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Quale futuro per l’Europa? Il ruolo del Parlamento europeo nella formazione del dibattito politico contemporaneo
1.1 L’evoluzione del Parlamento europeo attraverso i Trattati fondamentali Il Parlamento europeo (PE) trova il suo fondamento giuridico e valoriale nel Trattato sull’Unione Europea (TUE). L’articolo 10 indica nella democrazia rappresentativa il cuore del funzionamento dell’intera struttura istituzionale e riconosce quindi il diritto dei cittadini europei di partecipare attivamente alla vita democratica dell’Unione1. L’azione parlamentare si articola in conformità dei
valori indicati dall’articolo 2 e sulla base di principi propri di ogni istituzione pubblica, cioè la trasparenza, la prossimità e la sussidiarietà, intesa come la realizzazione delle politiche europee da parte dell’organismo più vicino al cittadino2. Oggi, oltre a quanto descritto, ciò che contraddistingue il PE è il fatto di essere l’unica istituzione direttamente eletta dai cittadini. Questa prerogativa lo rende l’arena politica per eccellenza, lo spazio dove tutte le istanze di partiti nazionali trovano accoglienza e rappresentanza, il mezzo tramite il quale gli europei possono far sentire la propria voce. Gli elettori furono chiamati per la prima volta alle urne il 7 e il 10 giugno 1979 e si portò così a compimento un percorso avviatosi nel 1974 con la Conferenza del vertice di Parigi che stabilì che i deputati dovessero essere eletti a suffragio universale diretto. La decisione fu finalmente ratificata a Bruxelles il 20 settembre 1976 e l’atto definitivo entrò in vigore il 1o luglio 19783.
Il PE fu concepito fin dalle sue origini come luogo di confronto e mediazione tra gli Stati che contribuirono alla fondazione della Comunità europea (CE)4. In principio nacque come Assemblea comune della Comunità europea del carbone e dell’acciaio composta da settantotto parlamentari nominati dagli Stati membri in
1Articolo 10 TUE: 1. Il funzionamento dell'Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa. 2. I cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell'Unione, nel Parlamento europeo. Gli Stati membri sono rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi capi di Stato o di governo e nel Consiglio dai rispettivi governi, a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai loro cittadini. 3. Ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell'Unione. Le decisioni sono prese nella maniera il più possibile aperta e vicina ai cittadini.
2Articolo 2 TUE: L'Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini.
3Parlamento europeo. I trattati e il Parlamento europeo, testo disponibile all’URL: https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/it/in-the-past/the-parliament-and-the-treaties. 4 Ibidem.
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ragione del peso politico e demografico di ciascuno di essi e priva di poteri legislativi, così come previsto dal Trattato di Parigi5. I successivi Trattati di Roma che istituirono la Comunità economica europea e la Comunità europea dell’energia atomica, previdero l’estensione dell’Assemblea a tutte e tre le comunità con il nome di Assemblea parlamentare europea, la quale tenne la sua sessione costitutiva il 19 marzo 1958 a Strasburgo6. La denominazione Parlamento europeo fu adottata
nella prassi già a partire dal 30 marzo 1962, ma divenne ufficiale solo con l’Atto unico europeo del 1986 che oltre a prevedere il completamento del mercato interno, conferì al PE nuovi poteri con lo scopo di rafforzare la sua posizione nel dialogo interistituzionale e garantire una maggiore democraticità dei processi decisionali. Tra questi, fu reso obbligatorio il parere conforme nella procedura di adesione di un nuovo Stato all'UE e fu introdotta la procedura di cooperazione7. L’AUE, oltre ad aprire la strada all’unione economica e monetaria che sarebbe stata sancita dal Trattato di Maastricht nel 1992, andò quindi ad ampliare le competenze riconosciute dal Trattato di Bruxelles del 1975 che aveva concesso al Parlamento il diritto di verificare i conti comunitari alla fine di ogni anno e di valutare se la Commissione avesse impiegato oculatamente e correttamente il bilancio, pena il respingimento dello stesso8. L’Assemblea si evolse ulteriormente e nel 1997 il Trattato di Amsterdam estese la procedura di codecisione con il Consiglio a una vasta gamma di ambiti del diritto comunitario, tra cui protezione dei consumatori, possibilità di lavorare legalmente in un altro Paese e questioni ambientali9. In
ultimo, il Trattato di Lisbona del 2009 collocò il Parlamento in una posizione paritaria con il Consiglio, riconoscendogli il ruolo di co-legislatore a pieno titolo e trasformando la procedura di codecisione in procedura legislativa ordinaria, per cui l’ambito di azione parlamentare fu ampliato ad una serie di settori precedentemente esclusi, in particolare la stesura del bilancio, la politica agricola, la giustizia, gli
5Eur-Lex. Trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell’acciaio, trattato CECA, testo disponibile all’URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=LEGISSUM:xy0022. 6Parlamento europeo, Treaty of Rome (EEC), testo disponibile all’URL:
https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/it/in-the-past/the-parliament-and-the-treaties/treaty-of-rome.
7Eur-Lex. Atto unico europeo, testo disponibile all’URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=LEGISSUM:xy0027.
8Parlamento europeo, Secondo trattato in materia di bilancio /Trattato di Bruxelles, testo disponibile all’URL: https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/it/in-the-past/the-parliament-and-the-treaties/treaty-of-brussels.
9Parlamento europeo, Trattato di Amsterdam, testo disponibile all’URL: https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/it/in-the-past/the-parliament-and-the
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affari interni, la sicurezza energetica e l’immigrazione10. Da queste disposizioni
derivarono gli attuali poteri di questa istituzione, nello specifico il potere legislativo, di cui detto sopra, il potere di bilancio esercitato in una posizione di parità con il Consiglio e il potere di controllo democratico sull’intera attività dell’Unione Europea, a partire dall’azione della Commissione, alle attività del Consiglio stesso e degli organi preposti alla politica estera e di sicurezza. Il testo, la cui stesura da parte della Conferenza intergovernativa iniziò nel 2003, fu adottato definitivamente dalla riunione dei capi di Stato e di governo nell’ottobre 2007 e dal Parlamento europeo il 19 febbraio 2008 con la relazione Corbett - Méndez de Vigo. A Lisbona fu inoltre definito il suo ruolo di garante della Carta di Nizza, concernente i diritti fondamentali riconosciuti dall’UE, e del diritto d'iniziativa dei cittadini europei11. Infine, con l’obiettivo di favorire la cooperazione interparlamentare tra UE e Paesi membri, così come prescritto dal TUE, fu creata la Conferenza degli organi parlamentari specializzati per gli affari dell’Unione, il cui compito era ed è quello di contribuire allo scambio di informazioni tra deputati europei e nazionali, in maniera tale che questi ultimi fossero a conoscenza delle questioni concernenti i progetti legislativi, il rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, le procedure di revisione dei trattati e le domande di adesione alla UE12.
1.2 L’emergere della questione europea nel processo di integrazione sovranazionale
L’euroscetticismo, sebbene sia comunemente descritto come un fenomeno caratteristico e distintivo del contesto politico contemporaneo, trova le sue origini nella natura intrinsecamente controversa dell’Unione Europea, il cui processo di costruzione non è mai stato lineare e privo di conflittualità. Oggi, le recenti crisi economica, politica e migratoria non hanno fatto altro che creare un terreno fertile per il riemergere e l’affermarsi di discorsi, in gran parte populisti, che rappresentano l’UE come una «potenza aliena» incapace di affrontare in maniera adeguata le
10Parlamento europeo, Trattato di Lisbona, testo disponibile all’URL: https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/it/in-the-past/the-parliament-and-the
treaties/treaty-of-lisbon. 11 Ibidem.
12ISPI. 2019, Il Parlamento europeo, testo disponibile all’URL: https://europa2019.ispionline.it/it/europa2019/il-parlamento -europeo#_Toc536526081.
