La novità di Compra Institucional nella città di Porto Alegre (un conflitto di leggi)

“[…] essendo una novità, una modalità recente, i criteri utilizzati per stabilire il prezzo sono ancora sommari e precari. Questo complica le cose, sia per gli agricoltori che per le istituzioni, le quali, secondo la normativa, sono obbligate ad effettuare una ricerca dei prezzi vigenti nel mercato. Insomma, è un impegno in più per l’ente, ovviamente. E visto che hai potuto conoscere Richard Gomes, dell’ospedale Conceição, ti posso portare il suo esempio per un paragone: non sono tutti come lui. Nei primi sei mesi l’ospedale pagò un prezzo molto basso, la cooperativa tuttavia accettò il compromesso, perché c’era la volontà da parte dell’ospedale di voler acquistare dall’agricoltura familiare e la fiducia degli agricoltori. Inoltre Richard chiedeva prodotti biologici, questo fu un incentivo anche per la cooperativa e gli agricoltori stessi. La produzione biologica rappresenta un vantaggio per il consumatore, che mangia in maniera sana, e per i produttori, che possono guadagnare maggiormente, grazie al valore aggiunto sul prezzo rispetto ad un prodotto convenzionale”.

Durante la mia permanenza in Brasile ebbi la grande fortuna di conoscere Richard Gomes, amministratore del settore Gerência de materiais (Gestione dei materiali) dell’ospedale Grupo Hospitalar Conceiaçao-GHC di Porto

Alegre280.

279 _{Josè Luis, agricoltore MST, Viamão (RS). 23 maggio 2016}

280 _{La struttura è composta da 4 ospedali: Hospital Cristo Redentor (specializzato in traumatologia),}

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Il Grupo Hospitalar Conceiçao acquista alimenti prodotti da agricoltori familiari locali dal 2011, ancor prima della creazione della modalità di PAA

Compra Institucional, avvenuta solo nel 2012. L’interesse del caso è dato dal

fatto che quella in questione risulta essere la prima struttura pubblica del Brasile ad aver effettuato acquisti, sem licitaçao, di alimenti provenienti dall’agricoltura familiare, attuando la politica di PAA Compra Institucional. Tuttavia, ciò avvenne ufficialmente solo in seguito ad una rivoluzione amministrativa, di cui Richard e alcuni membri della struttura ospedaliera furono i fautori. La divulgazione di questa “scoperta” si pone l’intento di offrire l’esempio di un’iniziativa, in qualche modo controcorrente, che fu in grado di beneficiare tutti gli attori coinvolti: consumatori e piccoli produttori.

Grupo Hospitalar Conceiçao-GHC, è la maggior rete di salute pubblica del

sud del Brasile e contra quattro unità ospedaliere: possiede 1492 letti e riceve, mediamente, più di 59 mila persone ogni anno. La sua equipe di professionisti è formata da 8.363 impiegati pubblici. Possiede tre mense che servono alimenti per i lavoratori dipendenti e gli accompagnatori degli utenti ricoverati presso l’ospedale, e quattro cucine di servizio per i pazienti.

Come responsabile degli acquisti istituzionali dell’ospedale, l’ufficio di Gestione dei materiali si preoccupò di sviluppare, tra il 2013 e il 2014, azioni volte all’attuazione di PAA-Compra Institucional. Questo processo, come iniziativa sperimentale, ebbe inizio dal 2012, con la pubblicazione del decreto n°7.775/2012 e della risoluzione GGPAA n°50/2012. Tuttavia i primi tentativi di acquisto di alimenti effettuati secondo i procedimenti previsti dal programma non si liberarono delle esigenze burocratiche imposte dalla Legge n°8.666/1993. L’impasse burocratico, dovuto al conflitto tra la legge n°8.666/1993, lei de licitaçoes e contratos administrativos e l’attuazione del

Programa de Aquisiçao de Alimentos da Agricultura Familiar, istituito

dall’art.19 della legge n°11.696 e regolamentato dal decreto n°7.775/2012,

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non permise alcun acquisto alimentare dall’agricoltura familiare. La legge stabilisce che gli acquisti di materiali e medicinali necessari devono avvenire obbligatoriamente con indizione di gare di appalto, nelle sue diverse modalità: concorrenza, prezzo, dimensione dell’offerta, dispensa de licitaçao, inesigibilità. Nell’ottobre del 2013, si tentò così un nuovo acquisto, tenendo conto delle modalità definite dalla legge 8.666, ricorrendo alla voce prevista di

dispensa de licitaçao. Questa volta l’acquisto fu realizzato, ma i conflitti e le

incongruenze giuridiche dell’acquisto furono immense, tanto che l’avviso di chiamata pubblica uscito nel mese di settembre 2013 fu approvato e protocollato non prima di gennaio 2014. Poiché la politica pubblica federale di

