L’impegno del PAA negli ultimi ann

Tra il 2012 e il 2013 il PAA soffrì una significativa decrescita: considerando tutte le sue modalità, si verificò una diminuzione pari al 49,8% nel numero totale dei produttori familiari che partecipano come beneficiari fornitori del programma e una caduta delle risorse investite pari al 47,2%. Non si trattò di

231 _{PAA. 10 anos de aquisiçao de alimentos. Brasilia, MDS, 2013}

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una caduta distribuita tra le diverse modalità del PAA. Difatti, questo declino riguardò fortemente le modalità operate dalla Conab, le cui risorse subirono il drastico calo del 62% rispetto al 2012 (da R$586,5 milioni a 224,5 milioni), con concomitante riduzione del numero dei fornitori232.

L’analisi condotta da studiosi di sviluppo rurale e tecnici del settore di Pianificazione e Ricerca IPEA (Planejamento e Pesquisa do IPEA), inoltre, permette di far luce sulle possibili cause e le circostanze che determinarono il processo evolutivo del programma negli ultimi anni, portando alla situazione attuale. Tra la fine del 2012 e l’inizio del 2013, il PAA fu interessato da un insieme di trasformazioni istituzionali e normative che tesero a ridurre il ruolo della Conab nel’operatività del programma e a conferire una maggiore centralità strategica alle operazioni di stati e municipi, attraverso contratti di adesione con i produttori agricoli. Queste misure, che potrebbero essere interpretate anche come intenzione volta ad incentivare un processo di appropriazione delle modalità da parte dei beneficiari (ownership), coincisero con il graduale ampliamento del protagonismo del Ministero dello sviluppo sociale e della lotta alla fame (MDS), da un lato, e con il graduale ridimensionamento delle funzioni del Ministero dello sviluppo agrario, dall’altro233.

In linea generale tale processo, regolamentato dal decreto 7.775/2012, conduce alla sostituzione del modello di accordo con stati e municipi, precedentemente previsto, con quello di termos de adesão (contratto per adesione), celebrato tra il ministero e le amministrazioni statuali e municipali. Il meccanismo di convenios (accordi) prevedeva il trasferimento delle risorse finanziare da MDS alla Conab, e il conseguente lavoro di monitoraggio relativo all’impiego delle risorse, al rispetto del cronogramma delle attività e dei risultati da

232 _{Valadares A.A., Pereira de Souza M. G., Nota Técnica n°21. A trajetoria recente do Programa de}

Aquisiçao de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA): uma analise das mudanças normativas e institucionais que deram nova inflexão ao programa. Brasilia: IPEA, 2015

233 _{Dibattito avvenuto durante una conferenza universitaria presso UFRGS, Universidade Federa do}

Rio Grande do Sul, Porto Alegre, in data 03/05/2016, a cui l’autrice ha preso parte. La conferenza proponeva un’analisi partecipata del percorso evolutivo delle politiche pubbliche brasiliane PAA e PNAE.

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raggiungere, alla fiscalizzazione. Il contratto per adesione, diversamente, si limita ad un carattere generale di termini pattuiti e non affronta il trasferimento delle risorse finanziarie, il che riduce significativamente le procedure burocratiche. Il trasferimento di risorse avviene direttamente da parte di MDS nel conto bancario di ciascun agricoltore familiare. Il denaro ricevuto è, ovviamente, vincolato ad operazioni previste dal PAA. È responsabilità degli stati e dei municipi partecipanti, creare tempestivamente i registri informatizzati contenenti tutte le informazioni necessarie affinché MDS autorizzi il pagamento. È inoltre responsabilità delle stesse unità esecutrici fornire e controllare tutta la documentazione fiscale relativa all’attuazione dal programma234. Le conseguenze di questa trasformazione non è sufficientemente consolidata da permettere un prognostico sul futuro del programma. Si può dire tuttavia che se da un lato queste alterazioni promuovono forme di partecipazione individuali dei beneficiari fornitori, dall’altro possono condurre ad una graduale riduzione del protagonismo delle cooperative e delle associazioni, aspetto non sempre e necessariamente negativo. Sotto un altro punto di vista, questi meccanismo possono rivelarsi efficaci nella misura in cui il programma raggiunga fasce di agricoltori isolati e non organizzati in cooperative, residenti perlopiù in piccoli municipi e lontani dalle grandi città. A tal proposito, merita di essere preso in considerazione l’aspetto relativo al potenziale allargamento del nuovo modello di adesione, grazie al quale il programma guadagna in termini di capillarità per mezzo di un’articolazione tra prefetture235.

Quanto ai ridotti risultati di compra diretta nel 2013, un documento di sintesi offerto dal PAA menziona una riduzione della domanda da parte dei potenziali beneficiari fornitori della modalità. La modalità subì una modifica relativa alla sua funzione strategia, attribuendole il ruolo specifico di servire come politica

234 _{Valadares A.A., Pereira de Souza M. G., Nota Técnica n°21. Op. cit.} 235 _{PAA. 10 anos de aquisiçao de alimentos. Op. cit.}

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di sostentamento dei prezzi236. Ciò signifiaca che, in termini generali,questa modalità ricoprirà un’importanza secondaria nel PAA, poiché verrebbe azionata quando i livelli dei prezzi di mercato sono inferiori ad una soglia prestabilita. Questo riallineamento permette di spiegare in buona misura la performance negativa della modalità nel biennio 2012-2013: nel 2013 i prezzi di mercato si mantennero sostanzialmente sopra i livelli stabili, rendendo la modalità meno necessaria rispetto al 2012, quanto il prezzo del latte scese al di sotto del minimo previsto e la modalità fu pertanto azionata, nell’intento di integrare il reddito dei produttori. Sorprende constatare che nella relazione della Conab non sia prevista una nota specifica riguardo alla riduzione della modalità doaçao simultanea, la modalità che tra l’altro concentra il maggior numero di risorse e beneficiari fornitori. Il riferimento alla siccità che colpì il Nord Est come una delle ragioni dei deludenti risultati, non si rivela essere una motivazione esauriente, considerando che in tutte le regioni del paese il programma registrò una significativa diminuzione, in termini di numero di produttori e di risorse investite, tra il 2012 e il 2013. Il fenomeno di siccità del Nord Est potrebbe tuttavia spiegare, in parte, la riduzione registrata anche per la modalità PAA-Leite, la quale subì un ribasso del 29% in relazione ai fornitori e del 22% in relazione al volume delle risorse. È bene concludere, tuttavia, facendo presente che l’analisi dell’impegno registrato dal PAA in questo periodo non può evitare di prendere in considerazione gli effetti del processo di ridefinizione di strategie di attuazione di MDS nel programma. Le trasformazioni apportate implicano, difatti, un aggiustamento ed un adattamento da parte di tutti gli attori coinvolti, in particolari dei produttori agricoli237.

La riduzione osservata nel 2013 potrebbe compromettere parte dei risultati raggiunti attraverso agli sforzi esercitati per ampliare l’offerta e per conferire una diversificazione alla produzione degli agricoltori familiari, in particolare

236 _{Decreto 7.775/2012.}

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quelli più poveri, e al lavoro realizzato nel processo di articolazione locale tra i produttori e le entità socio-assistenziali che necessitano di alimenti238.

4.5.2. Panoramica di conclusione: traiettorie, sfide e contributi del PAA