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complesse problematiche internazionali13. Gli anni Cinquanta furono caratterizzati dalla contrapposizione di idee divergenti circa quello che sarebbe dovuto essere l’impianto di base dell’Unione; a questa prima fase seguì una seconda, tra gli anni Sessanta fino alla prima metà degli anni Ottanta, definita come l'età d'oro del «consenso permissivo» (Lindberg e Scheingold 1970 cit. in Brack 2018), espressione con la quale si fa riferimento all’atteggiamento generalmente favorevole nei confronti dell’UE, dettato non da una reale convinzione, ma dalla volontà di mantenere una posizione in linea con quella espressa dalle élite dominanti14. Questa tacita approvazione dell’opinione pubblica fu favorita inoltre dall’incidenza marginale della Comunità nelle questioni propriamente nazionali, per cui le obiezioni mosse dagli Stati rimasero confinate ai margini del sistema politico e furono sostenute solo per brevi periodi di tempo, come nel caso della crisi della sedia vuota (1965), o furono solamente settoriali e rivolte a specifiche politiche dell’UE15. A partire dal 1979, con l’elezione diretta del Parlamento europeo, le voci di dissenso cominciarono a farsi sentire, portando ad una nuova configurazione dell’Assemblea, non più divisa solo tra destra e sinistra, ma anche tra pro e contro l’integrazione16. Una prima decisiva rottura nel processo di
costruzione europea, si ebbe con l’adozione dell’Atto unico europeo, l'apparente consenso tra le élite politiche sui benefici economici e politici dell'integrazione fu infatti infranto dall'emergere di un dibattito sulla trasformazione della Comunità economica europea e sulla regolamentazione del mercato interno, come testimoniato dalla contrapposizione tra le intenzioni del premier inglese Margaret Thatcher e quelle del presidente della Commissione Jacques Delors17. Infine, Brack (2018) sostiene che le campagne di negoziazione e ratifica del Trattato di Maastricht segnarono una «svolta critica per l’Europa», difatti con la trasformazione della Comunità in Unione si aprì una nuova fase dei rapporti tra l’UE e i suoi membri caratterizzata da un confine sempre più sfuocato tra nazionale e sovranazionale e dalla nuova rilevanza delle questioni europee che divennero oggetti centrali del confronto politico interno18. Hooghe e Marks (2009 cit. in Brack 2018) nel
13 Brack N. (2018), Opposing Europe in the European Parliament_ Rebels and Radicals in the
Chamber, Palgrave Macmillan, Basingstoke, p.51.
14 Brack N. op.cit. p.53. 15 Ibidem.
16 Ibidem.
17 Brack N. op.cit. p.54. 18 Ibidem.
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descrivere il contesto contemporaneo, parlano di «constraining dissensus» per indicare la maggiore consapevolezza dei cittadini della portata e della natura dell'integrazione europea, cosa che spinge ad assumere atteggiamenti critici ed esigenti, talvolta di manifesta opposizione e scetticismo, ma pur mantenendo un livello complessivo di sostegno all’UE che si conferma simile a quello degli anni Settanta19.
1.3 Sviluppo del sistema partitico europeo e il ruolo dei gruppi politici
I cittadini europei affidano le proprie istanze agli eurodeputati i quali, sulla base degli esiti della consultazione elettorale, si costituiscono in diversi partiti e raggruppamenti, espressione delle differenti posizioni presenti sul continente circa il progetto di integrazione comunitaria, per cui è possibile vedere rappresentate sia le richieste dei più ferventi sostenitori dell’Unione Europea, sia quelle degli euroscettici intransigenti. I primi gruppi che si costituirono al Parlamento europeo furono nel 1962 quelli dei Democratici-Cristiani, dei Socialisti e dei Liberali e Apparentati, a questi si aggiunsero il gruppo dell'Unione Democratica Europea formato dai gollisti usciti dal gruppo Liberale nel 1965 e che nel 1973, con l’ampliamento della Comunità e l’ingresso dei repubblicani irlandesi, si trasformò nel gruppo dei Democratici Europei di Progresso; il gruppo Comunista e Apparentati, formato dai comunisti italiani e francesi e infine il gruppo Conservatore Europeo nato con l'adesione del Regno Unito e della Danimarca. Attualmente sono presenti sette raggruppamenti ciascuno espressione di diverse ideologie e famiglie politiche20. I cristiano democratici e liberal conservatori si riuniscono nel gruppo del Partito Popolare Europeo (PPE), principale partito di centro destra fondato nel 1976. Questo si mantiene dal 1999 il gruppo più numeroso, nonostante le tensioni interne tra filo integrazionisti ed euro critici, che portarono alla nascita di un altro gruppo conservatore, l'Unione per l’Europa delle Nazioni (UEN), e alla fuoriuscita dei conservatori inglesi e cechi che formarono nel 2009 il Gruppo dei Conservatori e Riformisti Europei (ECR)21. Il secondo raggruppamento per numero e rilevanza è da sempre quello del Partito del socialismo europeo (PES), oggi ridenominato Gruppo dell'Alleanza progressista di
19 Brack N. op.cit. p.55.
20 Cfr. Lodge J. (ed.) (2010), The 2009 Elections to the European Parliament, Palgrave Macmillan, Basingstoke.
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socialisti e democratici al Parlamento europeo (S&D) in seguito all’adesione nel 2009 del Partito Democratico italiano, il Partito Socialdemocratico Armonia lettone; il Partito Democratico cipriota22. Con la nascita del Partito Europeo dei
Liberali si costituì nel 1994 il gruppo del Partito dei Liberali Democratici e Riformatori Europei che si fece punto di riferimento per le posizioni liberal socialiste che accumunavano i partiti di centro. Nel 2004 questo cambiò il nome in gruppo dell'Alleanza dei Liberali e Democratici per l'Europa (ALDE), mentre oggi è conosciuto come gruppo Renew Europe (Rigenerare l’Europa), nome adottato nel 2019 con l’ingresso del partito francese La République En Marche23. Le altre
principali istanze rappresentate in Parlamento sono quelle degli ambientalisti e dei movimenti regionalisti, che si collocano nel centro-sinistra progressista e quelle dell’estrema sinistra europea. Gli ambientalisti entrarono per la prima volta in Parlamento nel 1984 costituendo il Gruppo Arcobaleno insieme a regionalisti. Dal 1999 questi adottano la denominazione di Verdi - Alleanza Libera Europea al Parlamento europeo (Verdi/ALE). Il gruppo Comunista e Apparentati si scisse nel 1989 nel gruppo della Coalizione delle Sinistre e nel gruppo della Sinistra Unitaria. Il nome attuale, Gruppo Confederale della Sinistra Unitaria Europea/Sinistra Verde Nordica (GUE/NGL), fu scelto nel 199524. Infine, una porzione sempre più rilevante dello spettro politico sia europeo che nazionale è occupata da tutte quelle posizioni critiche e contrarie alle politiche dell'Unione Europea, all'allargamento della giurisdizione comunitaria negli affari nazionali e all'introduzione dell'euro come moneta unica, riconducibili sotto l’etichetta di euroscetticismo. Nel 1994 nacque il primo gruppo euroscettico, Europa delle Nazioni, che nel 2009 si riorganizzò dando vita al gruppo Europa della Libertà e della Democrazia scioltosi definitamente in seguito alle ultime elezioni del 2019, le quali segnarono la nascita di un nuovo gruppo, Identità e Democrazia, espressione della destra e dell’euroscetticismo più radicale e composto dalla Lega italiana, dal partito tedesco
22 Ibidem.
23Tilindyte-Humburg L. (2019), Regolamentazione relativa ai gruppi politici al Parlamento
europeo, EPRS, Servizio Ricerca del Parlamento europeo, testo disponibile all’URL: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2019/637956/EPRS_BRI(2019)637956_IT. pdf.
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Alternative für Deutschland (Alternativa per la Germania) e da quello francese Rassemblement National di Marine Le Pen25.
