INTRODUZIONE ... 2
1. L’ECONOMIA CIRCOLARE ... 4
1.1 Che cos’è l’economia circolare ... 4
1.2 I principi fondamentali dell’economia circolare ... 8
1.3 I vantaggi dell’economia circolare ...10
1.4 Indicatori per la misurazione dell’economia circolare ...13
1.5 L’evoluzione del contesto normativo ...15
1.5.1 Il contesto europeo ...15
1.5.2 Il contesto italiano ...20
2. IL RICICLO DI CARTA E CARTONE ... 23
2.1 La disciplina nazionale per il riciclo degli imballaggi ...23
2.2. Il Consorzio nazionale imballaggi ...29
2.3 I consorzi di filiera ...39
2.4 Il COMIECO ...43
2.4.1 Il consorzio e la filiera cartaria ...43
2.4.2 La governance del consorzio COMIECO ...50
2.4.3 I dati quantitativi del consorzio COMIECO ...53
3. I SISTEMI EUROPEI DI GESTIONE DEGLI IMBALLAGGI DI CARTA E CARTONE IN ALCUNI PAESI EUROPEI ... 61
3.1 Approccio metodologico del capitolo ...61
3.2 Il contesto normativo europeo...62
3.3 La gestione dei rifiuti da imballaggio in Germania ...67
3.4 La gestione dei rifiuti da imballaggio in Francia ...75
3.5 La gestione dei rifiuti da imballaggio in Belgio ...85
3.6 Analisi comparativa tra i sistemi generali di riciclo degli imballaggi utilizzati nei quattro paesi analizzati ...92
3.7 Analisi comparativa tra i sistemi di riciclo di carta e cartone nei quattro paesi analizzati ...98 CONCLUSIONI...101
INTRODUZIONE
Il tema della sostenibilità, nel corso degli ultimi anni, sta acquisendo sempre più importanza, con il passaggio da un’economia lineare ad un’economia circolare che si sta facendo sempre più
marcato. Un’economia di tipo lineare non può essere più sostenibile per il fatto che le materie, che sono per definizione finite, non vengono rigenerate ma sfruttate fino a renderle inutilizzabili. Di conseguenza, è necessaria la transizione verso un’economia che possa permettere
l’ottimizzazione dei processi di produzione necessari per ridurre il consumo di materie prime, l’incentivazione nell’uso di materie prime riciclate e la riduzione degli scarti di produzione. Nel concetto di economia circolare rientra, inoltre, la gestione dei rifiuti di imballaggio, la cui consistenza dovrà diminuire nei prossimi anni insieme al recupero e al riciclo degli stessi. L’Unione Europea si è infatti impegnata, attraverso l’emanazione di direttive, a garantire che gli obiettivi di riciclo dei vari materiali usati per gli imballaggi (plastica, vetro, materiali ferrosi, alluminio, legno, carta e cartone) aumenti costantemente nel corso dei prossimi anni.
L’obiettivo del presente elaborato è focalizzarsi sulle modalità di recupero e riciclo degli imballaggi, in particolare di quelli di carta e cartone, in atto in alcuni paesi europei: Italia, Germania, Francia e Belgio.
Nel primo capitolo verrà effettuata una disamina sul concetto di economia circolare,
descrivendone i vantaggi e l’evoluzione del contesto normativo, sia dal punto di vista europeo che dal punto di vista italiano.
Successivamente, nel secondo capitolo, verranno analizzate le modalità di riciclo degli imballaggi in Italia, svolte da CONAI attraverso i consorzi di filiera, con un focus sul consorzio COMIECO, che si occupa della gestione del riciclo della carta e cartone.
Nel terzo ed ultimo capitolo verranno affrontate le modalità di gestione del recupero e del riciclo dei rifiuti di imballaggio, sia di tutti i materiali in generale che specificatamente della carta e
cartone, in tre paesi europei: Germania, Francia e Belgio. Questi tre Paesi sono stati selezionati per diversi motivi: la Germania perché utilizza un sistema di gestione degli imballaggi totalmente diverso rispetto a quello in uso nel nostro paese, la Francia, invece, perché ne utilizza uno simile al
nostro, ed il Belgio perché, attraverso il suo sistema, è tra i leader europei nella percentuale di riciclo degli imballaggi.1
Negli ultimi due paragrafi del capitolo, verrà effettuata un’analisi comparativa tra i quattro paesi analizzati volta a determinare analogie e differenze sia tra i sistemi di riciclo di tutti i materiali di imballaggio, che tra i sistemi di riciclo di carta e cartone.
