1.4. Il riconoscimento dell’agricoltura familiare come categoria sociale ed economica
1.4.1. La costruzione di politiche socio-assistenziali rivolte all’agricoltura familiare
Nonostante le oscillazioni in merito alla tematica della sicurezza alimentare e nutrizionale nell’agenda di governo negli anni ’90, è importante sottolineare che un passo fondamentale fu compiuto nel cammino della riduzione delle disuguaglianze sociali e nella promozione dell’approvvigionamento alimentare del paese. Novità emblematica del periodo fu la costruzione di un documento contenente la proposta di un programma speciale di credito per i piccoli produttori rurali, nel 1994, prevedente apposite forme di pagamento, l’implementazione di un’assicurazione agricola esclusivamente destinata alla copertura di prodotti dei piccoli produttori, la proposta di una definizione di “piccolo agricoltore”, propedeutica alla costruzione di politiche pubbliche mirate alla stessa categoria sociale e la creazione di una segreteria specifica che aveva il compito di stabilire e coordinare le politiche pubbliche agricole differenziate all’interno del Ministerio da Agricultura, Pecuaria e
Abastecimento (MAPA)63.
Gli anni tra il 1998 e il 2000 si caratterizzarono per l’attuazione di un insieme di azioni di trasferimento del reddito che interessarono, sebbene non esclusivamente, anche l’agricoltura familiare. Strategie quali Bolsa Escola,
Bolsa Alimentaçao e Auxilio Gas, furono tra le più importanti e vennero
successivamente integrate nel Programa Bolsa Familia. Il Programa Fome
Zero, creato all’inizio del governo Lula, diede un nuovo impulso a queste
azioni di politiche sociali e alla lotta alla povertà, sia rurale che urbana. Successivamente, già nel governo Dilma Roussef, queste azioni furono riprese e potenziate con la creazione del Plano Brasil Sem Miseria, sia con l’intensificazione del Programa Bolsa Familia, della creazione di Brasil
Carinhoso e del Programa Bolsa Verde, sia con azioni miranti all’inclusione
63Lazzaretti Picolotto E., As Maõs que Alimentam a Nação: agricultura familiar, sindacalismo e
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socio produttiva della popolazione rurale in condizioni di povertà estrema per mezzo di misure quali: erogazione di credito a fondo perduto, volto all’acquisto di materie prime e beni di prima necessità; assistenza tecnica specifica per l’agricoltura familiare; donazione di semi e tecnologie per avviare il processo produttivo. Nel 2002 fu stabilito il Programa Garantia
Safra: esso si rivolgeva alla fascia più vulnerabile della stessa categoria di
agricoltori familiari, allo scopo di garantire un reddito ai produttori localizzati in quelle regioni più vulnerabili alle intemperie (penuria o eccesso di piogge), come le regioni brasiliane del nord-est o a nord dello stato di Minas Gerais64. Nel 2003, già nel governo Lula, fu creato il Programa de Habitaçao Rural
(PNHR) con l’obiettivo di garantire sussidi finanziari per l’acquisto di
materiali destinati alla costruzione o conclusione, ristrutturazione, ampliamento delle unità abitative delle famiglie di agricoltori e dei lavoratori che rispondevano ai criteri previsti dal Pronaf. Attualmente il Programa
Nacional de Habitaçao Rural fa parte del Programa Minha Casa, Minha Vida, creato nel 2009, contribuendo al miglioramento delle infrastrutture e al
benessere delle famiglie rurali. Nello stesso anno, il Programa
Desenvolvimento Sustentavel de Territorios Rurais (Pronat) andò a sostituire
il Pronaf Infraestrutura e Serviços Municapis: esso venne costituito come strumento di promozione dello sviluppo, miglioramento delle infrastrutture e articolazione della gestione dei territori rurali. I territori rurali rappresentavano spazi intermedi tra i municipi e gli stati, permettendo la partecipazione della società civile legata all’agricoltura familiare nelle decisioni di sviluppo. Sebbene il Pronat non emerse esplicitamente come mezzo volto a combattere la povertà rurale, beneficiarono degli interventi previsti dal programma gli stessi settori ed attori sociali identificati dal MDA, pertanto territorio appartenenti a contesti con maggior concentrazione di agricoltori familiari,