Grafico n. 1
Parlamento europeo, 1979-2019: Consistenza dei gruppi politici in ogni legislatura 26
Sulla base dell’articolo 10 del TUE che riconosce ai partiti europei un ruolo rilevante nel formare una coscienza politica e nel farsi intermediari della volontà del corpo elettorale27, il Capitolo quattro del Titolo I del Regolamento interno del Parlamento europeo, redatto nel 1958 e rivisto un’ultima volta nel 2015, disciplina la formazione, il funzionamento e la natura dei gruppi politici28. I deputati si
25Parlamento europeo, I gruppi politici al Parlamento europeo, testo disponibile all’URL: https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/it/organisation-and-rules/organisation/political-groups.
26Tilindyte-Humburg L. (2019), Regolamentazione relativa ai gruppi politici al Parlamento
europeo, EPRS, Servizio Ricerca del Parlamento europeo, testo disponibile all’URL: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2019/637956/EPRS_BRI(2019)637956_IT. pdf.
27 Articolo 10 TUE: 4. I partiti politici a livello europeo contribuiscono a formare una coscienza politica europea e ad esprimere la volontà dei cittadini dell'Unione.
28 Articolo 232. Il Parlamento europeo stabilisce il proprio regolamento interno a maggioranza dei membri che lo compongono. Gli atti del Parlamento europeo sono pubblicati conformemente alle condizioni previste dai trattati e da detto regolamento.
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riuniscono non sulla base della nazionalità, ma secondo le affinità e gli orientamenti politici, inoltre gli eletti non possono appartenere a più compagini diverse, ma possono scegliere di non aderire a nessuna famiglia politica, in questo caso si parla di deputati non iscritti (NI)29. Un gruppo, per essere riconosciuto tale, deve essere
composto da almeno venticinque parlamentari, eletti in sette Stati membri (almeno un quarto dei Paesi). Nello specifico, l’articolo 33 comma cinque, stabilisce che
[…] La costituzione di un gruppo politico deve essere dichiarata al Presidente. Tale dichiarazione deve includere:
- la denominazione del gruppo;
- una dichiarazione politica in cui viene indicato l'obiettivo del gruppo;
La dichiarazione politica di un gruppo individua i valori che il gruppo sostiene e i principali obiettivi politici che i suoi membri intendono perseguire insieme nell'ambito dell'esercizio del loro mandato. La dichiarazione descrive l'orientamento politico comune del gruppo in modo sostanziale, distintivo e veritiero.
- il nome dei suoi membri e la composizione del suo ufficio di presidenza.
Tutti i membri del gruppo dichiarano per iscritto, in un allegato alla dichiarazione, di condividere la stessa affinità politica. […]
Ognuno di questi è organizzato con un proprio statuto, contenente le regole di funzionamento, dei funzionari formalmente eletti e un bilancio le cui risorse sono direttamente assegnate dal Parlamento, in modo da renderli indipendenti dai partiti nazionali30. Circa questo ultimo punto, con regolamento (CE) n. 2004/2003, abrogato e sostituito dal regolamento (UE, Euratom) n. 1141/2014, fu istituito un sistema di finanziamento dei partiti politici europei e fu introdotta la possibilità di istituire fondazioni politiche a livello europeo. Nell'aprile 2018 furono approvate nuove e più severe regole per il sovvenzionamento di questi soggetti, in maniera
29 Articolo 36 Regolamento: Deputati non iscritti. 1.I deputati non appartenenti ad alcun gruppo politico dispongono di una segreteria. Le modalità di fornitura di tale segreteria sono fissate dall'Ufficio di presidenza, su proposta del Segretario generale. 2.L'Ufficio di presidenza disciplina la posizione e le prerogative parlamentari dei deputati non appartenenti ad alcun gruppo politico. 3.L'Ufficio di presidenza fissa le disposizioni relative alla concessione, all'esecuzione e al controllo degli stanziamenti previsti nel bilancio del Parlamento per le spese di segreteria e per le strutture amministrative dei deputati non iscritti.
30 Articolo 34 Regolamento: Attività e status giuridico dei gruppi politici. 1.I gruppi politici esercitano le loro funzioni nel quadro delle attività dell'Unione europea, compresi i compiti loro assegnati dal regolamento. I gruppi politici dispongono di una segreteria, nell'ambito dell'organigramma del Segretariato del Parlamento, nonché delle strutture amministrative e degli stanziamenti previsti nel bilancio del Parlamento.
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tale da garantire il corretto utilizzo del denaro pubblico. Tra queste, fu stabilito che solo i partiti nazionali e non i singoli potessero fondare un’entità politica idonea a ricevere i finanziamenti comunitari, fu semplificata la procedura di recupero degli importi indebitamente versati e fu introdotto l’obbligo per persone colpevoli di frode di rimborsare i fondi ingiustamente spesi. Inoltre, la Procura europea fu incaricata di vigilare sul rispetto di tali norme e di indagare su eventuali abusi. Infine, per garantire una completa trasparenza e una più rigorosa ed equa condivisione delle risorse, fu deciso che i partiti nazionali dovessero mostrare il logo e il manifesto del loro partito europeo affiliato sui propri siti web, almeno dodici mesi prima della presentazione delle domande di finanziamento, pena l’esclusione da questo ultimo da parte dell’Autorità indipendente per i partiti politici europei. Nel 2019 il regolamento fu nuovamente rivisto dal Parlamento e dal Consiglio con l’introduzione di sanzioni per chi sostiene campagne online di disinformazione e manipolazione dei dati personali che vanno a compromettere la correttezza del processo elettorale31. Il Regolamento del Parlamento europeo riconosce ai gruppi competenze che non si limitano alla sfera della rappresentanza degli interessi, ma si estendono all’organizzazione dell’intera attività dell’istituzione. L’articolo 26 prevede che il Presidente del PE e i leader dei gruppi politici si riuniscano regolarmente nella Conferenza dei Presidenti, composta anche da un deputato non iscritto senza diritto di voto32. Questa è competente, ai sensi
dell’articolo 27, per l'organizzazione dei lavori e la programmazione legislativa, l'agenda delle sessioni plenarie e i tempi di parola, nonché dei rapporti con gli altri organi UE, con i parlamenti nazionali, i paesi terzi e le organizzazioni extracomunitarie. Infine, alla Conferenza spetta l’incarico di presentare proposte al Parlamento per quanto riguarda la composizione e le competenze delle commissioni
31 Parlamento europeo, Partiti politici europei, contratti e sovvenzioni, testo disponibile all’URL:
https://www.europarl.europa.eu/contracts-and-grants/en/political-parties-and-foundations/european-political-parties.
32 Articolo 26 Regolamento: Composizione della Conferenza dei presidenti. 1.La Conferenza dei presidenti è composta dal Presidente del Parlamento e dai presidenti dei gruppi politici. Il presidente di un gruppo politico può farsi rappresentare da un membro del suo gruppo. 2. Il Presidente del Parlamento, dopo aver dato l'opportunità ai deputati non iscritti di esprimere il loro parere, invita uno di loro alle riunioni della Conferenza dei presidenti, alle quali prende parte senza diritto di voto. 3.La Conferenza dei presidenti cerca di raggiungere un consenso sulle questioni che le sono deferite. Qualora non possa essere raggiunto tale consenso, si procede a una votazione ponderata in funzione della consistenza numerica di ciascun gruppo politico.