1 Eurostat, (2020), “Recycling rate of packaging waste by type of packaging”, Disponibile su:
1. L’ECONOMIA CIRCOLARE
1.1 Che cos’è l’economia circolare
Con economia circolare, secondo il Parlamento Europeo, si intende, “un modello di produzione e consumo che implica condivisione, prestito, riutilizzo, riparazione, ricondizionamento e riciclo dei materiali e prodotti esistenti il più a lungo possibile”.2
In questo modo si estende il ciclo di vita dei prodotti, contribuendo a ridurre i rifiuti al minimo. Una volta che il prodotto ha terminato la sua funzione, i materiali di cui è composto vengono infatti reintrodotti, laddove possibile, nel ciclo economico. Così si possono continuamente riutilizzare all’interno del ciclo produttivo generando ulteriore valore.
Figura 1: Le varie fasi dell’economia circolare
Fonte: “Che cos’è l’economia circolare, definizione, importanza e vantaggi” Disponibile su:
https://www.europarl.europa.eu/news/it/headlines/economy/20151201STO05603/economia-circolare-definizione-importanza-e-vantaggi
Nella Figura 1 è possibile notare come l’obiettivo primario dell’economia circolare è quello di impedire che le materie prime e i materiali vengano riutilizzate più volte nei cicli produttivi, con l’obiettivo di generare valore il più a lungo possibile.
2 Parlamento Europeo, (2020), “Che cos’è l’economia circolare, definizione, importanza e vantaggi”, Disponibile su:
https://www.europarl.europa.eu/news/it/headlines/economy/20151201STO05603/economia-circolare-definizione-importanza-e-vantaggi
Chiaramente non esiste una sola definizione di economia circolare. Un’altra definizione,
considerata fra le più accurate ed esaustive, è quella redatta dalla Ellen MacArthur Foundation3,
che afferma che l’economia circolare “è un termine generico per definire un’economia pensata per potersi rigenerare da sola. In un’economia circolare i flussi di materiali sono di due tipi: quelli biologici, in grado di essere reintegrati nella biosfera, e quelli tecnologici, destinati ad essere rivoluzionati senza entrare nella biosfera.”4
Questo tipo di economia fa sì che il concetto di end of life venga sostituito con quello di
trasformazione, con l’obiettivo di valorizzare ed efficientare materie prime, materiali e prodotti, incentivando il riuso o facendo in modo che i loro elementi chimici possano tornare in maniera sicura nella biosfera.5
Figura 2: Le fasi dell’economia circolare secondo la Ellen Macarthur Foundation
Fonte: Ellen Macarthur Foundation, "Towards the circular economy, vol.2", Disponibile su:
https://www.ellenmacarthurfoundation.org
3 Questa fondazione è nata per volere di Ellen MacArthur, la prima donna a battere il record di circumnavigazione in
solitaria del globo in barca a vela. Ritiratasi dallo sport nel 2010, ha lanciato questa fondazione no profit con l’obiettivo di accelerare una transizione verso un’economia rigenerativa e circolare.
4 https://www.ellenmacarthurfoundation.com 5 https://www.ellenmacarthurfoundation.com
Come si vede nella figura 2, anche la fondazione Ellen MacArthur ha elaborato uno schema attraverso il quale è possibile vedere quali sono le fasi necessarie per far sì che le materie non vengano distrutte ma riutilizzate all’interno dello stesso ciclo. La particolarità di questo schema è che i flussi vengono distinti in flussi biologici (parte sinistra) e flussi tecnici (parte destra). I flussi biologici sono i flussi che possono essere reintegrati nella biosfera mentre i flussi tecnici sono destinati ad essere rivalorizzati senza entrare nella biosfera. L’economia circolare, dunque, è un sistema economico pianificato per riutilizzare i materiali in successivi cicli produttivi, riducendo al minimo gli sprechi.
