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Scienze pe
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Relatore:
Prof. Gianluca Bruno
RSITÀ DEGLI STUDI DI PI
RTIMENTO DI GIURISPRUDEN
Corso di laurea magistrale in
per la Pace: Cooperazione internazion
ILUPPO RURALE E POLITICHE
PUBBLICHE IN BRASILE
L
nori
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A.A 2015/2016
ISA
NZA
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E
Laureanda:
Lucia Palmioli
RIASSUNTO
Nelle ultime due decadi, il Brasile si è distinto per lo sforzo intrapreso nell’implementare un piano di politiche pubbliche volte ad una maggiore inclusione sociale. Alcune delle sue iniziative di contrasto alla povertà hanno destato un grande interesse internazionale. Nel 2003 il governo brasiliano lanciò il programma Fome Zero, presentando l’acquisto pubblico istituzionale di alimenti come strumento cardine della lotta alla malnutrizione e strategia di accesso al mercato da parte dei piccoli produttori delle aree rurali.
Il presente lavoro intende offrire un contributo all’analisi e alla comprensione dell’evoluzione delle politiche pubbliche brasiliane in relazione al processo che conduce al riconoscimento dell’agricoltura familiare come categoria sociale e settore strategico nel campo della sicurezza alimentare, focalizzando l’attenzione sul Programa de Acquisiçao de Alimentos (PAA).
Il PAA, creato nel 2003 dal governo federale, nasce come politica pubblica volta all’acquisto di alimenti prodotti dall’agricoltura familiare e destinati ad azioni di promozione di sicurezza alimentare e nutrizionale. Questo programma, presente tra gli assi centrali del piano Fome Zero, è il risultato della confluenza di due grandi dibattiti che hanno animato il Brasile, durante la decade del 1990. Il primo ebbe come questioni centrali la lotta alla fame e la costruzione di una politica di sicurezza alimentare che non si limitasse unicamente a contemplare il diritto di accesso agli alimenti. Questa discussione si intensificò a partire dalla fine degli anni ’80, guadagnò un impulso negli anni ’90, in concomitanza di un’intensa mobilitazione da parte della società civile, e incontrò un maggiore spazio nel Governo Lula. Il secondo dibattito riguarda il riconoscimento dell’agricoltura familiare come categoria sociale da parte dello Stato, settore che fino ad allora mai era stato considerato come potenziale destinatario di politiche pubbliche specifiche. Il dialogo stabilito a partire dagli anni ’90, frutto di diverse espressioni di critica al modello egemonico di produzione agricola brasiliana, creò le condizioni affinché trasformazioni riguardanti la matrice produttiva dell’agricoltura familiare fossero incorporate nel processo di formazione del PAA. Per la realizzazione dell’elaborato, oltre ad una ricerca bibliografica volta ad offrire uno spaccato sullo stato dell’arte relativo all’argomento presentato, è stato svolto un lavoro sul campo: visite presso alcune organizzazioni di famiglie agricole, raccolta informazioni e testimonianze, attraverso dialoghi avuti con gli stessi produttori agricoli, conosciuti nell’arco della permanenza nella regione metropolitana di Porto Alegre, Rio Grande do Sul, Brasile.
ABSTRACT
In the last two decades, Brazil distinguished itself for its political efforts aiming to foster social inclusion, through a series of public policies. Great interest has particularly arisen around for its anti-poverty initiatives. In 2003 the Brazilian government launched the Fome Zero program, presenting the institutional food purchasing program as a crucial tool in the fight against malnutrition and as a market access strategy for small-scale producers. This research project intends to contribute to the analysis and comprehension of the evolution of the brazilian public policies in relation to the process leading to the recognition of family farming as a social category and strategic sector in the field of food security. It focuses on the study of the Food Acquisition Programme, PAA (Programa de Aquisiçao de Alimentos) and its implementation in the city region of Porto Alegre, Brazil. The PAA, implemented in 2003 by the federal government, was created as a public policy for the institutional purchase of food produced by family farming and intended to promote food and nutrition security. This program is one of the Fome Zero plan central axes and resulted from the confluence of two great debates that have animated Brazil, during the decade of 1990s. The first focused on the fight against hunger and the construction of a political food security plan, going beyond the simple right to food. This discussion intensified since the late 80s, gained a boost in the 90s, in conjunction with an intense mobilization by civil society, and met more space in the Lula government. The second debate is about the recognition of family farming as a social category by the Brazilian state, a sector that had hardly never been considered as a potential recipient of specific public policies until then. The discussion established since the 90s, as result of several critical expressions to hegemonic model of brazilian agricultural production, permitted to create the conditions for developing changes concerning the family farming productive matrix into the process of formation of the PAA.
For producing deliverable, as well as a bibliographic research aimed to provide an insight on the state of art related to the topic presented above, the research project includes fieldwork in the city region of Porto Alegre: visits to several farms and producers’ organizations, collecting information and testimonies through dialogues held with several agricultural producers, known during the stay in Brazil.
INDICE
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5.1. L’ agricoltura familiare di Rio Grande do Sul
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In un territorio immenso come il Brasile …
<< I miei bisnonni lasciarono l’Italia ed emigrarono in Brasile negli ultimi anni del 1800. Si stabilirono nella regione di Quarta Colonia1, in un luogo conosciuto come Novo Treviso2. Per lungo tempo dedicarono intere giornate a lavorare la terra, facendo sacrifici, passando le notti a dormire sotto gli alberi. Lavorarono moltissimo, ininterrottamente. I miei nonni mi raccontavano spesso che gli italiani emigrati qui, in Brasile, si arricchirono perché lavorarono tanto. Come recita la canzone “Merica, Merica, Merica”. Ancora oggi, in diverse zone del Brasile, per molte famiglie, non esistono giorni festivi. Credo si tratti di una sorta di tradizione ormai, di un’abitudine. […] Se ci fosse ancora l’opportunità di conversare con loro, sono certa che ti dichiarerebbero apertamente il loro odio per quelli di MST. Con me lo facevano sempre. La gran parte dei ricchi conservatori la pensano così. I miei nonni dicevano che se i lavoratori senza terra sono poveri è semplicemente perché non hanno voglia di lavorare. Non sono dei lavoratori, bensì dei mendicanti. Personalmente non sono d’accordo, trovo queste considerazioni troppo semplicistiche e dettate piuttosto dall’ignoranza. Io sono figlia di latifondisti, produttori di soia transgenica destinata all’esportazione, prevalentemente in Cina, ma non la penso allo stesso modo. Per un piccolo agricoltore è oggi impossibile comprare un pezzo di terreno in Brasile: l’offerta di terra è quasi pari a zero, la domanda infinitamente grande, i prezzi esorbitanti. Non sono contraria a MST e a chi come loro lotta e manifesta per avere accesso alla terra, rivendicando una riforma agraria mai attuata. Non posso biasimare queste rivolte. E’ disumano accettare che in un paese immenso come il Brasile, ricco di terreni coltivabili e spesso inutilizzati, ci siano, da un lato, poche famiglie, proprietarie di enormi piantagioni, che si arricchiscono esportando alimenti agro-tossici in Occidente o in Oriente, e dall’altro milioni di brasiliani che muoiono di fame perché non hanno nulla da mangiare. E’ vergognoso>>3.
1 Rio Grande do Sul aveva quattro regioni di colonizzazione italiana: prima, seconda, terza e quarta
colonia.
2 Città fondata dai primi italiani che lasciarono la regione veneta e fondarono in Brasile una “Nuova
Treviso”.