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e delle delegazioni permanenti, così come previste dal Titolo VIII33. Le commissioni rispecchiano la composizione politica dell’aula e possono essere temporanee o permanenti. Le prime, speciali o di inchiesta, hanno l’incarico di occuparsi di argomenti specifici o di indagare su casi di infrazione o applicazione inadeguata del diritto comunitario. Le seconde sono composte da un minimo di venticinque a un massimo di settantatré deputati, ciascuna con un proprio presidente, un ufficio di presidenza e una segreteria34. Queste, attualmente ve ne sono venti, rappresentano il fulcro dell’attività legislativa, hanno infatti il compito di elaborare, modificare e votare le proposte legislative e le relazioni d'iniziativa, per ciascuna delle quali ogni commissione nomina fra i suoi membri un relatore, chiamato rapporteur, incaricato di presentare la relazione definitiva in assemblea plenaria e di negoziare con il shadow rapporteur o relatore ombra nominato dai gruppi politici35. I presidenti di tutte le commissioni sia permanenti che temporanee si riuniscono nella Conferenza dei presidenti di commissione la quale svolge un ruolo fondamentale di coordinamento tra questa e la Conferenza descritta in precedenza36. Le delegazioni, raggruppate per aree geografiche, si distinguono in interparlamentari che si occupano di intrattenere e promuovere le relazioni con i parlamenti dei Paesi extraeuropei non candidati all'adesione; delegazioni alle commissioni parlamentari miste che operano invece nei Paesi candidati all’adesione all’Unione; delegazioni alle commissioni di cooperazione parlamentare, istituite conformemente a un accordo di cooperazione concluso tra l'Unione Europea e il Paese terzo interessato ed infine delegazioni alle assemblee parlamentari multilaterali, tra cui quella per le relazioni con l’Assemblea parlamentare della NATO. Per concludere, nel 2016 fu istituito un gruppo direttivo sulla Brexit,
33 Parlamento europeo, Gli organi politici del Parlamento europeo, Conferenza dei presidenti, testo disponibile all’URL: https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/it/organisation-and-rules/organisation/political-bodies.
34 Parlamento europeo, Le commissioni del Parlamento europeo, testo disponibile all’URL:
https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/it/organisation-and-rules/organisation/committees.
35 Articolo 215 Regolamento: Relatori ombra. I gruppi politici possono nominare, per ogni relazione, un relatore ombra per seguire i progressi della relazione in questione e trovare compromessi in seno alla commissione, a nome del gruppo.
36 Articolo 29 Regolamento: Conferenza dei presidenti di commissione. 1.La Conferenza dei presidenti di commissione è composta dai presidenti di tutte le commissioni permanenti e speciali. Essa elegge il proprio presidente. 2.In caso di assenza del Presidente, è il decano d'età ad assumere la presidenza della riunione. 3.La Conferenza dei presidenti di commissione può presentare alla Conferenza dei presidenti proposte in merito ai lavori delle commissioni e alla fissazione dell'ordine del giorno delle tornate. 4.L'Ufficio di presidenza e la Conferenza dei presidenti possono delegare alla Conferenza dei presidenti di commissione determinate attribuzioni.
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operante sotto l'egida della Conferenza dei presidenti, con lo scopo di coordinare e preparare le deliberazioni, le considerazioni e le risoluzioni del Parlamento sul recesso del Regno Unito dall'UE37. Oltre agli organismi sopracitati, il Parlamento
europeo dispone di diversi organi politici competenti per l'organizzazione dei lavori e della pianificazione legislativa dell'istituzione, nonché per il suo regolamento e per le questioni di ordine amministrativo, finanziario, organizzativo e di personale. Un ruolo preminente è ricoperto dall’l'Ufficio di presidenza38, l'organo direttivo
regolamentare competente per tutte le questioni che riguardano il funzionamento interno del PE, disciplina lo svolgimento delle sedute, può autorizzare riunioni di commissione al di fuori dei luoghi abituali di lavoro e stabilire il progetto preliminare di stato di previsione delle spese del Parlamento; stabilisce le somme da stanziare in favore dei partiti politici europei ed infine nomina il Segretario generale che garantisce il funzionamento dei servizi amministrativi e stabilisce l'organigramma e l'organizzazione del Segretariato generale. L’Ufficio è composto dal Presidente del Parlamento europeo, da quattordici vicepresidenti e da sei questori eletti dall'assemblea a scrutinio segreto per un periodo di due anni e mezzo rinnovabile e incaricati di occuparsi di tutte le questioni concernenti le condizioni di lavoro dei deputati39. In ultimo, il Regolamento concede ai singoli deputati anche appartenenti a gruppi politici e a commissioni parlamentari diverse, la possibilità di costituire intergruppi votati allo scambio di opinioni informali su tematiche particolari e di promuovere i contatti tra i deputati e la società civile. È importante evidenziare che questi non sono organi ufficiali per cui non possono esprimere il punto di vista del PE40.
37 Parlamento europeo, Le delegazioni del Parlamento europeo, testo disponibile all’URL: https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/it/organisation-andrules/organisation/delegations 38 Articolo 24 Regolamento: Composizione dell'Ufficio di presidenza. 1.L'Ufficio di presidenza del Parlamento si compone del Presidente e dei quattordici vicepresidenti del Parlamento. 2.I questori sono membri dell'Ufficio di presidenza con funzioni consultive. 3.Nelle deliberazioni dell'Ufficio di presidenza, in caso di parità di voti, il voto del Presidente è preponderante.
39 Articolo 28 Regolamento: Attribuzioni dei questori. I questori sono incaricati di compiti amministrativi e finanziari concernenti direttamente i deputati, secondo direttive fissate dall'Ufficio di presidenza, come pure degli altri compiti loro affidati.
40Articolo 35 Regolamento: Intergruppi. 1.I singoli deputati possono costituire intergruppi o altri raggruppamenti non ufficiali di deputati al fine di svolgere scambi informali di opinioni su argomenti specifici tra diversi gruppi politici, con la partecipazione di membri di commissioni parlamentari diverse, e per promuovere i contatti fra i deputati e la società civile.
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Grafico n. 2
Organi direttivi del PE 41
A consacrazione del loro ruolo politico, i gruppi ottennero nel 2014 la facoltà di nominare i propri candidati alla presidenza della Commissione europea secondo la cosiddetta procedura del candidato principale o Spitzenkandidat.42 Questa prevede che i partiti rendano noto il nome da loro prescelto per guidare la Commissione già
41 Sabbati G. (2019), Parlamento europeo: fatti e cifre, EPRS, Servizio Ricerca del Parlamento
europeo, testo disponibile all’URL:
https://www.europarl.europa.eu/thinktank/it/document.html?reference=EPRS_BRI%282019%296 35515
42Mellissari L. (2019), Spitzenkandidat: come si sceglie il presidente della Commissione europea?
La procedura del “candidato principale”, «TPI Online», testo disponibile all’URL: https://www.tpi.it/esteri/europee-2019-procedura-candidato-principale-20190523253063/.
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durante le elezioni, in modo tale che questi possano confrontarsi tra loro sulle priorità e tratti fondamentali dei rispettivi programmi di governo. In seguito, sulla base dei risultati sanciti dalle urne, i capi di Stato e di governo propongono formalmente il futuro presidente della Commissione, solo dopo aver sentito il Parlamento e aver ottenuto la maggioranza qualificata da parte dei membri del Consiglio europeo43. Infine, il Parlamento non solo è chiamato ad eleggere il
presidente della Commissione con almeno trecento cinquantatré voti favorevoli, ma anche gli altri commissari scegliendoli tra una rosa di nomi presentata dagli Stati membri UE. Il potere di nomina dei gruppi europei si estende anche all’elezione dei Presidenti del Parlamento stesso e dei suoi quattordici vicepresidenti, è infatti prassi consolidata che siano i due maggiori gruppi, di cui detto sopra, a scegliere di comune accordo i nomi dei due presidenti, i quali sovraintendono ai lavori del Parlamento e dei suoi organi costitutivi, come pure alle discussioni in Aula, e garantiscono il rispetto del regolamento interno44.
1.4 Modelli di contestazione politica e definizioni di euroscetticismo
Per comprendere il fenomeno accennato sopra è fondamentale capire quali sono gli oggetti e le modalità di questo scetticismo, ed è possibile farlo facendo riferimento al quadro analitico proposto da Easton (1965 cit. in Malet 2015), il quale indica le autorità, i principi e il funzionamento del regime e l’identità comune europea come i bersagli dell’insoddisfazione dei cittadini45. Su questa base, Malet (2015)
distingue tre forme di euroscetticismo. La prima, di matrice economica, concerne i dubbi relativi ai guadagni ottenuti dalla partecipazione al progetto comunitario, con riferimento al suo impatto distributivo a livello sia individuale che collettivo. Questa tendenza fu assente durante i primi trent'anni di unificazione, per poi emergere all’inizio degli anni Novanta, spinta dall’avvio dell’integrazione monetaria e dall’allargamento ad est. In virtù della necessità di sottostare ai criteri di convergenza, infatti, l'immagine dell’UE fu sempre più associata a tagli della spesa pubblica e a una minore protezione sociale. L’introduzione della moneta unica, unita all'inflazione, contribuì ulteriormente a «una valutazione utilitaristica
43Ibidem.