assentados (insediati) della riforma agraria, agricoltori beneficiari del riordino
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agrario65) e con ridotto Indice di Sviluppo Umano, in modo tale da assicurare la priorità dei municipi con minori possibilità di sviluppo. Nel 2006 fu promulgata la legge n°11.326: essa stabilisce i concetti, i principi e gli strumenti destinati alla formulazione di politiche pubbliche nazionali destinate all’ “agricoltura familiare e agli sviluppi familiari rurali”66. Questa legge, come si vedrà, sarà il quadro di riferimento di politiche pubbliche e programmi sociali oggi vigenti. Nel 2008, la modalità di attuazione prevalentemente basata sul criterio territoriale guadagnò un nuovo impulso con la creazione del Programa Territorios da Cidadania (PTC), che mirava ad articolare e potenziare le azioni di un insieme di politiche pubbliche in alcuni territori economicamente più fragili. La priorità era raggiungere quei territori che presentavano un basso livello di accesso ai servizi basici, indici di stagnazione nella generazione del reddito e carenza di politiche integrate e sostenibili, nel tentativo di raggiungere l’indipendenza economica. La relazione tra politiche territoriali e la povertà guadagnava contorni più evidenti nel PTC. Nonostante esso non fosse esclusivamente destinato all’agricoltura familiare, il Pronat e il PTC beneficiarono notevolmente la categoria sociale in questione67.
Nel decorrere degli anni, questo quadro di politiche pubbliche guidate da orientamenti sociali e socio assistenziali cominciarono a presentare alcune difficoltà. Da un lato, rappresentanti dell’agricoltura familiare, gestori pubblici e studiosi del mondo rurale passarono a rivendicare una maggiore attenzione da parte dello Stato nei confronti di gruppi vulnerabili del mondo rurale e rivendicarono politiche socio-assistenziali mirate, sia nell’intento di
65 Il Programa de Cadastro de Terras e Regularizaçao Fundiaria (PCRF) consente agli agricoltori di
permanere nella propria abitazione e la sicurezza giuridica della proprietà, attraverso titolazione del possesso, consentendo così a migliaia di famiglie di agricoltori di avere accesso ai loro diritti di cittadini. Fonte: Regularizaçao Fundiaria, Ministero do Desenvolvimento Agrario (MDA).
66 Lei n°11.326, 24 Luglio 2006. Stabilisce le direttrici per la formulazione della Politica Nacional da
Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais
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contribuire e garantire la sua riproduzione sociale, sia per offrire le condizioni adatte affinché questi attori potessero uscire dal quadro sociale ed economico in cui si trovavano, passando così ad interagire nei mercati agricoli e del lavoro. Diversamente, questo stesso quadro passo ad essere contestato dai rappresentanti del settore agroindustriale, che rivendicavano una maggiore apertura commerciale e misure più attente al processo di ammodernamento. Ad ogni modo, questa categoria di politiche incentrate in azioni di carattere sociale e assistenziali, è stata indicata come responsabile della riduzione della povertà e della disuguaglianza nell’ambiente rurale in quegli anni68.
L’elemento di permeabilità dello Stato nei confronti della società civile è ciò che distingue gli interventi federali più recenti dalla precedente ondata di politiche pubbliche: la gestione pubblica che si modella a partire dagli anni ’90 è caratterizzata da un’effettiva vicinanza tra Stato e organizzazione della società civile nella formulazione e cogestione delle politiche pubbliche. Decentralizzazione, società civile e partecipazione fecero parte del processo di democratizzazione e del contesto politico a partire dagli anni ’90. I movimenti sociali e sindacali dell’agricoltura familiare passarono ad assumere il ruolo di collaboratori nell’esecuzione delle politiche pubbliche69.