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INTRODUZIONE
Il Brasile fu classificato per decenni come uno dei paesi più diseguali e più vulnerabili alla fame4. L'insicurezza alimentare permea, difatti, tutta la sua storia. Frequentemente la popolazione si è trovata ad affrontare le difficoltà di accesso ad un’alimentazione adeguata, a causa dell’insufficienza di infrastrutture agricole o della disuguaglianza sociale, la quale tuttora impedisce che l'intera cittadinanza possa acquisire o produrre gli alimenti necessari per il proprio sostentamento. Risultato, questo, di un modello di sviluppo che affonda le sue radici nel colonialismo, ma allo stesso tempo frutto di errate politiche susseguitesi nella storia della governance brasiliana. “In America latina la globalizzazione neoliberista degli anni ‘80 del secolo scorso ha prodotto effetti nefasti, trascinando una grande parte degli individui nella fame e nella povertà, perfino in paesi come Argentina e Brasile che, paradossalmente, già in quegli anni, erano considerati come grandi produttori di alimenti a livello mondiale”5. Questo paradigma fu, di fatto(Anon 2010),
l’ennesimo fallimento che determinò l’aggravarsi di una realtà brasiliana già instabile, condannando le popolazioni più vulnerabili ad un’eterna lotta contro alcune delle difficoltà da sempre considerate storiche minacce allo sviluppo umano: fame, miseria, violenza, diseguaglianza. Osservando una mappa mondiale di ricchezza e povertà basata sul coefficiente di Gini6, si può notare che il Brasile
4 COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO (Conab). Programa de Aquisiçao de
Alimentos-PAA. Resultados das Ações da Conab em 2013. Brasilia: Conab, 2014
5 Sacco dos Anjos F., Velleda Caldas N., Corrado A. Il cammino si fa camminando: due decadi di
agricoltura familiare in Brasile. Agriregionieuropa anno 11 n°43, Dic 2015
6 L’indice di Gini è un numero che rappresenta la distribuzione dei redditi tra la popolazione. Esso
indica quindi il grado di ineguaglianza del reddito. Esso è uno degli indici di disuguaglianza del reddito più utilizzati, attraverso cui alle nazioni viene assegnato un punteggio che va da 0 (redditi perfettamente uguali - tutti possiedono uguale reddito) a 100 (redditi totalmente diseguali - un individuo possiede tutto il reddito). Il coefficiente di Gini può essere considerato come un termometro in grado di misurare il malessere sociale di un paese. Fino a pochi anni fa il coefficiente di Gini era un indicatore usato soprattutto per mostrare le disuguaglianze nei Paesi del Sud America, come Cile e Brasile. Tuttavia, a causa della crisi economica e finanziaria che ha messo in ginocchio anche la stessa
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spicca come uno dei paesi aventi la maggior concentrazione di terra e reddito7. “Il record della disuguaglianza, secondo le statistiche più aggiornate della Banca mondiale e dell'Ocse, spetta a Paesi come il Sud Africa che, dopo l'abolizione dell'apartheid, presenta un coefficiente di Gini di oltre 60 punti. O il Brasile che, nonostante le politiche di Lula, ha ancora molta strada da fare visto che il suo indicatore è superiore a 50 punti”8.
Recentemente, tuttavia, il Brasile è diventato noto per le sue iniziative di successo nella lotta ai problemi cronici di sottosviluppo e denutrizione. Italia, viene usato sempre più spesso anche per rendere una misura d’impoverimento della classe media dei Paesi avanzati. L’Indice di Gini e l’Indice di sviluppo umano (ISU), generalmente utilizzato dalle Nazioni Unite, hanno lo stesso obiettivo: ovvero rappresentare le condizioni socio-economiche esistenti in una data nazione, le sperequazioni di una determinata economia e nella società mondiale. L’ISU è l’indice “Umano” e tiene conto di tre fattori: reddito medio procapite, speranza di vita, livello di istruzione. Più l’indicatore si avvicina a 1, più il livello di sviluppo umano è considerato elevato. E’ bene tenere presente che anche nei paesi mediamente sviluppati o molto sviluppati esistono percentuali di popolazione che vivono in condizioni di miseria.
7 Gini Index, The World Bank Data
8 Giuliana Ferraino. “Italia regina europea delle disuguaglianze. Così la crisi ha impoverito la classe
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Cambiamenti rilevanti sono stati registrati nello scenario politico istituzionale e nelle dinamiche sociali degli ultimi venti anni nel paese. “Il rafforzamento della democrazia è alla base dei cambiamenti che la struttura agraria brasiliana ha attraversato negli ultimi venti anni, i quali hanno reso possibile una riduzione della povertà, un miglioramento della distribuzione del reddito e l’inizio di una serie di correzioni nell’ambito del comportamento imprenditoriale affinché il benessere delle persone e la resilienza dell’ecosistema fossero le priorità della nuova vita economica”9. Il punto di svolta per queste trasformazioni può essere fissato a partire dalla promulgazione della nuova Costituzione (1988), che disciplina l’attuale tessuto giuridico e societario brasiliano. Ad ogni modo, stabilire un contrassegno temporale si rivela spesso complicato quando si tratta di analizzare e comprendere i processi sociali e i cambiamenti che ne derivano. Nelle ultime tre decadi, nuove relazioni tra lo Stato e la società civile sono state stabilite, spazi di partecipazione sociale sono stati creati, nuovi attori politici sono stati riconosciuti come soggetti di diritto, inoltre nuovi riferimenti globali e settoriali hanno orientato le azioni dello Stato10.
Questo nuovo scenario ha permesso di ridefinire regole e intese che hanno profondamente interessato ed influenzato le condizioni socioeconomiche della popolazione, specialmente in relazione all’ambiente rurale. Protagonista e oggetto di numerose modifiche strutturali fu infatti l’agricoltura familiare, una categoria sociale ed economica che fino ad allora mai era stata considerata destinataria di azioni specifiche da parte dello Stato. Il riconoscimento conferito all’agricoltura familiare e la costruzione di politiche differenziate per questo vasto gruppo sociale furono, dunque, tutt’altro che scontate. Questa è
9 R. Abramovay T.F. Morello. A democracia na raiz das novas dimanicas rurais brasileiras.
International Conference Dynamics of Rural Transformations in Emerging Economies. New Delhi, India. 2010
10 Grisa C., Schneider S., Politicas publicas de desenvolvimento rural no Brasil, Porto Alegre, Editora
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una delle ragioni per cui il fenomeno di sviluppo brasiliano guadagnò ripercussioni nello scenario nazionale ed internazionale11.
Nel 2003 il governo brasiliano lanciò il programma “Fome Zero-uma proposta
de politica de segurança alimentar para o Brasil”12, presentando l’acquisto
pubblico istituzionale come uno strumento volto a fornire un punto di riferimento stabile di mercato e di prezzi per l’agricoltura familiare. Due programmi hanno giocato un ruolo chiave in questa trasformazione: Programa
de Acqusiçao de Alimentos da Agricultura Familiar-PAA e il Programa Nacional de Alimentaçao Escolar –PNAE13. Il PAA, creato nel 2003 dal
governo federale, nasce come politica pubblica volta all’acquisto di alimenti prodotti dall’agricoltura familiare e destinati ad azioni di promozione di sicurezza alimentare e nutrizionale. Questo programma è il risultato della confluenza di due grandi dibattiti che hanno animato il Brasile, durante la decade del 1990. Il primo ebbe come questioni centrali la lotta alla fame e la costruzione di una politica di sicurezza alimentare che non si limitasse unicamente a contemplare il diritto di accesso agli alimenti. Questa discussione si intensificò a partire dalla fine degli anni ’80, guadagnò un impulso negli anni ’90, in concomitanza di un’intensa mobilitazione da parte della società civile, e incontrò un maggiore spazio nel Governo Lula. Il secondo dibattito riguarda il riconoscimento dell’agricoltura familiare come categoria sociale da parte dello Stato, settore che fino ad allora mai era stato considerato come potenziale destinatario di politiche pubbliche specifiche. Il dialogo stabilito a partire dagli anni ’90, frutto di diverse espressioni di critica al modello egemonico di produzione agricola brasiliana, creò le condizioni affinché trasformazioni riguardanti la matrice produttiva dell’agricoltura familiare fossero incorporate nel processo di formazione del PAA.
11 COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO (Conab). Programa de Aquisiçao de
Alimentos-PAA. Resultados das Ações da Conab em 2013, op.cit.