L’economia circolare, di fatto, è un tipo completamente nuovo di modello di produzione e consumo: un’economia in cui le materie prime di oggi sono le risorse di domani, formando un circolo virtuoso che favorisce la prosperità in un mondo di risorse finite.6 Si tratta di un concetto
che risponde al desiderio di crescita sostenibile, nel quadro della pressione crescente a cui produzione e consumi sottopongono le risorse mondiali e l’ambiente. Finora l’economia ha funzionato con un modello lineare “produzione-consumo-smaltimento”, dove ogni prodotto è inesorabilmente destinato ad arrivare a “fine vita”7
Dal punto di vista storico un primo indizio del concetto di economia circolare lo possiamo trovare nell’opera di Hans Carl von Carlowitz. All’interno dei “sylvicoltura oeconomica” del 1713 lo
studioso tedesco fu il primo a coniare il termine “sostenibilità”. In qualità di amministratore contabile responsabile anche della silvicoltura del Principato Elettorale di Sassonia, von Carlowitz si accorse che i boschi della regione erano eccessivamente sfruttati sia per il settore minerario sia come legna da ardere. Allora, raccomandò che, ai fini della salvaguardia delle foreste sassoni, sarebbe stato possibile prelevare solo una quantità di legname che sarebbe potuta ricrescere di lì a poco tempo.8
Successivamente fu Thomas Robert Malthus nel 1798 con il suo “Saggio sul principio della
popolazione e i suoi effetti sullo sviluppo sulla società” a dare un contributo ulteriore al concetto di economia circolare. Egli sosteneva che la crescita della popolazione sarebbe stata limitata nel corso del tempo a causa della futura limitata disponibilità di cibo. Questa sua convinzione portò al
6 Toni F., (2015), “I fondamenti dell’economia circolare” Fondazione per lo sviluppo sostenibile, pag. 10 7 Ministero dell’Ambiente, (2017), “L’economia circolare: collegare, generare e conservare il valore” pag.1 8 Pollmeier.com, “Hans Carl von Carlowitz, l’inventore della sostenibilità”, Disponibile su:
concetto di asimmetria malthusiana secondo la quale la disponibilità di cibo tenderebbe ad avere una crescita di tipo lineare perché, aumentando fortemente la popolazione, aumenterà anche la domanda di cibo e quindi si andranno a coltivare anche terre marginali, meno produttive oltre che a sfruttare eccessivamente le altre, determinando incrementi marginali più bassi della produzione di cibo.9
Nel 1976 Walter R. Stahel, in collaborazione con la ricercatrice Geneviève Reday-Mulvey realizzò un rapporto tecnico destinato alla Commissione Europea intitolato “The Potential for Substituting Manpower of Energy” in cui veniva analizzato il tema dello spreco di risorse a seguito della
dismissione dei prodotti invece che del loro riutilizzo. Da questo rapporto emerse che il consumo energetico nel settore manifatturiero era associato principalmente all’estrazione e alla lavorazione delle risorse, anziché ai processi produttivi veri e propri e che, riutilizzando i prodotti invece di fabbricarne di nuovi, si sarebbe determinato un risparmio energetico e la creazione di nuovi posti di lavoro.10
Dal concetto di economia circolare sono nati, nel corso del tempo, altri concetti che hanno arricchito la materia:
La biomimesi: Designa la materia, di recente formalizzazione, che studia e imita le caratteristiche degli esseri viventi come modello a cui ispirarsi per il miglioramento di attività e tecnologie umane. Ad esempio, studiando una foglia è possibile poter creare una migliore cellula solare;11
L’ecologia industriale: Disciplina scientifica che nasce negli anni ’90 ed ha come oggetto lo studio del sistema umano (inteso come sistema produttivo ma anche sociale e culturale) visto nel contesto del proprio ambiente. Gli ecologisti industriali studiano gli impatti che le attività hanno sulla disponibilità di risorse naturali, sulla capacità dell’ambiente di assorbire scarti e sugli ecosistemi in cui viviamo.12
Blue economy: È un modello di business a livello globale dedicato alla creazione di un ecosistema sostenibile grazie alla trasformazione di sostanze precedentemente sprecate in materiali o prodotti redditizi. È considerata uno sviluppo della green economy. La
9 Fondazione per lo sviluppo sostenibile, “Contro il Malthusianesimo”: Disponibile su:
https://www.fondazionesvilupposostenibile.org/contro-il-malthusianesimo/
10 Commissione Europea, (2020), “Il riutilizzo è la “chiave” dell’economia circolare”, Disponibile su:
https://ec.europa.eu/environment/ecoap/about-eco-innovation/experts-interviews/reuse-is-the-key-to-the-circular-economy_it
11 Ellen MacArthur Foundation (2013) “Towards the circular economy, Vol.2” pag.30 12 Ellen MacArthur Foundation (2013) “Towards the circular economy, Vol.2” pag.30
differenza consta nel fatto che la green economy si pone l’obiettivo della riduzione dell’anidride carbonica mentre l’obiettivo della blue economy è il raggiungimento di un’emissione pari a 0.