PAA-Compra Institucional prevede l’acquisto di alimenti dall’agricoltura

familiare attraverso risorse proprie, Richard e gli altri membri del gruppo di Settore di Pianificazione e Acquisti dell’ufficio Gestione dei Materiali (Planejamento e Compras de Gerancia de Materiais-GMAT) decisero di andare fino in fondo e iniziarono così a studiare l’intero quadro giuridico di riferimento, composto pertanto dalle seguenti leggi: legge 11.326/2006, legge 12.512/2011; decreto 7.775/2012; risoluzione GGPAA 50/2012. Il quadro giuridico venne assorbito dai legali dell’ospedale, i quali emisero il parere definitivo dichiarando legittima l’attuazione del PAA Compra Institucional in quanto modalità di mercato istituzionale perfettamente conforme alla legge e che “non si allontana dall’osservanza di tutti quei principi fissati dalla legge

n°8.666/93, chiamando, anzi, l’attenzione per proposte più vantaggiose. La modalità dovrà attenersi alla rigorosa ricerca di mercato prevista dal Programma, accortezza, tra l’altro, che non si verifica nel attuale processo di acquisti pubblici”281.

Con questa sentenza, il Settore di Pianificazione e Acquisti dell’ufficio Gestione dei Materiali dell’ospedale creò un’equipe incaricata di eseguire il PAA/GHC Programa de Aquisiçao de Aliementos /Grupo Hospitalar

281 _{Parecer 294/14cr. Fonte: Richard, Gerência de Materiais/Assessoria Jurídica do GHC. Documento}

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Conceiçao. La possibilità di creare avvisi di chiamata pubblica per l’acquisto istituzionale permise di dare avvio agli acquisti ufficiali di alimenti prodotti dall’agricoltura familiare. Questo inoltre permise di snellire il processo amministrativo solitamente previsto per gli acquisti pubblici.

Nel frattempo, l’analisi effettuata dal gruppo GMAT permise di concludere che né il quadro giuridico di riferimento del PAA - le cui direttrici erano orientate agli organi esecutivi federali (prefetture municipali e governi statali)-, né il modello di chiamata pubblica annesso -disponibile nel portale del Ministero dello Sviluppo Sociale e Lotta alla Fame-, si adeguavano alle esigenze di istituzioni intermedie dell’esecutivo federale, quale era l’ospedale GHC. L’ultimo ostacolo si presentò in seguito ad alcune alterazioni che interessarono il decreto 7.777/2012, avvenuta in data 13 agosto 2014. Una di queste, presente nell’art.19, definisce il valore massimo di commercializzazione del PAA per ciascun produttore: il tetto di R$8.000,00 previsto precedentemente fu alzato a R$20.000,00 per ciascuna unità familiare e fu stabilito un tetto di R$6 milioni per ciascuna cooperativa. “Essendo un processo in costruzione, è facile che sorgano ostacoli, soprattutto di ordine amministrativo”, fa notare Richard. Le somme di denaro che le istituzioni avrebbero potuto investire in acquisti di alimenti furono motivo di conflitto con l’amministrazione finanziaria del governo federale (SIAFI, Sistema Integrado de Administração Financeira do governo federal). L’ufficio di fiscalizzazione della struttura ospedaliera informò che non era possibile procedere all’emissione di note fiscali per il pagamento dei fornitori (delle cooperative) del PAA Institucional, poiché l’inesistenza della modalità “Chamada Publica” nel sistema informatico dell’amministrazione finanziaria federale ne impediva l’emissione. A quel punto la GMAT ampliò i dibattiti, sottoponendo la questione all’attenzione di due ministeri: Ministero dello Sviluppo Sociale e Lotta alla Fame e Ministero di Pianificazione, destando grande interesse per il tema in tutta la Regione Metropolitana di Porto Alegre.

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Fu la Coordinazione Generale di Contabilità del Ministero della Salute a trovare una soluzione, almeno temporanea: all’interno del SIAFI esiste la modalità “non si applica”, considerato che la chiamata pubblica del PAA non si inquadra nelle possibilità di modalità descritte nella legge 8.666/1993. Con tale indicazione si arrivò ad una conclusione risolutiva temporanea per il pagamento di acquisti pubblici effettuati dal GCH tramite PAA.

Gli acquisti effettuati dall’ospedale, attraverso la Chiamata Pubblica, nel 2014, ammontano a circa 3 milioni di reais, spesi per l’acquisto di prodotti provenienti dall’agricoltura familiare. I meccanismi e gli strumenti creati dall’ospedale sono riferimenti nazionali per l’incentivo di acquisti tramite Compra Institucional da parte di altre istituzioni pubbliche interessate ad eseguire tale politica. L’equipe di gestione del PAA presso l’ospedale avanza la necessità di creare meccanismi e/o strumenti di controllo di acquisto e fornitura, nonché strumenti che permettano di valutare il processo, qualificando la relazione tra acquirente e fornitore.