12 Tradotto in italiano: “Fame Zero- una proposta di politica di sicurezza alimentare per il Brasile” 13 PAA: Programma di acquisto degli alimenti. PNAE: programma nazionale di alimentazione scolare,
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L'innovazione portata dal PAA è data dalla capacità di articolare e legare due scopi all'interno di una stessa politica pubblica: l'accesso al mercato da parte dell'agricoltura familiare e il tentativo di un’azione nazionale di sicurezza alimentare e nutrizionale. Come parte della strategia, il governo cominciò così ad acquistare alimenti prodotti dalle famiglie di agricoltori. A partire da ciò, aumentarono gli investimenti e gli sforzi per facilitare l’accesso di questi agricoltori al mercato istituzionale, nel tentativo di aumentare la sicurezza alimentare e nutrizionale, migliorare la qualità di vita delle famiglie di agricoltori e sradicare la fame. Offrendo l’accesso al mercato per questi produttori, il programma incentivò la generazione di impieghi e stimolò inoltre l’attuazione della riforma agraria14.
Sono pochi i paesi nel mondo che sono riusciti nella sfida di ridurre le disuguaglianze sociali ed economiche, generando un processo di inclusione sociale e miglioramento nelle condizioni di vita. Sebbene le trasformazioni e le riforme in Brasile siano tuttora in corso di attuazione e revisione15, negli anni recenti, il Brasile è stato indicato come uno di quei paesi in cui l’implementazione di politiche pubbliche viene guardata come esempio di risposta concreta ed efficace ai colori delle disuguaglianze. Il piano brasiliano è stato considerato inoltre un potenziale trampolino di lancio per la progettazione di strategie pubbliche che possono essere applicate in altri contesti nazionali.
Il presente lavoro intende offrire un contributo all’analisi e alla comprensione dell’evoluzione delle politiche pubbliche brasiliane in relazione all’acquisto istituzionale di alimenti, descrivendone origini e motivazioni che hanno portato alla situazione attuale. Si procederà, a tal proposito, con un excursus storico evidenziando le tappe più significative e le misure messe in atto da parte del governo brasiliano per trovare una soluzione ai problemi della
14 Nozione appresa durante il corso universitario “Analise das politicas publicas no Brasil”, tenuto
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disuguaglianza sociale, della povertà e della fame e contemporaneamente le strategie ideate dai governo per rispondere alle problematiche relative all’agricoltura familiare e, principalmente, ai mercati istituzionali. Le diverse esperienze del Brasile, tra cui frequenti crisi di approvvigionamento, e i diversi tentativi condotti per garantire la sicurezza alimentare della nazione sono effettivamente alla base della progettazione di strategie attualmente in vigore nel paese. Dopo una breve presentazione della strategia Fome Zero, contenitore di numerosi strumenti, seguirà un’analisi del modello di investimento del PAA, in quanto uno dei principali programmi del governo in grado di connettere l’offerta alimentare (produzione delle famiglie di agricoltori) alla domanda prevista di alimenti (richiesta da parte di istituti di assistenza sociale, università, etc), presentando come asse strategico e centrale quello di ridurre la problematica della fame e acquistare alimenti dell’agricoltura familiare. Verranno introdotti i vari aspetti e le diverse tipologie del programma, per poi presentare i benefici che le famiglie di agricoltori hanno potuto ottenere attraverso l’attuazione di una delle sei modalità previste dal PAA, la Compra Institucional16.
Il PAA permette l’esistenza di nuove possibilità di ingresso nel mercato e, allo stesso tempo –soprattutto per le famiglie del Sud e Centro-Ovest del Brasile- opportunità per prendere le distanze dai mercati delle commodities agricole che si rivelano inadeguate alle specificità di questa categoria sociale, principalmente in termini di scala di produzione e standard tecnologici.
Per la realizzazione dell’elaborato, oltre ad una ricerca bibliografica volta ad offrire uno spaccato sullo stato dell’arte relativo all’argomento presentato, è stato svolto un lavoro sul campo. Sono state condotte visite presso alcune organizzazioni di famiglie di agricoltori (nei mesi di aprile e maggio 2016),
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perlopiù appartenenti al Movimento Sem Terra17 e beneficiari del programma di acquisto di alimenti. Ci si è avvalsi quindi di interviste rivolte agli stessi lavoratori agricoli (assentados18), con lo scopo di reperire dati rilevanti per la ricerca, riguardanti cioè l’appropriazione della realtà sociale ed economica brasiliana da parte di “piccoli agricoltori”. Ciò ha permesso non solo di raccogliere informazioni dirette sulle forme di conduzione e di divisione dei lavori presenti negli insediamenti, ma anche di ascoltare le loro storie ed esperienze di vita, conoscere il loro vivere quotidiano e i loro vissuti, creando così un contatto più intimo con le persone coinvolte.
Scopo dell’indagine non era quello di offrire un campionamento quantitativo, ma piuttosto qualitativo, in grado di esprimere le contraddizioni storiche riscontrabili negli stabilimenti e negli strati sociali presi in considerazione. Il frutto di questa esperienza non vuol essere solo la redazione di un asserto divulgativo riguardante un esempio di “buona governance”, ma anche e soprattutto il tentativo di condividere alcuni squarci della realtà brasiliana, attraverso testimonianze raccolte grazie ai dialoghi avuti con lavoratori, agricoltori, militanti e tecnici MST, conosciuti nell’arco della permanenza nello Stato di Rio Grande do Sul.
Essendo un'indagine su politiche pubbliche ancora in costruzione19, questo lavoro è destinato solo a mappare la pluralità di relazioni che l'ambiente intreccia con lavoratori organizzati, siano essi della campagna o della città, che stanno affrontando una situazione di esclusione (o di inclusione precaria) e lottando per la conquista di uno spazio in cui poter implementare il proprio desiderio di progetto, seppur nella consapevolezza che si tratti di una disponibilità soggetta a dispute e negoziazioni con agenti in capo ad altri disegni progettuali (grandi proprietari terrieri, governo, stati, municipi, etc ...).
17 Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, o semplicemente Movimento Sem Terra.
Movimento dei Lavoratori Rurali Senza Terra, o semplicemente Movimento Senza Terra. Abbreviazione, valida sia per la lingua portoghese che per la lingua italiana, in MST.
18 Assentados equivale a “insediati”. Termine portoghese che sta ad indicare gli agricoltori MST che
hanno ottenuto l’accesso alla terra.
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E’ con speranza riposta nella mite opera di cooperazione di ciascun individuo; è con desiderio di partecipare attivamente alla ricerca e alla costruzione di un mondo migliore, fatto di soluzioni possibili; è nella consapevolezza di essere solo un tassello di un quadro eternamente incompleto: con questi presupposti io ho inteso affrontare l’intero lavoro.
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1. L’EVOLUZIONE DEL SISTEMA
AGROALIMENTARE BRASILIANO
Le politiche di approvvigionamento brasiliane furono, per gran parte della storia, prevalentemente indirizzate alla crescita produttiva e commerciale. “Il Brasile, al contrario di altri paesi del mondo, fu sempre un grande produttore di alimenti. Eppure la popolazione soffriva la fame. Il nostro problema non era la disponibilità di alimenti, il nostro problema era l’accesso agli alimenti e al reddito. E questo abbiamo raggiunto attraverso le politiche pubbliche”, spiegò Tereza Campello20.
Successivamente a ricerche e studi, oggi non è possibile affermare che il Brasile è carente di disponibilità di alimenti. In questo paese, che di anno in anno aumenta la produzione e l’esportazione alimentare, in verità le cause della fame risultano legate ad un’errata distribuzione della ricchezza, piuttosto che ad una scarsa produttività.