44Parlamento europeo, Il Presidente del Parlamento europeo, testo disponibile all’URL: https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/it/organisation-and-rules/organisation/the-president
45 Malet G. (2015), Una nuova frattura in Europa? Le radici del successo dei partiti euroscettici in
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negativa e esacerbò la percezione di una divisione tra Stati vincenti e Stati perdenti all’interno della Comunità»46. La seconda, di natura politica, può essere definita
come una sfiducia verso la costruzione di un sistema istituzionale sovranazionale e come un'opposizione di principio alla delega di poteri e alla cessione di sovranità a tale sistema. Si parla in questo caso di «opposizione diffusa», cioè una sempre maggiore ostilità verso nuovi e più profondi processi di integrazione, dettata dalla mancanza di fiducia nei valori, norme e principi così come espressi dalle istituzioni che esercitano il governo dell'UE, con una critica particolare alla capacità di queste di affrontare le questioni interne e internazionali e alla percezione di un crescente «deficit democratico»47. Infine, nella formazione degli atteggiamenti euroscettici gioca un ruolo fondamentale la percezione di una «minaccia culturale», cioè il timore di perdere gli elementi caratteristici delle identità proprie degli Stati membri, come effetto della costruzione di un’identità politica europea e quindi della contaminazione tra idee, valori e pratiche sociali che sono considerate come «corruttrici e foriere di una degenerazione morale». L’euroscetticismo culturale, ad oggi sempre più diffuso, è tipico della retorica sovranista e antiglobalista48. Ai fini della semplificazione dello studio del fenomeno, Aleks Szczerbiak e Paul Taggart (2002) proposero una definizione basata sulla distinzione tra due diversi gruppi di partiti o movimenti che si oppongono all’UE49. Nel primo caso rientrano
principalmente quei soggetti che basano la loro mobilitazione politica unicamente su di una tematica, in questo caso sulla necessità di ridiscutere la membership nell’Unione e di fermare il processo d’integrazione. In questo insieme troviamo anche coloro che non si esprimono chiaramente circa l’uscita dalla UE, ma pongono delle condizioni per la permanenza totalmente irrealizzabili. Questo “euroscetticismo hard” si manifesta anche nella retorica dei politici che, a seconda del posizionamento ideologico, definiscono l’UE come capitalista, socialista, neoliberale, burocratica o al contrario, comunista, conservatrice, socialista, populista50. Nel caso in cui i partiti non si oppongano per principio all’integrazione europea, ma sostengano una posizione fortemente critica verso determinate policies decise a Bruxelles, considerate come lesive dell’interesse nazionale, gli autori
46Malet G. op.cit., p.73. 47Malet G. op. cit., pp.74-75. 48Ibidem.
49Szczerbiak A., Taggart P. A. (2002), The Party Politics of Euroscepticism in EU Member and
Candidate States, Sussex European Institute - University of Sussex, Brighton, pp. 1-34.
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parlano di “euroscetticismo soft”. I temi più contestati sono quelli che implicano una collaborazione più approfondita tra i membri, quali l’allargamento dell’UE, la natura e le prospettive dell’euro, l’ampliamento delle competenze comunitarie in materia di politica estera e capacità militare, con uno specifico riferimento alla costruzione di una forza comune di difesa51. Un ulteriore tentativo di classificazione
fu realizzato da Flood, il quale distinse le diverse posizioni adottate nei confronti dell’Europa in sei diverse categorie52. Ai due opposti dello schema vi sono gli
atteggiamenti di totale sostegno o opposizione alla partecipazione all’UE e alle sue politiche, definiti come maximalist e rejectionist. Le posizioni intermedie sono invece le seguenti:
Revisionist: coloro che vorrebbero un ritorno allo status quo precedente a un importante revisione dei trattati fondamentali.
Minimalist: coloro che accettano lo status quo esistente, ma sono contrari a nuove forme di integrazione.
Gradualist: coloro che considerano positivamente un’ulteriore integrazione del sistema sia nel suo complesso che in specifici settori, ma chiedono che questo avvenga gradualmente e con molta cautela.
Reformist: coloro che assumono un “impegno costruttivo” verso l’UE, sottolineando la necessità di miglioramento delle istituzioni e delle pratiche comunitarie53.
La «politicizzazione della issue europea» si manifesta nella polarizzazione della competizione tra i partiti lungo l’asse pro o contro integrazione, per cui questi possono essere classificati a seconda dei loro atteggiamenti positivi o negativi nei confronti delle idee originarie che costituiscono la base valoriale e normativa dell’UE e verso quella che si prospetta essere la traiettoria futura del processo di collaborazione sovranazionale con la previsione di ulteriori cessioni di sovranità54. Ai partiti euroentusiasti, favorevoli non solo al progetto europeo nelle forme e nelle modalità in cui è nato e si presenta ancora attualmente, ma anche a eventuali o
51 Ibidem.
52 Szczerbiak A., Taggart P. A. (2003), Theorising Party-Based Euroscepticism: Problems of
Definition, Measurement and Causality, in “Sei Working Paper” (69), Sussex European Institute - University of Sussex, Brighton, pp. 1-27.
53 Ibidem.
54 Szczerbiak A., Taggart P. A. (2008), Opposing Europe? The Comparative Party Politics of
Euroscepticism (Volume 2), Case Studies and Country Surveys, Oxford University Press, New York, p. 242.
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pianificate estensioni delle competenze comunitarie, si contrappongono i partiti (cosiddetti eurorejects) che rifiutano totalmente la possibilità che il proprio Paese possa aderire ad organizzazioni che limitano l’esercizio della sovranità nazionale. Tra questi due estremi troviamo gli euroscettici, che accettano che il proprio Stato entri a far parte di contesti più ampi, purché non si realizzi un’integrazione troppo pervasiva, e infine i movimenti europrematisti contrari all’UE in quanto tale, ma non a nuove forme di coordinamento tra gli Stati55. Come l’euroscetticismo riesca a condizionare la rivalità tra i partiti dipende dalla natura del sistema, il quale in Europa è caratterizzato da tre diversi modelli di contestazione dell’Unione Europea56. Il primo di questi, definito a contestazione limitata, si distingue per il fatto che i partiti principali, cioè quelli con esperienza e prospettiva di governo, si propongono come convinti sostenitori del progetto europeo. La questione europea non è quindi oggetto di contesa elettorale, essendo l’euroscetticismo confinato ai margini del sistema57. All’esatto opposto rispetto a questo, si colloca il sistema a contestazione aperta, dove l’opposizione all’UE è risultata essere determinante nel delineare le leadership di partiti rilevanti e nella formazione dei governi58. Infine, si parla di sistemi a contestazione vincolata con riferimento ai quei Paesi, gli Stati post-comunisti, dove il tema dell’integrazione europea è oggetto del dibattito pubblico, ma nei limiti in cui si dà per scontata e inevitabile l’adesione alla Comunità, per questi motivi questa ultima categoria è spesso solo transitoria59.
55 Mudde C., Kopecky P., (2002), The Two Sides of Euroscepticism: Party Positions on European
Integration in East Central Europe, in “European Union Politics” Volume 3, SAGE Publications, Londra, pp. 297-323.
56 Taggart P.A., Szczerbiak A., (2008), Opposing Europe? The Comparative Party Politics of
Euroscepticism (Volume 1), Case Studies and Country Surveys, Oxford University Press, New York, p. 349.
57Ivi, pp.351-353. 58Ivi, pp. 354-358. 59Ivi, pp. 358-361.