Pertanto, sulla base di questo modello, si creò un “nuovo” modello di Chamada Publica, adattato e conforme alla risoluzione 50/2012, volto ad eseguire gli acquisti istituzionali per le mense e i ristoranti della struttura. Il lungo grattacapo va letto come il sacrifico che oggi si rivela essere solo un’esperienza positiva, che permise al settore GMAT di svilupparsi e diventare un esempio di riferimento nazionale, in termini di PAA Compra Institucional, e non solo come struttura pubblica sanitaria, considerando che successivamente l’ospedale ricevette richieste di divulgazione e consulenza sul PAA Institucional anche da parte delle forze armate brasiliane. Oggi Richard parla anche in veste di presidente del (neo) Comitato Gestore del PAA dell’intera struttura sanitaria Grupo Hospitala da Conceiçao.

“La qualità di alimenti serviti nei ristoranti dell’ospedale mutò con l’acquisto di prodotti dell’agricoltura familiare. Io ho la garanzia che si tratti di prodotti salutari, senza agro-tossici o, ad ogni modo, con un basso indice di uso di

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prodotti chimici. Con questo processo si crea un modo nuovo di relazione della holding ospedaliera e di suoi utenti: la comprensione che il settore non è isolato nelle relazioni ospedaliere; il settore di supporto, come la Gestione dei Materiali, è parte integrante del sistema di salute pubblica. La Gestione di Materiali ha svolto un ruolo fondamentale nel proporre, attraverso la sua gestione economica, una trasformazione culturale in termini di pratiche di acquisti pubblici e di un uso trasversale delle politiche pubbliche come strumento volto a economizzare e a promuovere la salute e lo sviluppo socio- economico degli attori coinvolti: dei lavoratori dipendenti, dei consumatori, dei pazienti, degli utenti del sistema di salute pubblica, i quali possono avere accesso ad un’alimentazione salutare e ricca di tradizione locale. Gli ospedali sono tenuti ad operare nella garanzia di una politica nazionale di sicurezza alimentare e nutrizionale. Il PAA, pertanto, che potremmo affermare essere la spina dorsale del sistema nazionale di sicurezza alimentare e nutrizionale, in quanto strumento strategico di lotta alla fame e alla miseria, garante di un prodotto di qualità, è un fiore all’occhiello per il Sistema Pubblico Sanitario, che fa della prevenzione una delle sue direttrici. Garantire la salute nel piatto del consumatore è l’azione responsabile di un popolo che può definirsi sviluppato. La struttura ha già incorporato nei suoi menu, prodotti ortofrutticoli, cereali, latticini, ampliando la gamma di prodotti nel 2014, includendo prodotti igienizzati, carne, pane, etc. Per rafforzare il concetto e la sensibilizzazione alla novità, si diede inizio ad un ciclo di dibattiti volti a promuovere l’educazione alimentare e il dialogo sulle azioni promosse. Questo ciclo prese più tardi il nome di “Salute dalla terra al piatto”. Credo ci siano serie difficoltà tra gli attori della gestione pubblica nel comprende la trasversalità delle politiche pubbliche di incentivo e sviluppo, così come nell’intendere che il ruolo dello stato dovrebbe essere quello di promuovere lo sviluppo sociale ed economico e di valorizzare le ricchezze produttive del

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paese. Questo ospedale ha scelto di mettere la sua parte in questo lungo processo, iniziando dai consumatori”282.

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CONCLUSIONI

In un territorio immenso come il Brasile …

Ocupar. Resistir. Producir.

Occupare. Resistere. Produrre. Questo è il percorso che deve caratterizzare ogni accampamento MST, se vuoi ottenere un pezzo di terra. Così mi disse Dayana, ragazza brasiliana che occupò la terra “solo” per solidarietà e per affetto di un’amica.

“Noi brasiliani compiemmo un crimine nel 1888: quando liberammo gli schiavi africani dalle piantagioni brasiliane, li rendemmo automaticamente schiavi della fame. Per una semplice ragione: non demmo loro la terra che fino ad allora avevano coltivato. La legge del ventre libero rendeva liberi tutti i neonati figli di schiavi. Ma liberi da cosa, se poi dovevano patire la fame? E allora mi chiedo, da brasiliano: se possiamo essere quotidiani testimoni della diseguaglianza di cui è pregno questo paese, perché persistere? L’agricoltura familiare non può essere solo una categoria sociale, perché l’agricoltura familiare produce alimenti. […] Mi vergogno di dire che l’eredità è la migliore forma di Riforma Agraria, in Brasile” 283.