Un’articolata politica di Stato, desiderosa e bisognosa di promuovere la sicurezza e la sovranità alimentare del proprio paese, dovrebbe prevedere, tra le sue componenti strategiche, politiche di rafforzamento dell’agricoltura familiare e di attuazione della riforma agraria, in quanto premesse cruciali per la lotta alla disuguaglianza e alla povertà. La sicurezza alimentare e nutrizionale non si limita a garantire l’offerta degli alimenti e un accesso al cibo: in questo caso la garanzia di una proprietà terriera diventa un fattore determinante delle condizioni di vita delle famiglie rurali, offrendo la certezza di poter disporre degli alimenti che esse stesse producono. In questo modo, le definizioni legali sulle forme di accesso e di utilizzo della terra passano ad occupare un ruolo centrale nelle strategie di sviluppo economico e sociale, soprattutto nel contesto rurale.
20 Fome cai 82% em 12 anos no Brasil, afirma ONU, Portal Planalto, Presidencia da Republica. 27
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Considerando la precarietà che caratterizza in particolare i rapporti lavorativi nelle zone rurali, la prima tappa, nell’intento di offrire ai lavoratori le condizioni necessarie volte all’aumento del proprio reddito, è garantire loro un dominio territoriale21.
Questo bisogno risalta l’importanza della politica di insediamento delle famiglie di agricoltori e del programma di riforma agraria. Il possesso della terra, tuttavia, non può garantire di per sé l’aumento del reddito. La maggior parte degli agricoltori familiari mostrano difatti serie difficoltà nell’incrementare i propri guadagni e nel provvedere al sostentamento delle proprie famiglie, potendo contare a mala pena sullo sfruttamento degli appezzamenti, sia perché questi sono di dimensione ridotta –come risultato del processo storico di concentrazione fondiaria che, come visto, segna da sempre la realtà delle campagne brasiliane– sia per la mancanza di programmi di credito (spesso poco compatibili con le condizioni economiche di questa categoria sociale), che per l’assenza di un valido sostegno tecnico e di canali di commercializzazione adeguati. Alla luce di questa realtà, l’accesso alla terra non può che essere considerato l’inizio di un processo più ampio di inclusione. Il cammino evolutivo dovrebbe arrivare ad includere politiche più specifiche e complesse, di prestito agevolato, ad esempio, che permettano ai lavoratori rurali o agli agricoltori familiari di strutturare la propria produzione. Sono inoltre necessarie politiche di assistenza tecnica ed estensione rurale per promuovere l’indipendenza dell’attività agricola dall’utilizzo di prodotti chimici nocivi per i consumatori e per gli stessi produttori, nonché l’adozione di processi orientati alla produzione di alimenti di migliore qualità.
21 CONFEDERAÇAO NACIONAL DOS TRABALHADORES NA AGRICULTURA (Contag).
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1.1. Crisi di approvvigionamento e predominio del modello
agro-esportatore
La prima crisi di approvvigionamento che colpì la popolazione urbana del Brasile si registrò nel 1870. La mancanza di mano d’opera negli allevamenti e nelle coltivazioni di prodotti destinati al consumo alimentare, poiché impiegata prevalentemente nelle piantagioni di zucchero e di caffè, fu identificata come causa principale dell’emergenza alimentare in corso. Questa fase non vide, in alcuna modo, l’intervento da parte dello Stato, condotta d’altra parte in linea con la visione liberale che allora prevaleva. Il governo si limitò ad applicare una riduzione delle imposte, con la finalità di facilitare l’esportazione dei prodotti tropicali. E’ possibile tradurre tale scelta come una misura di protezione nei confronti di quei produttori i cui interessi erano legati al commercio internazionale, scelta che peggiorò la mancanza degli alimenti destinati al consumo interno. Per attenuare il disagio, il governo incentivò l’installazione di nuclei locali volti alla produzione di cereali nelle regioni dei grandi latifondi, nell’intento di soddisfare la domanda di alimenti proveniente dalle città. Allo stesso tempo, stimolò l’immigrazione allo scopo di correggere e compensare l’insufficienza della forza lavoro. Queste iniziative non ebbero effetto nel breve termine e la penuria alimentare arrivò ad affliggere le realtà delle principali aree urbane del Brasile, quali São Paulo e Rio de Janeiro. L’incapacità di organizzare adeguatamente la produzione e il commercio fu attribuita alla sfavorevole presenza di mediatori che monopolizzavano l’offerta dei prodotti, provocando un impatto negativo sui prezzi e andando a colpire direttamente i consumatori. Per contrastare gli interessi degli intermediari furono escogitati timidi tentativi di regolazione del commercio, che tuttavia fallirono22.
22 Graziano da Silva J., Del Grossi M. E., Galvão de França C. Fome Zero. A experiência brasileira.
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Durante la Primeira Republica, altrimenti conosciuta come Republica Velha (Prima Repubblica o Vecchia Repubblica; 1890-1930), il liberalismo si affermò come ideologia economica predominante, difendendo il libero mercato e la sua capacità di regolare “invisibilmente” l’economia. Tuttavia, è possibile affermare che il principio di non intervento da parte dello Stato fu in parte relativizzato, giacché il governo svolse un ruolo attivo nell’elaborare politiche finanziarie agevolate per i produttori di caffè. La principale impronta dello Stato nella difesa degli interessi dei coltivatori di caffè si manifestò nel 1906, nella città di Taubaté, Sao Paulo: i rappresentati di Rio de Janeiro, Minas Gerias e Sao Paulo si riunirono per promulgare il Convenio do Estado a favore degli interessi del settore privato. Come principale produttore mondiale di caffè, il Brasile esercitava grande influenza nel mercato internazionale: l’impossibilità di frenare l’aumento della produzione, in eccesso rispetto alla domanda alimentare, si risolse nell’abbassamento dei prezzi. Il Convenio de
Taubaté riguardò difatti la rivalorizzazione del caffè e la stabilizzazione del
tasso di cambio, la quale fu abbassata e fissata ad un livello tale da favorire i produttori. Il trattato stabilì inoltre per la prima volta nel paese, un meccanismo di compra institucional (acquisto istituzionale): la modalità stabiliva che il governo comprasse l’eccedente della produzione al fine di creare scorte che sarebbero state vendute in caso di scarso raccolto durante l’anno. L’acquisto sarebbe stato realizzato ricorrendo a prestiti esteri e mirava a proibire la coltivazione di nuove piantagioni di caffè, onde evitare che il problema della sovrapproduzione peggiorasse ulteriormente. Nella realtà dei fatti si rivelò molto difficile frenare il fenomeno, considerando l’elevato rendimento che la coltivazione di questo prodotto permetteva. L’intervento nella fissazione dei prezzi, attraverso la regolazione dell’offerta, compromise, inoltre, la diversificazione della produzione agricola brasiliana fino alla metà degli anni ’30. La politica dei cambi adottata per difendere la rendita del settore e preservare gli interessi dei produttori incentivò effettivamente la
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riduzione delle importazioni e l’aumento dell’esportazione, ma provocò seri problemi nel bilancio del governo centrale23.