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Tabella n. 1
Modelli di contestazione nei sistemi di partito europei 60
Da questo quadro emerge la difficoltà di definire entro specifiche categorie gli attori del sistema partitico, i quali tendono ad adottare, a seconda di considerazioni nazionali strategiche e tattiche, una posizione più o meno favorevole all’Unione Europea, non è possibile quindi distinguere tra partiti pro o contro integrazione solo tenendo conto della famiglia ideologica a cui appartengono, infatti non è facile prendere posizioni nette e durature data la malleabilità del progetto europeo. È invece molto più semplice vedere come i partiti sfruttino i sentimenti di insoddisfazione e fiducia nei confronti dell’ UE per delineare le loro tattiche elettorali. Le opinioni dei sostenitori sono infatti essenziali nel determinare il modo in cui gli attori politici agiscono, per cui lo scetticismo è una caratteristica distintiva non solo dei partiti anti-establishment, ma anche di fazioni dei partiti mainstream61.
Questo spiega il motivo per il quale gli approcci allo studio del fenomeno sono vari e diversi tra loro, tra cui uno dei principali fa riferimento alla teoria dei cleavages di Lipset e Rokkan, per la quale è possibile considerare le tradizionali scissioni come un prisma attraverso i quali i partiti assumono diverse posizioni rispetto all’integrazione europea62. Le famiglie politiche possono quindi essere considerate
come un indicatore efficace del posizionamento ideologico dei partiti rispetto alle
60 Ivi, p.350.
61 Brack N. op.cit. p.73. 62 Brack N. op.cit. p.55.
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questioni europee. In particolare, due sono le dimensioni che strutturano la concorrenza partitica: la scissione economica sinistra-destra e la dimensione GAL-TAN (Green-Alternative-Libertarian/Traditional-Authoritarian-Nationalist) su questioni non economiche come l’ambiente, lo stile di vita e i valori (Bartolini et al. 2012 cit. in Brack 2018)63. I partiti che si collocano sul lato GAL sono quelli
tendenzialmente più favorevoli all’UE, il contrario per i partiti posti all’altra estremità dell’asse. In contrapposizione a queste considerazioni, gli autori della Scuola di Sussex considerano l'euroscetticismo come il risultato di calcoli strategici volti ad affermarsi nella competizione nazionale. Non è quindi l’ideologia a determinare il comportamento dei partiti, quanto i vincoli imposti dal contesto e dalle istituzioni nazionali, gli obiettivi che questi si pongono, come la ricerca dei voti e di politiche, le dinamiche della concorrenza nei sistemi di partito. In base a questo, gli studiosi concludono che l’euroscetticismo sia una caratteristica tipica dei partiti di opposizione e antisistema64. Ulteriori studi, tentando di andare oltre il dibattito tra considerazioni ideologiche e strategiche, sottolineano l’importanza di altri fattori quali la storia e l’identità di una nazione e la percezione che i politici e l’opinione pubblica hanno dell’UE65.
1.5 Il Parlamento europeo dal 2004 al 2019: modalità di elezione e composizione dell’Aula
I diritti di voto e di eleggibilità sono tratti salienti della cittadinanza europea66, come
testimoniato dall’articolo 39 della Carta di Nizza che ne riconosce il valore di diritti fondamentali. Le condizioni necessarie per godere di dette prerogative sono indicate dall'articolo 6 della direttiva 93/109/CE del Consiglio, modificata da
63 Ibidem.
64 Brack N. op. cit. p. 56. 65 Ibidem.
66 Articolo 20 TFUE: 1. È istituita una cittadinanza dell'Unione. È cittadino dell'Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza dell'Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce. 2. I cittadini dell'Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti nei trattati. Essi hanno, tra l'altro: a) il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri; b) il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiedono, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato; C 326/56 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea 26.10.2012 c) il diritto di godere, nel territorio di un paese terzo nel quale lo Stato membro di cui hanno la cittadinanza non è rappresentato, della tutela delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato; d) il diritto di presentare petizioni al Parlamento europeo, di ricorrere al Mediatore europeo, di rivolgersi alle istituzioni e agli organi consultivi dell'Unione in una delle lingue dei trattati e di ricevere una risposta nella stessa lingua. Tali diritti sono esercitati secondo le condizioni e i limiti definiti dai trattati e dalle misure adottate in applicazione degli stessi.
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ultimo dalla direttiva 2013/1/UE del Consiglio, dove si legge che «ogni cittadino dell'Unione che risiede in uno Stato membro senza averne la cittadinanza e che, per effetto di una decisione individuale in materia civile o penale, è decaduto dal diritto di eleggibilità in forza del diritto dello Stato membro di residenza o di quello dello Stato membro d'origine, è escluso dall'esercizio di questo diritto nello Stato membro di residenza in occasione delle elezioni al Parlamento europeo»67. Fatte salve queste
disposizioni, l’articolo 22, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) prescrive che «ogni cittadino dell'Unione residente in uno Stato membro di cui non è cittadino ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro in cui risiede»68. Le procedure per l’elezione dei rappresentati parlamentari sono regolate in primo luogo dalla legislazione europea che, secondo quanto prescritto dall’articolo 223, comma 1, del TFUE, definisce norme comuni per tutti gli Stati membri, con il fine di rendere le elezioni europee vere e proprie elezioni di primo ordine per un organo legislativo sovranazionale sempre più attivo e rilevante69. Già nel 1992, il Trattato di Maastricht dispose che le elezioni dovessero svolgersi secondo una procedura uniforme adottata all'unanimità dal Consiglio sulla base di una proposta elaborata dal Parlamento europeo, tuttavia fu solo con il Trattato di Amsterdam che fu introdotta la possibilità di adottare dei principi comuni70. Tra questi, il principio di
rappresentanza proporzionale e alcune incompatibilità tra il mandato nazionale e
67 Parlamento europeo, Il Parlamento europeo: modalità di elezione, testo disponibile all’URL: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/21/il-parlamento-europeo-modalita-di-elezione 68 Articolo 22 TFUE: 1. Ogni cittadino dell'Unione residente in uno Stato membro di cui non è cittadino ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato. Tale diritto sarà esercitato con riserva delle modalità che il Consiglio adotta, deliberando all'unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento europeo; tali modalità possono comportare disposizioni derogatorie ove problemi specifici di uno Stato membro lo giustifichino. 2. Fatte salve le disposizioni dell'articolo 223, paragrafo 1, e le disposizioni adottate in applicazione di quest'ultimo, ogni cittadino dell'Unione residente in uno Stato membro di cui non è cittadino ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato. Tale diritto sarà esercitato con riserva delle modalità che il Consiglio adotta, deliberando all'unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento europeo; tali modalità possono comportare disposizioni derogatorie ove problemi specifici di uno Stato membro lo giustifichino.
69 Articolo 223 TFUE: 1. Il Parlamento europeo elabora un progetto volto a stabilire le disposizioni necessarie per permettere l'elezione dei suoi membri a suffragio universale diretto, secondo una procedura uniforme in tutti gli Stati membri o secondo principi comuni a tutti gli Stati membri. Il Consiglio, deliberando all'unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa approvazione del Parlamento europeo che si pronuncia alla maggioranza dei membri che lo compongono, stabilisce le disposizioni necessarie. Tali disposizioni entrano in vigore previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali.