Oggi “il re della soia” è diventato il Ministro dell’agricoltura nel nuovo governo ad interim brasiliano, dopo che Dilma Rousseff è stata sospesa per sei mesi, con un impeachment che gran parte del popolo dichiara essere un “golpe”, colpo di stato. Il deputato ex-ministro del Ministerio do

Desenvolvimento Agrário, Patrus Ananias, denuncia alcune delle azioni già

intraprese contro l’agricoltura familiare: “oltre ad estinguere MDA, Ministerio

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do Desenvolvimento Agrario, il governo ritirò ben 170 milioni dal PAA,

Programa de Aquisição de Alimentos, prima rata dei 500 milioni autorizzati dalla presidente Dilma e che erano stati già impegnati dalla Conab, organo essenziale allo sviluppo dei piccoli produttori rurali brasiliani e alla garanzia di un diritto al cibo per tutta la nostra gente”284.

“Quello che è accaduto e sta accadendo è un colpo di stato. Sette dei venticinque ministri che hanno accusato Dilma, prendendone il posto, sono entrati al governo come soggetti già investigati per corruzione. Purtroppo questi ministri sono molto forti nel Partito do Movimento Democratico Brasileiro, PMDB, partito che di democratico non ha neppure il nome, soprattutto se rapportato alla democrazia del governo Lula.

Il presidente Lula ha iniziato il suo mandato con un impegno e una passione che io mai ho visto in nessun presidente brasiliano, manifestando un sincero e profondo desiderio di sradicare la fame in tutto il Brasile. Egli mantenne la sua parola e attuò Fome Zero. Il Brasile aveva 40 milioni di persone che vivevano nella miseria. Lula tolse 20 mila persone da questo stato. Il conforto di cui solo la classe medio alta poteva godere arrivò anche ai poveri. Ma si lasciò corrompere, è vero. E questo generò odio nei suoi confronti. Ciò che più mi spaventa della crisi, oggi, è che molta gente possa tornare ad essere miserabile. Il governo Lula fu l’unico in grado di impegnarsi politicamente nell’intento di combattere la disuguaglianza sociale. Creò il programma bolsa familia, il programma minha casa minha vida. Non ci fu governo che avanzò tanto quanto il suo. La disuguaglianza sociale è in costante aumento in tutto il mondo, perché le politiche pubbliche ed economiche si rivelano ogni volta strumenti di aumento di concentrazione del reddito. Gran parte delle imposte venivano investite in questi programmi sociali. Lula attuò una politica

284 _{Cruvinel T. (2016), Golpistas promuove devastação no MDA, BRASIL247: O SEU JORNAL}

DIGIRAL 24 HORAS

URL:http://www.brasil247.com/pt/blog/terezacruvinel/238880/patrus-golpistas-promovem- devasta%C3%A7%C3%A3o-no-mda.htm

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distributiva. Ci fu un avanzo economico senza precedenti, soprattutto un avanzo dal punto di vista sociale. Ma la tv non parla di questo. La tv parla di telefonate intercettate. Lula entrò in un circolo già viziato, un circolo che infelicemente non riuscì a rompere, alleandosi a politici corrotti, ai politici più popolari. Ma lui pagò. Pagò per essere l’operaio che aveva osato aspirare alla presidenza della repubblica. Pagò per aver vinto le elezioni, per aver poi manifestato l’impegno nella realizzazione di politiche volte alla redistribuzione della ricchezza. Egli paga per essere stato un Robin Hood e per aver ridistribuito la ricchezza tra i poveri, concedendo anche a loro un posto in aereo285”.

Solo una volta arrivata in Brasile, mi resi conto di quanto fosse grande e immenso questo territorio. Prima di allora mai ebbi la curiosità di mettere a confronto la sua superficie con quella dell’Italia, ad esempio, la cui estensione supera di poco quella dello stato di Rio Grande do Sul. Uno stato in cui potrebbe esserci posto per tutti. Eppure … “In un territorio immenso come il Brasile …”. Si deve ancora lottare per averne appena un po’.

Le conclusioni di tesi offrono allo studente la possibilità di mostrare i punti di forza e dare valore al proprio elaborato. Io, proponendo la presente chiusura, ho tentato di farlo, continuando tuttavia a far parlare “loro”, ancora una volta.

285 _{João Ricardo dos Santos Costa, presidente dell'Associazione dei Magistrati Brasiliani (AMB).}

L'Associazione è il più grande organo di rappresentanza dei giudici del Brasile, che riunisce circa 15.000 giudici, tra cui giudici statali, federali, giudici del lavoro e militari. João Ricardo terminerà il mandato alla fine del corrente anno, dopodiché tornerà ad essere giudice ordinario nel Rio Grande do Sul.

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