I primi anni del XX secolo furono caratterizzati da una bassa presenza dello Stato nelle politiche di approvvigionamento alimentare. La crisi sociale ed economica che marcò il periodo fu determinato in parte dalla scarsità di finanziamenti esteri e in parte dalla caduta dei prezzi dei prodotti che caratterizzavano le esportazioni brasiliane. Il governo affrontò inizialmente questa situazione ricorrendo all’emissione di valuta, il che generò vertiginosi circoli di inflazione, soprattutto nel settore alimentare. Nel 1914, con l’inizio della Prima Guerra Mondiale, la situazione si aggravò a causa dell’aumento delle esportazioni di alimenti per i paesi in guerra (specialmente riso, fagioli, carne), provocando una drastica riduzione dell’offerta per il mercato interno e il conseguente aumento dei prezzi, generando, nel 1917, una nuova crisi di approvvigionamento. Data la prevalente dipendenza storica del Brasile dalle importazioni, necessarie a garantire l’approvvigionamento interno, le conseguenze della Prima Guerra Mondiale furono drammatiche per l’economia e la crisi alimentare già in corso. La guerra impose limiti alla circolazione di beni a livello mondiale e restrinse l’offerta di alcuni prodotti, in seguito alla diminuzione della produzione degli stessi alimenti, come il grano, provocandone l’aumento dei prezzi. La situazione peggiorò altresì con la diminuzione delle esportazioni argentine, a causa dei pessimi raccolti avvenuti nel periodo a cavallo tra il 1916 e il 1917 e degli elevati costi legati al trasporto. Le difficoltà del paese provocarono la forte impennata dei prezzi del prodotto e dei suoi derivati anche in Brasile. Ulteriore fattore che contribuì all’innalzamento dei prezzi e all’aggravarsi della crisi, nel 1917, fu il controllo del settore commerciale e creditizio da parte di un ristretto gruppo di persone: da un lato si aveva un controllo sui porti e sulle ferrovie (principalmente da parte di stranieri), dall’altro un controllo sul commercio dei prodotti
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alimentari, dei tessuti, del cotone e del sale (perlopiù brasiliani). Ciò che influenzò negativamente l’approvvigionamento degli alimenti fu anche la condizione precaria dell’infrastruttura, specialmente dei trasporti - marittimi o terrestri -, che ostacolavano il flusso della produzione per diversi centri consumatori. Per far fronte alla congiuntura economica, il governo federale creò, nel 1918, il Comissariado de Alimentaçao Publica (CAP), il primo organo a cui fu riconosciuto un effettivo potere di intervento nel settore dell’approvvigionamento alimentare. L’ente aveva l’incarico di stabilire la tipologia e la quantità dei prodotti basici che potevano essere esportati, fissare i prezzi per la vendita nel mercato interno, acquistare generi alimentari nelle regioni produttrici e destinarli alla vendita (per soddisfare le richieste dei consumatori), prevedere scorte private e destinarle al mercato, soprattutto nelle aree urbane. Il piano mirava a preservare la capacità di offerta alimentare interna ed evitare la salita dei prezzi degli alimenti di prima necessità. L’organo, insediato a Rio Janeiro e vincolato al Ministerio da Agricultura,
Industria e Comercio, fissò i prezzi massimi per la vendita al dettaglio di
generi alimentari di prima necessità ed autorizzò il potere esecutivo a richiedere la produzione di generi di prima necessità nel caso in cui il paese si fosse trovato in stato di guerra. Queste misure furono duramente attaccate dai produttori, commercianti e altri intermediari dell’oligarchia rurale, sebbene gli stessi soggetti pretendevano che lo Stato intervenisse per contenere in qualche modo le violente manifestazioni sociali che si stavano registrando a causa delle crisi alimentari24. Nonostante l’ampiezza dei compiti e dei poteri concessi al CAP, non si ebbe un risultato pratico ed effettivo. Le pressioni esercitate dai settori contrari ai provvedimenti proposti spiegano, in buona misura, i motivi per cui solo alcune delle azioni previste per affrontare la crisi vennero applicate. I proprietari dei mulini nel Pernambuco spiccarono, ad
24 Alcuni deputati, che rappresentavano le forze più progressiste e difendevano gli interessi dei
lavoratori, sostenevano che i mali di questa crisi fossero frutto della priorità data dal governo federale alle esportazioni di buona parte degli alimenti basici.
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esempio, per le critiche e le pressioni che esercitarono nei confronti del governo: essi attribuivano al CAP la colpa di non aver approfittato dell’apertura di nuovi mercati, offerti dalla guerra, determinando così la riduzione delle esportazioni di zucchero. Queste pressioni furono decisive per estinguere il CAP e sostituirlo, nel 1920, con la Superintendencia de
Abastecimento, anch’essa vincolata al Ministerio da Agricultura, Industria e Comercio. Il quadro di crisi, tuttavia, non si trasformò significativamente. La Superintendencia de Abastecimento optò per l’adozione di una politica dei
prezzi minimi e l’esenzione di alcuni prodotti dalle tariffe di importazione. Promosse la creazione e l’organizzazione di cooperative, nell’intento di incrementare la produzione alimentare e stimolare il proliferare di fiere di produttori nelle principali capitali. Tali iniziative miravano ad ampliare l’offerta e a ridurre i prezzi per i consumatori, nonché a limitare l’azione degli intermediari (compratori e commercianti che si collocavano tra la produzione e il consumo). La superintendencia fu concepita come strumento amministrativo incaricato di regolare l’esportazione dei generi alimentari di prima necessità e come organo esecutivo in grado di esercitare tutte le misure che il governo avesse ritenuto necessarie, per impedire soprattutto l’innalzamento dei prezzi dei prodotti e salvaguardare gli interessi dei produttori e dei venditori. Questi obiettivi furono presto lasciati ai margini e l’organo finì per svolgere fondamentalmente un ruolo di promozione e protezione dei grandi produttori. Sebbene la guerra terminò nel 1918, i problemi di approvvigionamento alimentare in Brasile perdurarono per tutta la decade degli anni ’2025.
Il clima di estrema vulnerabilità e il susseguirsi di continue emergenze alimentari nel paese preparò il terreno per la proliferazione di manifestazioni popolari e mobilitazioni sociali, tra l’altro incentivate dal contesto politico internazionale di quel periodo (in particolare dalle rivoluzioni che si stavano
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registrando in Russia). Tra il 1918 e il 1930 il paese passò nelle mani di quattro governi: Delfim Moreira (1918-1919); Epitacio Pessoa (1919-1922); Artur Bernardes (1922-1926) e Washington Luis (1926-1930). I presidenti al potere dovettero attraversare ripetute crisi di approvvigionamento alimentare, accompagnate da forti pressioni sociali, il che li costrinse ad adottare misure più mirate nel tentativo di contenere la crisi. Come conseguenza di alcune misure interventiste nel mercato degli alimenti -che si contrapponevano ai principi liberali dei partiti alla maggioranza-, i governanti affrontarono forti pressioni da parte dell’oligarchia rurale e dei commercianti. Tali reazioni provocarono una trasformazione nell’orientamento del governo, che terminò di utilizzare strumenti di controllo diretto nella commercializzazione degli alimenti ed eliminò a poco a poco la proibizione delle esportazioni e il regime dei prezzi fissi, sebbene la crisi continuasse ad essere una minacciosa realtà. La definizione dei prodotti di prima necessità era volta a giustificare le azioni di promozione della produzione, il che minimizzò le critiche-soprattutto del settore produttivo- e promosse la vendita di materie prime agricole al “prezzo di costo” (cost price) Con lo scopo di rafforzare la promozione della produzione -a discapito del controllo della commercializzazione degli alimenti- il governo creò la Delegacia Executiva de Produçao Nacional, che passò ad appoggiare direttamente il settore produttivo. L’organo aveva come compiti primari quelli di promuovere l’acquisto e la vendita di strumenti e macchinari a prezzi agevolati e fornire assistenza tecnica26.
La crisi del 1929 segnò fortemente l’economia del Brasile, a causa della drastica caduta dei prezzi del caffè e di altri prodotti esportati: nel 1930, la mancanza di prodotti di prima necessità e l’aumento dei prezzi, durante il governo di Washington Luis, determinarono il peggioramento della già critica situazione nazionale. Luis stabilì come priorità l’intervento statale sull’economia, con azioni politiche volte a fissare i prezzi di determinati
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prodotti basici, proibire le esportazioni di prodotti di prima necessità, salvo eccedenti di produzione in relazione alla necessità di consumo interno. Tuttavia queste misure non migliorarono la situazione: la dipendenza dalle importazioni aveva determinato la vulnerabilità del paese, rendendolo ostaggio delle congiunture delle altre regioni del mondo. Il Brasile non stimolò internamente l’attività economica, non aumentò la disponibilità della produzione interna degli alimenti, né contribuì ad accorciare le distanze tra i luoghi di produzione e i centri di consumatori o ad abbassare i prezzi finali degli alimenti. La situazione politica diventò insostenibile e questo rese possibile un’articolazione civile e militare in grado di determinare la rinuncia alla presidenza, nel 1930. Questo episodio segnò la fine della Primeira
Republica27.