70 Parlamento europeo. Il Parlamento europeo: modalità di elezione, testo disponibile all’URL: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/21/il-parlamento-europeo-modalita-di-elezione
22
quello europeo, così come previsto dalla decisione (CE, Euratom) 2002/772/ del Consiglio, del 25 giugno 2002 e del 23 settembre 2002 con la quale fu modificato l'Atto elettorale del 1976. Da questi testi deriva che l'elezione dei deputati debba avvenire a scrutinio di lista o uninominale preferenziale con riporto di voti di tipo proporzionale, con la possibilità di esprimere un voto di preferenza. Si dispose inoltre che la carica di deputato fosse incompatibile con quella di componente del governo di uno Stato, membro della Commissione, giudice, avvocato generale o cancelliere della Corte di giustizia, membro della Corte dei conti, del Comitato economico e sociale e dei comitati od organismi creati in virtù o in applicazione dei trattati comunitari per provvedere all'amministrazione di fondi dell'Unione o all'espletamento di un compito permanente e diretto di gestione amministrativa, parte del consiglio di amministrazione, del comitato direttivo o dell'organico della Banca europea per gli investimenti nonché funzionario o agente, in attività di servizio, delle istituzioni dell'Unione Europea o degli organismi specializzati che vi si ricollegano. Altre incompatibilità, quali componente del Comitato delle regioni e del consiglio d'amministrazione della Banca centrale europea, mediatore dell'Unione europea e soprattutto deputato di un parlamento nazionale, furono successivamente introdotte nel 1997 e nel 200271. Il sopracitato atto elettorale fu nuovamente rivisto nel 2018 mediante la decisione (UE, Euratom) 2018/994 del Consiglio del 13 luglio, la quale introdusse disposizioni relative alla possibilità di esprimere il voto con modalità differenti, cioè voto anticipato, elettronico, via internet e per corrispondenza, purché fosse garantita l'affidabilità dei risultati, la segretezza e la protezione dei dati personali, oltre a questo, furono incluse la penalizzazione del doppio voto ai sensi della legislazione nazionale, l’opportunità di votare in Paesi terzi e la possibilità di dare visibilità ai partiti politici europei sulle schede elettorali e infine soglie minime per l'attribuzione dei seggi, per cui oggi oltre alla soglia minima volontaria per l'attribuzione dei seggi, pari ad un massimo del 5 % dei voti validamente espressi a livello nazionale, è prevista una soglia minima obbligatoria compresa fra il 2 e il 5 % per le circoscrizioni (compresi gli Stati membri a circoscrizione unica) con più di trentacinque seggi nei Paesi in cui è utilizzato lo scrutinio di lista. Attualmente Francia, Belgio, Lituania, Polonia, Slovacchia, Repubblica ceca, Romania, Croazia, Lettonia e Ungheria applicano una soglia pari al 5 %; Austria, Italia e Svezia pari al 4 %; Grecia del 3 % e Cipro
23
dell’1,8 %. Gli altri membri non applicano alcuna soglia72. Le norme relative ai
sistemi elettorali e al numero delle circoscrizioni variano invece a seconda dei diversi ordinamenti nazionali, ogni Stato disciplina in maniera autonoma anche i diritti e i doveri connessi all’elettorato attivo e passivo73. La maggior parte degli
Stati membri costituisce un'unica circoscrizione, mentre cinque di essi (Belgio, Irlanda, Italia, Polonia e Regno Unito) hanno suddiviso il proprio territorio in varie circoscrizioni regionali. In Belgio, Bulgaria, Lussemburgo, Cipro e Grecia esprimere il proprio voto è considerato non solo un diritto, ma anche un obbligo. L’età prevista per l’elettorato attivo è di diciotto anni nella maggioranza delle nazioni, ma vi sono delle eccezioni quali Austria e a Malta, dove è sedici anni, e in Grecia, dove ne bastano diciassette. A prescindere dal requisito della cittadinanza e di non discriminazione tra cittadini comunitari, principio comune a tutti i Paesi membri, le condizioni di eleggibilità variano da una legislazione all’altra74. Possono candidarsi alle elezioni i cittadini che abbiano compiuto diciotto anni, tranne in Belgio, Bulgaria, Cipro, Repubblica ceca, Estonia, Irlanda, Lettonia, Lituania, Polonia e Slovacchia dove ne servono ventuno, in Romania ne sono richiesti ventitré e in Italia e Grecia venticinque. L’articolo 4 della direttiva 93/109/CE del Consiglio stabilisce infine che nessuno possa presentarsi come candidato in più di un Paese nel corso delle stesse elezioni. Generalmente agli elettori è concessa la possibilità di attribuire voti di preferenza per modificare l'ordine di lista dei candidati, questo non è permesso in Germania, Spagna, Francia, Portogallo, Regno Unito, Ungheria e Romania dove le liste sono chiuse. Qualora un seggio si renda vacante, questo può essere assegnato al primo dei non eletti della stessa lista, a supplenti e, qualora non vi siano supplenti, il criterio decisivo è costituito dall'ordine di lista dei candidati. Altre differenze riguardano la facoltà o meno per i deputati europei di tornare a far parte del Parlamento europeo una volta venuto meno il motivo che li aveva indotti a rimettere il mandato e i soggetti ritemuti adatti alla candidatura. In alcuni Stati solo le organizzazioni e i partiti politici possono candidarsi, in altri per la presentazione delle candidature occorre raccogliere un certo numero di firme o raggruppare un certo numero di elettori. In taluni casi è richiesto il versamento di una cauzione. In conclusione, il diritto nazionale e europeo ammette la possibilità di esercitare il proprio diritto di voto dall’estero, per
72 Ibidem. 73 Ibidem. 74 Ibidem.
24
corrispondenza o presso un'ambasciata o un consolato, previa registrazione presso le autorità nazionali competenti. Questo deve avvenire in conformità alle regole introdotte con la modifica dell’Atto elettorale del 1976 che impongono sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive per scongiurare la pratica del doppio voto75.
Grafico n. 3
Sistemi elettorali per il Parlamento europeo76
75 Ibidem.
76 Sabbati G. (2019), Parlamento europeo: fatti e cifre, EPRS, Servizio Ricerca del Parlamento
europeo, testo disponibile all’URL:
https://www.europarl.europa.eu/thinktank/it/document.html?reference=EPRS_BRI%282019%296 35515.
25
I cittadini europei sono chiamati ad esprimersi sulla composizione del Parlamento ogni cinque anni, nei modi e nelle forme disciplinate in maniera diversa sia dalla legislazione europea che da quella nazionale77. Il Trattato di Lisbona prevede che i
deputati siano eletti sulla base di un sistema proporzionale e che il loro numero sia calcolato tenendo conto della popolazione degli Stati membri. Questo fa sì che si vada da un minimo di sei rappresentati per Cipro, Estonia, Lussemburgo e Malta a un massimo di novantasei deputati per la Germania. Attualmente il Parlamento è composto da settecento cinquantuno deputati, ma il numero degli eletti è cambiato spesso nel corso degli anni, per permettere all’istituzione di adeguarsi alle circostanze storiche, prime fra tutte l’ingresso di nuovi membri78. In occasione del
primo allargamento del 1973, con l’adesione di Danimarca, Irlanda e Regno Unito, il numero dei deputati fu incrementato, stessa cosa avvenne con il secondo allargamento a Grecia, Spagna e Portogallo. A seguito dell'unificazione tedesca, la composizione del Parlamento europeo fu adeguata all'evoluzione demografica, ed il numero dei deputati passò da cinquecento diciotto a cinquecento sessantasette con le elezioni del giugno 1994. Infine, dopo l’allargamento del 2004, il numero totale dei parlamentari salì a seicento ventisei79. Nello stesso anno la Conferenza intergovernativa di Nizza introdusse una nuova ripartizione dei posti in Aula ed il numero massimo dei deputati (precedentemente fissato a settecento) aumentò a settecento trentadue. Il numero dei seggi attribuiti ai quindici vecchi Stati membri si ridusse di novantuno (da seicento ventisei a cinquecento trentacinque), mentre i restanti cento novantasette furono ripartiti fra tutti gli Stati membri, vecchi e nuovi, su base proporzionale. Il 1o gennaio 2007, con l'adesione della Bulgaria e della Romania, il numero di seggi fu provvisoriamente portato a settecento ottantacinque allo scopo di accogliere i deputati dei due paesi80. Una nuova modifica si ebbe nel 2013 per includere i dodici membri croati, in conformità all'articolo 19 dell'Atto relativo alle condizioni di adesione della Croazia. In ultimo, nel febbraio 2018, in vista dell’uscita del Regno Unito dall’Unione Europea, il PE decise di ridurre il numero dei propri parlamentari, di redistribuire i settantatré seggi inglesi tra i Paesi
77 Parlamento europeo, Il Parlamento europeo: modalità di elezione, testo disponibile all’URL: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/21/il-parlamento-europeo-modalita-di-elezione 78 Parlamento europeo, Il Parlamento europeo: precedenti storici, testo disponibile all’URL: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/11/il-parlamento-europeo-precedenti-storici 79 Ibidem.
