionali, un'Agenzia di cooperazione delle autorità di regolamentazione nazionali nel settore dell'energia che potrà adottare decisioni di natura vincolante. La costituzione dell’Agenzia europea dell’energia (sul punto vedi più diffusamente il paragrafo successivo n. 5) garantirà, negli intendimenti della Commissione, un più adeguato trattamento delle questioni transfrontaliere e consentirà l’instaurazione di un’autentica rete unica europea, con i vantaggi che ne derivano in termini di diversità e di sicurezza dell'approvvigionamento. Con riferimento alla cooperazione verticale tra la Commissione e le Autorità di regolamentazione nazionale dell’energia, la proposta contiene misure volte a rafforzare l’efficienza dell’azione di tali Autorità nazionali (in particolare sotto il profilo della capacità di intervento preventivo) e a garantire l'indipendenza decisionale. 117

In base alla proposta di direttiva, i consumatori godranno dei diritti sanciti da una ‘Carta europea dei diritti dei consumatori di energia’, prevista per il 2008. La Carta intende definire i diritti dei consumatori nel settore della fornitura di energia elettrica e di gas con riferimento a contratti, informazioni, prezzi, composizione delle controversie e tutela in caso di pratiche commerciali sleali. La Carta è uno strumento concepito per rafforzare la tutela dei diritti dei consumatori dell’energia, con particolare riguardo ai clienti vulnerabili, e per rendere gli utenti maggiormente consapevoli della loro possibilità di esercitare il cambio del fornitore dal 1 luglio del 2007. La Carta includerà disposizioni volte a far fronte alla cosiddetta ‘fuel poverty’ (povertà in relazione al consumo di energia), informazioni sui fornitori disponibili e sulle opzioni di approvvigionamento, azioni intese a ridurre le formalità burocratiche in caso di sostituzione del fornitore di energia e a proteggere i cittadini da pratiche di vendita scorrette. Una specifica campagna di informazione sarà avviata per informare i cittadini dei diritti a loro favore presenti obbligatoriamente nei contratti di utenza, e per rendere effettiva la possibilità di scegliere liberamente il fornitore dell’energia, già in atto dal 1 luglio 2007.

In materia di protezione dei consumatori, la proposta direttiva fissa standard minimi di tutela e più stringenti obblighi di etichettatura sull’origine dell’energia prodotta al fine di stimolare i consumi e gli investimenti nelle fonti di energia indigene ed eco-sostenibili come le fonti rinnovabili; in dottrina sulla tutela dei consumatori nell’energia vedi A. BIANCARDINI, B.FONTINI, ‘Liberi di

scegliere?’, Il Mulino, Bologna, 2005 e L. DELL’AGLI, ‘L’accesso all’energia elettrica come

diritto umano fondamentale per la dignità della persona umana’, in Rivista giuridica dell‟ambiente, 2007, pp. 713-725.

74

minimi di servizi energetici (energia elettrica, riscaldamento e illuminazione) per evitare la c.d. ‘povertà energetica’.

10. La legislazione procedurale ed il sistema di