1.2. Il processo di industrializzazione durante l’era Vargas
Washington Luis fu sostituito da una giunta militare che indicò Getulio Vargas come presidente del governo provvisorio, previsto fino al 1934. Il periodo a cavallo tra gli anni del suo mandato e il colpo di stato militare del 1964, sarà segnato da una costante instabilità politica, causata da continui cambi di governo e mobilitazioni sociali. Questo nuovo ciclo fu accompagnato da una riconfigurazione della strategia di sviluppo per il paese, che passò da un quadro di riferimento agro-esportatore ad un contesto urbano-industriale. La politica del governo Vargas mirava a rafforzare il mercato interno, senza perdere di vista le esportazioni. In quest’ottica, egli passò a stimolare anche altri settori, in modo da garantire la diversificazione produttiva del paese.
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Questa strategia tentava di soddisfare la domanda interna e prevedere, contemporaneamente, l’esportazione degli eccedenti, assicurando l’entrata di valuta estera nel paese per equilibrare il deficit della bilancia commerciale. Allo scadere del governo provvisorio, Vargas si assicurò un nuovo mandato tramite un colpo di stato appoggiato dai militari. Nel 1937 pose fine alle attività del Congresso Nacional, eliminò tutti i partiti politici, instaurò una nuova Costituzione e concentrò il potere nelle mani del governo federale, passando a nominare direttamente i governatori statali. L’economia brasiliana continuò a vivere una situazione di forte disagio lungo tutta la decade degli anni ’30. La precarietà delle realtà rurale e il modello agro-esportatore del Brasile diedero luogo ad un inarrestabile processo di urbanizzazione ed industrializzazione, in concomitanza dell’inarrestabile esodo rurale. Continuarono le crisi di approvvigionamento alimentare e i salari perdettero il potere di acquisto in relazione al prezzo degli alimenti basici. Questa situazione creò le condizioni per il rafforzamento delle organizzazioni dei lavoratori, che permise di aumentare le pressioni per ottenere miglioramenti salariali. Nel 1940 fu creato il Servicio de Alimentaçao da Previdencia Social
(SAPS). Il principale obiettivo era quello di migliorare la produttività del
lavoro, attraverso la fornitura di pasti completi sovvenzionati ai lavoratori. Il 1943 fu segnato da una delle più significative realizzazioni dell’Era Vargas: la
Consolidaçao das Leis do Trabalho (CLT), tutt’oggi vigente. I governo si
distinse anche per un’altra innovazione istituzionale, con la creazione della
Companhia de Financiamento da Produçao (CFP), con la responsabilità di
finanziare la produzione agricola, assicurando l’indipendenza alimentare interna e garantendo la difesa economica e militare del paese, in caso di guerra. Nell’ultimo anno del Governo Vargas, nel 1945, le imprese furono autorizzate a costruire stazioni di rifornimento alimentare per i propri lavoratori (riso, fagioli, olio, patate, caffè, carne secca, cipolla, farina, etc). Oltre ai pasti serviti nella fabbrica, l’iniziativa permetteva che i lavoratori comprassero alimenti per il consumo familiare. Vargas creò successivamente
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il Conselho de Comercio Exterior e la Commiçao de Alimentaçao, subordinata al consiglio stesso. La commissione era formata da studiosi del settore alimentare, tecnici di vari ministeri, tra cui il Ministerio da Educaçao e Saude, il Ministerio do Trabalho, Industria e Comercio, Ministerio da Agricultura e rappresentanti di industrie degli alimenti. Merita di essere evidenziato un fattore che desta sorpresa in relazione al periodo: chi assunse la coordinazione di questa commissione fu il medico e sociologo Josuè de Castro, una delle maggiori figure di riferimento mondiale sul tema della fame28. Misura importante fu la creazione della Caixa de Credito Cooperativo, allo scopo di rafforzare i finanziamenti e promuovere la produzione agricola. Ancora, il governo stabilì prezzi minimi per alcuni prodotti e autorizzò il Banco do
Brasil – banca più antica del paese e tra i maggiori operatori finanziari di
credito per attività agricole e zootecniche- a finanziare la produzione di questi alimenti29
Vargas fu deposto dalla giunta militare alla fine del 1945, dopo otto anni di governo. Nel 1946 Dutra assunse il governo. Il primo anno il suo mandato fu segnato da azioni liberali, ma posteriormente il presidente assunse un’agenda più eterodossa, con interventi diretti da parte dello Stato. Tuttavia, la sua presidenza fu caratterizzata dal continuo susseguirsi di crisi di approvvigionamento e da problemi sociali ed economici come salari bassi, inflazione, dannose importazioni, produzione ben al di sotto delle necessità del consumo, processo accelerato di urbanizzazione, esodo rurale accentuato e problemi logistici (specialmente trasporto e immagazzinamento). A partire dal 1950, il governo accentuò la strategia di industrializzazione per porre fine alla
28 Attivista brasiliano, Josué de Castro intraprese una serie di lavori, di studi e ricerche sul campo,
dedicando la sua vita alla lotta alla fame in tutto il mondo, cercando sempre di coniugare le conoscenze scientifiche alla pratica. Per approfondire fare riferimento a “Geografia da fome”, Josuè de Castro.
Fu deputato federale, presidente del consiglio esecutivo della FAO, ambasciatore del Brasile alle Nazioni Unite. Nel 1957 fondò l’Associaçao Mundial da Luta Contra a Fome (ASCOFAM).
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dipendenza del paese dalle importazioni estere. Questa adozione mirava a superare la discrepanza che separava il Brasile dalle economie industrializzate di stampo capitalista30. In questa strategia di sviluppo nazionale, lo Stato vestì più ruoli contemporaneamente: quello di agente produttivo, attraverso la creazione di infrastrutture statali; quello di agente finanziario, promuovendo la trasformazione della struttura industriale; quello di amministratore di capitali privati nazionali e internazionali; fu infine ideatore ed esecutore di politiche macroeconomiche e settoriali, privilegiando un modello economico basato sull’industria31.
Sebbene fosse stato deposto nel 1945, Getulio Vargas non smise mai di prendere parte allo scenario politico, anche se in forma discreta, come senatore della Repubblica. Durante questo periodo, si affiliò al Partido Trabalhista
Brasileiro (PTB) e nel 1951 assunse il suo nuovo ed ultimo mandato come
presidente. Il suo ultimo mandato si differenziò per una posizione più ideologicamente definita, caratterizzata da un manifesto avvicinamento alla classe lavoratrice e alle direzioni sindacali. In relazione alla società civile, fu possibile assistere ad un significativo avanzo in termini di organizzazione sindacale e intensificazione delle lotte per la riforma agraria e per i diritti individuali e collettivi (diritti dei lavoratori e per la previdenza sociale, in particolare). Tra le conquiste sociali più importanti si ricordano: l’istituzionalizzazione del salario minimo e del tredicesimo salario, la riduzione della giornata lavorativa, il diritto alla sindacalizzazione, anche se sotto il controllo dello Stato. Sebbene il paese compì grandi passi avanti in materia di diritti in capo ai lavoratori, alle donne e agli anziani, nessun miglioramento si registrò invece in merito ai problemi di esclusione sociale, analfabetismo, oscillazioni dei prezzi e accesso all’alimentazione. Fu un periodo profondamente segnato da conflitti sociali, in particolare con le forze
31 Coelho C. N., 70 anos de politica agricola no Brasil (1931-2001). Revista de Politica Agricola, ano
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liberali, che condusse ad un crescente contesto di tensioni e che culminò nel suicidio del presidente. Nel 1952, la Comissao Nacional de Alimentaçao elaborò il piano “Conjuntura Alimentar e Problema de Nutriçao no Brasil”, che mirava all’espansione di alcuni programmi sociali: fornitura dei pasti scolastici, assistenza alimentare agli adolescenti, programmi regionali, arricchimento di alimenti basici, appoggio all’industria di alimenti, etc32. Nonostante il piano di governo non avesse identificato il problema della fame come la conseguenza di gravi problemi sociali ed economici, radicati nel territorio brasiliano, furono diverse le azioni che i municipi misero in atto. Nel 1953, 14 di 25 stati brasiliani sovvenzionarono programmi di fornitura dei pasti per i lavoratori e il 10% degli studenti delle scuole primarie potevano godere di un’alimentazione scolastica. Altre iniziative furono attivate dal governo su questo fronte: nel 1953 fu lanciato il programma specifico di moltiplicazione dei semi di grano, in base al quale il governo avrebbe acquistato dai produttori semi per un valore pari al 20% in più rispetto al prezzo minimo33. Garantì inoltre ai produttori registrati nel programma, l’assistenza tecnica sia nella fase iniziale di piantagione, che in quella finale della raccolta. In realtà, programmi di questo tipo contribuirono al processo di perdita della biodiversità e di smantellamento di strategie di produzione propria da parte degli agricoltori familiari. Iniziative così, guidate dalle politiche della cosiddetta “modernizzazione conservatrice” dell’agricoltura, furono implementate soprattutto a partire dal 1950, con l’avvento della Rivoluzione Verde34.