26
sottorappresentati, quali l’Italia, e di lasciarne una parte da destinare in futuro ad eventuali nuovi Stati membri81.
Grafico n. 4.
Affluenza elezioni europee dal 197982
81ISPI, Il Parlamento europeo. Testo disponibile all’URL:
https://europa2019.ispionline.it/it/europa2019/il-parlamento-europeo#_Toc536526081 82 Sabbati G. op.cit.
27 Grafico n. 5
Numero dei seggi per Paesi membri dopo la Brexit 83
83 ISPI, Il Parlamento europeo. Testo disponibile all’URL:
28
Nel 2004 i cittadini elessero il primo Parlamento della nuova Unione Europea allargata e quindi più eterogenea e frammentata. Queste, che furono allora le più grandi elezioni transnazionali mai realizzate con la partecipazione di venticinque Paesi, non comportarono cambiamenti significativi nell’equilibrio di potere tra i due principali gruppi parlamentari espressione della tradizionale destra e sinistra84.
Il Partito Popolare si confermò predominante rispetto al Partito Socialista arrivando a conquistare duecento sessantotto seggi. Al suo interno, le delegazioni nazionali maggiormente rappresentate furono il CDU/CSU tedesco e il Partito Socialista francese. Terzo gruppo politico fu l’Alleanza dei Democratici e dei Liberali per l’Europa con un totale di ottantotto scranni e infine il gruppo euroscettico Indipendenza e Democrazia debuttò in Parlamento con trentasette posti, facendosi espressione delle posizioni critiche verso il progetto europeo di Repubblica Ceca, Danimarca, Francia, Grecia, Italia, Paesi Bassi, Irlanda, Svezia e soprattutto di Polonia e Regno unito rappresentati rispettivamente dalla Lega delle Famiglie Polacche e dal Partito per l’Indipendenza85.
84 Lodge J. ed. (2005), The 2004 Elections to the European Parliament, Palgrave Macmillan, Basingstoke, pp. 261-291.
29
Grafico n. 6
Risultati delle elezioni europee del 2004 86
Le successive elezioni del 2009 si svolsero in un contesto di profonda e diffusa crisi economica, che condizionò il comportamento di voto degli europei. Il centro destra si confermò l’orientamento prevalente, con il 36,1% delle preferenze contro il 25%
86 Parlamento europeo, Risultati delle elezioni, immagine disponibile all’URL: https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/it/in-the-past/previous-elections
30
ottenuto dai socialisti europei che costituirono un nuovo gruppo denominato S&D. Terzo gruppo fu nuovamente ALDE, sebbene in calo rispetto alla tornata precedente, e infine aumentarono i seggi per i Verdi e gli euroscettici, i quali crebbero ulteriormente nel 201487.
Grafico n. 7
Risultati delle elezioni europee del 2009 88
87 Cfr. Lodge J. ed. (2010), op.cit.
88 Parlamento europeo, Risultati delle elezioni, immagine disponibile all’URL: https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/it/in-the-past/previous-elections
31
Grafico n. 8
Risultati delle elezioni europee del 2014 89
Le scelte adottate dalla Commissione per fare fronte alle conseguenze della recessione e le dure misure di austerità imposte in particolare a Grecia, Cipro, Spagna, Portogallo e Islanda, generarono un grande malcontento tra la cittadinanza europea, a tal punto che la fiducia nelle istituzioni comunitarie e nei partiti
89 Parlamento europeo, Risultati delle elezioni, immagine disponibile all’URL: https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/it/in-the-past/previous-elections
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sistema toccò i minimi storici. A questo corrispose la netta affermazione del gruppo euroscettico e antifederalista Conservatori e Riformisti Europei che ottenne settanta seggi90.
Tabella n. 2
Partiti euroscettici in PE nel 2014 91
90 Cfr. Hassing Nielsen J., FranklinM. N. (ed) (2015), The Eurosceptic 2014 European Parliament
Elections_ Second Order or Second Rate?, Palgrave Macmillan, Basingstoke.
33
In controtendenza, le ultime elezioni tenutesi nel maggio del 2019 che registrarono l’affluenza più alta degli ultimi venti anni e il primo aumento della partecipazione dalle prime elezioni dirette. La crescita più alta si ebbe in Polonia, dove la partecipazione passò dal 23% al 45%. Inoltre, rispetto agli anni precedenti, i partiti antisistema e contrari al processo di integrazione subirono una notevole battuta d’arresto e si videro sorpassare dalle posizioni liberali, ecologiste e più apertamente europeiste dei gruppi dei Verdi/ALE e Renew Europe92.
Grafico n. 9
PE 2019-2024 93
1.6 Euroscetticismo e populismo al Parlamento europeo
In conclusione, sulla base di quanto illustrato, è possibile evincere come il processo di costruzione dell’Unione Europea rientri in un più ampio contesto di cambiamento globale e di crescente interazione tra questioni di politica internazionale e nazionale, per cui non bisogna sottovalutare l’euroscetticismo, che così come il populismo, può essere visto come un potenziale campanello di allarme per
92 Elezioni europee 2019, Risultati delle elezioni, testo consultabile all’URL: https://www.elezioni-europee.eu/risultati-elettorali
93 Sabbati G. (2019), Parlamento europeo: fatti e cifre, EPRS, Servizio Ricerca del Parlamento
europeo, testo disponibile all’URL:
https://www.europarl.europa.eu/thinktank/it/document.html?reference=EPRS_BRI%282019%296 35515
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comprendere lo stato attuale e futuro delle democrazie contemporanee, sempre più deboli e delegittimate94. Brack (2018) distingue all’interno del Parlamento europeo tre diverse forme di euroscetticismo95. Alla prima appartengono quei deputati
definiti isolazionisti (Mudde e Kopecky 2002 cit. in Brack 2018) che non solo sostengono un’opposizione di principio a qualsiasi forma di cooperazione che comporta la cessione o la condivisione della sovranità statale96, ma considerano le
istituzioni comunitarie come «corrotte e antidemocratiche», per cui anche il Parlamento è visto come «inutile» e sostituibile con una sorta di «forum deliberativo» privo di qualsiasi potere restrittivo dell’attività dei governi nazionali97. La seconda comprende coloro i quali pensano che il processo di integrazione si sia spinto troppo oltre e che preferiscono una collaborazione intergovernativa a quella istituzionalizzata. Questi, sebbene riconoscano il ruolo dell’Assemblea nel promuovere gli interessi degli Stati membri, sono contrari alla procedura di codecisione e preferirebbero concedere maggiori poteri, tra cui quello di veto, al Consiglio europeo98. Infine, troviamo i rappresentanti delle posizioni più moderatamente euroscettiche, cioè chi considera l'integrazione europea come un «male necessario» per affrontare sfide complesse come la criminalità organizzata, il terrorismo e la questione climatica, ma al tempo stesso ritengono che sia necessario rivedere la divisione dei poteri tra livello nazionale e sovranazionale e migliorare la capacità delle istituzioni di rendere conto del loro operato alla cittadinanza attraverso procedure decisionali più democratiche e trasparenti99. Al
contrario dei loro colleghi, questi vorrebbero rafforzare il ruolo di istituzione rappresentativa del Parlamento in contrasto al carattere elitario e tecnocratico della Commissione e del Consiglio100. Nel proseguo del lavoro, a partire dagli elementi illustrati in questo capitolo, sarà analizzata più nello specifico la composizione politica del Parlamento europeo, considerando la nona legislatura esclusivamente nell’arco temporale successivo all’effettiva realizzazione della Brexit.
94 Cfr. Malet G. (2015), Una nuova frattura in Europa? Le radici del successo dei partiti euroscettici
in Italia, Francia e Gran Bretagna, in “Quaderni dell’Osservatorio elettorale” (74).
95 Brack N. op.cit. p.70. 96 Brack N. op.cit. p.71. 97 Ibidem. 98 Brack N. op.cit. p.72. 99 Brack N. op.cit. p.73. 100 Ibidem.