Le elezioni del 1955 videro la salita al potere di Kubitschek. Il governo di Juscelino Kubitschek (1955-1960 ) viene tutt’oggi ricordato per il slogan utilizzato durante la sua campagna elettorale, prospettando una strategia di accelerazione del processo di sviluppo del Brasile: “50 anni di progresso in 5
32 Conab, 2014, op.cit.
34 Confeência internacional sobre reforma agraria e desenvolvimento rural. Declaração Final. Porto
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anni di attuazione”. Il programma Plano de Metas (“piano di mete”), prevedeva il raggiungimento di 31 obiettivi, inclusa la costruzione della città di Brasilia, oggi capitale dello stato brasiliano. Il governo si distinse per l’enorme processo di industrializzazione e urbanizzazione che fece seguito al piano e che di fatto non fece che incrementare l’aumento dei conflitti per la terra e della povertà rurale. Secondo il governante, la riforma agraria non era rilevante per il progetto di sviluppo economico. Sebbene durante il suo governo, si registrò un salto economico positivo, la crescita fu tutt’altro che inclusiva per la maggioranza della popolazione brasiliana. La crescita economica contribuì ad ampliare le differenze socioeconomiche, creando abissi di diseguaglianza tra le diverse regioni del paese, tra il Brasile urbano e il Brasile rurale, e tra le classe sociali residenti nelle stesse città35.
All’inizio della decade del 1960, la strategia di industrializzazione iniziò a presentare i sintomi di una crisi dovuta alla congiuntura di più fattori: l’aumento dell’inflazione (rigidità dell’offerta del settore agricolo in seguito all’innalzamento della domanda di prodotti primari, come effetto dei processi di industrializzazione e urbanizzazione); incapacità di importare i beni necessari al potenziamento industriale del paese; difficoltà di adattamento al nuovo piano economico36.
Nel tentativo di reagire a questo momento critico, si prospettarono due opzioni nell’agenda pubblica: una gridava la richiesta di una serie di riforme di base, tra cui la riforma agraria, mirate a risvegliare e avvantaggiare il mercato interno (acclamata dalla stragrande maggioranza degli studiosi, da alcuni partiti politici e dalla stragrande maggioranza dei movimenti sociali -Ligas
Camponesas, Uniao dos Lavradores e Trablhadores Agricolas do Brasil, Movimento dos Trabalhadores Sem Terra, Confederaçao Nacional dos Trabalhadores na Agricoultura-Contag); a questa si contrapponeva una
35 Ibi idem.
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visione più capitalista, orientata alla modernizzazione tecnologica dell’agricoltura, sostenuta perlopiù da cerchie di agricoltori più conservatori, nicchie di studiosi e dal governo militare allora al potere. Frutto di un compromesso tra il settore agricolo e i promotori dell’industrializzazione (i quali argomentavano che l’agricoltura avesse bisogno di modernizzarsi per poter svolgere le funzioni volte allo sviluppo economico del paese), fu la realizzazione di numerose e variegate azioni e politiche pubbliche: credito rurale, garanzia dei prezzi minimi, assicurazione agricola, ricerca agricola, assistenza tecnica e estensione rurale, incentivi fiscali all’esportazione, sussidio all’acquisto di materie prime, espansione delle frontiere agricole, sviluppo delle infrastrutture37.
Nel 1961 salì al potere João Goulart. Il Brasile stava vivendo per la prima volta, dal 1930, un processo di costruzione democratica, sebbene l’instabilità politica continuasse ad essere un fattore della realtà brasiliana. Le azioni fino ad allora intraprese, sebbene numerose, furono frammentate, senza continuità strategica e per lo più rivolte all’aumento della produzione, nell’intento di far fronte a problemi di tipo congiunturale (alti prezzi e carenze produttive). Per un altro verso, è possibile evidenziare successi importanti riguardo alla conquista dei diritti dei lavoratori e nel campo della previdenza sociale (come l’implementazione del salario minimo). I governi di questo periodo incentrarono i propri sforzi nell’accelerazione del processo di industrializzazione, credendo che la generazione di nuovi impieghi lavorativi potesse fornire una soluzione anche ai problemi sociali del paese, oltre che economici. Questo disegno politico tuttavia escluse le migliaia di famiglie che vivevano negli ambienti rurali e che non disponevano dei mezzi di produzione necessari ad integrarsi spontaneamente nel processo produttivo che ne avrebbe garantito la sostenibilità economica e la valorizzazione dei metodi di produzione contadina. Nel frattempo, le persone che avevano invece lasciato
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le campagne per emigrare in città, non potendo godere di un accesso all’educazione, affrontarono enormi difficoltà per inserirsi nei posti di lavoro più qualificati. Goulart tentò di costruire un piano di approvvigionamento all’interno del quale l’inclusione nel processo produttivo delle famiglie contadine, era visto come necessario e strategico: questo disegno mirava a promuovere l’accesso ai mezzi di produzione, specialmente alla terra, e prevedeva la realizzazione di una riforma agraria. L’intenzione era quella di costruire un piano di azioni coordinate tra diversi settori, come l’incentivo alla produzione, la formazione di scorte strategiche (regolatrici dei prezzi di mercato) e la garanzia di accesso agli alimenti e ad altri generi di prima necessità da parte dei lavoratori rurali e urbani. Alla base della suddetta articolazione vi era il desiderio di raggiungere i seguenti obiettivi generali: minimizzare le disuguaglianze regionali, combattere la fame e la miseria, assicurare la cittadinanza alimentare a tutta la popolazione brasiliana. In seguito alle pressioni esercitate dalla società per la miglioria dei salari e una maggior partecipazione dei lavoratori e delle lavoratrici, e agli scioperi per la richiesta di riforme di base promossi dalle organizzazioni sindacali, nel 1962 il presidente Goulart annunciò la sua intenzione di promuovere le riforme di base, attraverso un piano di politiche di sviluppo volte alla formulazione di nuove riforme: bancaria, fiscale, urbana, amministrativa, agraria e universitaria. Lo stesso anno vide la creazione della Superintendencia de
Politica Agraria (Supra). Nel 1963 promulgò lo Estatuto do Trabalhador Rural, che mirava a portare anche nelle campagne le conquiste dei lavoratori
urbani (contratto e giornata lavorativa, riposo, ferie e protezione dei lavoratori rurali). Questo riconoscimento determinò il rafforzamento del movimento sindacale dei lavoratori e delle lavoratrici rurali e la creazione della
Confederaçao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag)38.
38 Contag, 1979 a. op.cit.
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Nel campo della politica agricola, fu l’inizio dell’implementazione dei servizi di assistenza tecnica, dell’aumento del credito agricolo e della vendita di fertilizzanti. Il Contag, che venne riconosciuto ufficialmente dal Ministerio do
Trabalho e Emprego nel 1964, si organizzò in lotte contadine in difesa della
riforma agraria e appoggiò il dibattito sulle riforme di base rivendicate in quel periodo. Di tutte le azioni proposte per le questioni agrarie ed agricole lungo questo periodo dai diversi governi, probabilmente quelle del governo di Joao Goulart furono le politiche che presentarono maggiore possibilità di articolazione sistemica. Il governo valorizzava le organizzazioni sociali e riconosceva la rappresentatività dei sindacati dei lavoratori come attori politici. A sua volte, le organizzazioni sindacali esercitavano pressioni per la miglioria dei salari e la maggior partecipazione dei lavoratori e delle lavoratrici, promuovevano scioperi e esigevano che le riforme di base avanzassero. Quando il presidente arrivò ad affermare pubblicamente il suo impegno nell’attuazione della riforma agraria, fu proprio allora che egli fu deposto dai militari, nel marzo del 1964, con un colpo di stato che diede inizio al ventennio di dittatura militare39
1.3. La Rivoluzione Verde
Per circa 20 anni il quadro economico e settoriale predominante, promosso dallo Stato, fu orientato ad azioni volte alla promozione del settore agro-zootecnico. Si trattò tuttavia di una politica dal carattere selettivo, in quanto beneficiò principalmente i medi e i grandi agricoltori delle regioni sud occidentali, i produttori di alimenti destinati all’esportazione e gli interessi dei gruppi agroindustriali (caffè, soia, grano, canna da zucchero, agrumi, cotone). In opposizione alle trasformazioni sociali proposte da João Goulart, fu
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instaurata, nel 1964, una dittatura militare che rispose alle ansie e ai timori dei settori conservatori della società. Questo periodo fu segnato da una peculiare gestione economica: da un lato una strategia di sviluppo capitalista di base liberale, che fu assunta senza redini e limitò la presenza statale; dall’altro lato, la natura del regime fece si che il governo non esitasse ad intervenire con forza in situazioni che si presentavano qualsiasi tipo di rischio o minaccia. Si registrò tra l’altro, un intervento nel settore dell’approvvigionamento degli alimenti e in relazione a quella che venne chiamata “modernizzazione conservatrice” dell’agricoltura nazionale: moderna in termini di tecniche di produzione, conservatrice in termini di preservazione della struttura agraria concentrata e per l’assenza di un accesso democratico alla terra. Altre iniziative furono attivate dal governo su questo fronte: nel 1953 fu lanciato il programma specifico di moltiplicazione dei semi di grano, in base al quale il governo avrebbe acquistato dai produttori semi per un valore pari al 20% in più rispetto al prezzo minimo. Garantì inoltre ai produttori registrati nel programma assistenza tecnica sia nella fase di piantagione che di raccolta40. L'introduzione di nuove tecniche agricole ebbe inizio a partire dagli avanzi tecnologici del dopoguerra, ma ottenne risultati significativi, soprattutto in Brasile, tra il 1960 e il 1970. Il processo è conosciuta anche come “Rivoluzione Verde”. In realtà, programmi di questo tipo contribuirono al processo di perdita di biodiversità e allo smantellamento di strategie proprie di produzione da parte degli agricoltori familiari. Oltre a non aver risolto i problemi di nutrizione e della fame, la Rivoluzione Verde è stata successivamente riconosciuta come fenomeno responsabile dell’aumento della concentrazione fondiaria e della dipendenza da semi geneticamente modificati, determinando un profondo e repentino cambiamento nella pratiche agricoli dei piccoli produttori. I produttori che non ottennero gli investimenti necessari, vale a dire i piccoli produttori che non riuscirono ad inserirsi nel processo di
40 Correira da Silva Oliveira K.., F. De Pinheiro L.I., Avaliação de politicas publicas: uma perspectiva
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modernizzazione in corso, entrarono in vorticosi circoli di indebitamento. Molti agricoltori si trovarono così costretti a vendere la propria terra ai grandi proprietari terrieri: la concentrazione della proprietà e il conseguente esodo rurale incrementarono la povertà rurale e il riversamento nella città, portando alla crescita dell’urbanizzazione e il proliferare di fenomeni di slumming41.
Nel trascorrere della decade degli anni ’70, per far fronte alle carenze più gravi dell’alimentazione, il governo adottò una posizione di rafforzamento e creazione di programmi di supplemento alimentare per sostituire le donazioni o le importazioni di alimenti realizzati fino a quel momento con l’appoggio delle agenzie internazionali. Gli alimenti passarono così ad essere acquisiti dalle grandi aziende di trasformazione: la maggior parte di essere erano multinazionali, poiché le uniche in grado di soddisfare le grandi richieste di acquisti. Nel 1972 il governo militare creò l’Instituto Nacional de Alimentaçao
e Nutriçao (Inan), vincolato al Ministerio da Saude, il cui obiettivo era
appoggiare il governo nella formulazione del Plano Nacional de Alimentaçao
e Nutriçao. Nel 1973 lanciò il I Programa Nacional de Alimentaçao e Nutriçao (I Pronan), tuttavia incontrò molte difficoltà e fu interrotto nel 1974.
In generale, il nuovo modello istituzionale di politica alimentare resto marginale nella strategia di governo, dispersiva, frammentata e ostacolata da numerosi problemi di ordine amministrativo. La fornitura di alimenti fu eseguita dal Programa de Nutriçao em Saude (PNS), creato nel 1975, sotto la gestione del Ministerio da Saude. Distribuì alimenti basici come riso, zucchero, fagioli, farina di manioca e latte, per gestanti, bambini fino a sette anni di età, famiglie con basso reddito. Vennero privilegiate le regioni più povere e cercò di coprire il 45% delle necessità nutrizionali (Wfp,2010). Gli alimenti erano acquistati dal Cobal con risorse dell’Inan e distribuiti dalle segreterie sanitarie degli stati. Nel 1974 il Ministerio da Agricultura assunse la gestione di approvvigionamento, nello stesso tempo in cui fu estinto il Grupo
41 Maria C. A revolução verde. Belo Horizonte, Faculdade de estudos adiministrativos de Minas
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Executivo de Modernizaçao do Sistema de Abastecimento (Gemab), organo
interministeriale creato nel 1969. Si istituì il Conab, Conselho Nacional de
Abastecimento – omonima della Companhia Nacional de Abastecimento, che
sarà creata nel 1990- , presieduto dal ministro dell’agricoltura e composto da rappresentanti dei ministeri da Fazenda42, Transporte e Planejamento
(azienda, trasporto e pianificazione). Il consiglio fu responsabile per coordinare la politica dei prezzi e proteggere i prodotti alimentari del mercato interno. Il governo creò anche programmi specifici per rispondere alle necessità basiche dell’alimentazione della popolazione. Nel 1976, fu lanciato il Programa de Alimentaçao do Trabalhador (PAT), dal Ministerio do
Trabalho43. Nel 1977 venne creato il Programa de Apoio à produçao e Comercializaçao de Produtos Hortigranjeiros (Prohort). Si consolidò,
pertanto, una struttura fisica e istituzionale di significative dimensioni nell’area dell’approvvigionamento. Nel 1980 fu lanciato il II Pronan: esso mirava a livellare il problema della nutrizione nel paese e simultaneamente ad
incrementare la modernizzazione della produzione e della
commercializzazione dell’agricoltura di piccola scala, meno capitalizzata. Il programma, tuttavia, non riuscì nel suo secondo obiettivo, a causa della contraddizione legata alla politica economica e alle priorità dettate dal regime autoritario: l’insufficienza delle risorse, mancanza di utilizzo degli alimenti prodotti in maniera naturale, soprattutto a causa della pressione esercitata sia dall’industria di processo -che aveva la maggior forza politica in quel contesto- che dall’agroindustria imprenditoriale. La scelta di acquistare e fornire piatti pronti o semipronti per l’alimentazione scolare fu giustificata dalla mancanza di infrastrutture nelle scuole adatte alla preparazione dei cibi44.
42 La traduzione letterale dal portoghese all’italiano è “fattoria”. Il termine fazenda viene tuttavia
utilizzato in Brasile per indicare un’azienda agricola dalle grande dimensioni.
43 Il PAT continua ad essere impiegato ancora oggi, essendo stato regolamento nel 1991, quando si
stabilì che sarebbero stati sovvenzionati i lavoratori con reddito fino a cinque salari minimi mensili.