Cradle to Cradle: È un termine che letteralmente significa dalla culla alla culla ed è un approccio alla progettazione di sistemi che consiste nell’adattare alla natura i modelli dell’industria, ovvero convertire i processi produttivi paragonando i materiali usati a elementi naturali, che devono quindi rigenerarsi. Il principio è che l’industria deve
preparare e valorizzare gli ecosistemi e i cicli biologici della natura, pur mantenendo i cicli produttivi, creando sistemi che non solo siano efficienti, ma essenzialmente compatibili a livello ambientale. Si tratta di un modello che non è limitato al disegno industriale e manifatturiero ma che può essere applicato a diversi aspetti della civiltà umana (ambienti urbani, edifici, sistemi sociali) che complessivamente costituiscono un sistema di “sviluppo del ciclo di vita”13
1.2 I principi fondamentali dell’economia circolare
L’economia circolare nella sua teorizzazione riprende i tre principi dello sviluppo sostenibile, dando maggiore rilievo all’aspetto ambientale, in particolare quello del recupero della materia e della diminuzione del consumo di risorse. Essi sono:
1. Il rinnovamento della materia: Con ciò si intendono tutte le ottimizzazioni nelle varie fasi di creazione di un prodotto (progettazione, design) e dei processi di produzione, che hanno lo scopo di ridurre il consumo di materie prime, di incentivare l’utilizzo di materie prime riciclate o di beni ricondizionati, di riduzione degli scarti di produzione e dei rifiuti generati nella produzione stessa incoraggiando il loro riciclaggio. Questo principio è molto importante per il fatto che consumiamo risorse ad un ritmo maggiore rispetto alla loro rigenerazione portando ad un livello insostenibile l’attività di estrazione delle risorse dal nostro pianeta.14
13 Ellen MacArthur Foundation (2013) “Towards the circular economy, Vol.2” pag.29
14 Circularity.com, (2020), “I principi dell’economia circolare”, Disponibile su:
Figura 3: Estrazione globale delle risorse per tipologia di prodotto
Fonte: Commissione Europea ”Global materials extraction by resource type”, Disponibile su:
https://ec.europa.eu/knowledge4policy/node/33918_fr
Dal grafico della Commissione Europea si evince come lo sfruttamento di materie prime ha avuto un andamento crescente nel corso del tempo con proiezioni per i prossimi anni che prevedono un ulteriore aumento. Per questo motivo è necessario passare da un modello lineare ad un modello circolare per riuscire ad evitare lo sfruttamento totale delle risorse della Terra che per loro natura sono limitate e in prospettiva non sufficienti per tutte le necessità future.
Per raggiungere questo obiettivo, l’Assemblea Generale dell’ONU si è prefissata, tra le altre cose, di proteggere, ripristinare e favorire un uso sostenibile dell’ecosistema terrestre attraverso:15
“La gestione sostenibile di tutte le foreste attraverso il blocco della deforestazione, il
ripristino delle foreste degradate e l’aumento in modo significativo della riforestazione e del rimboschimento;
La conservazione degli ecosistemi montuosi, incluse le loro biodiversità, al fine di migliorarne la capacità di produrre benefici essenziali per uno sviluppo sostenibile.
Il blocco della desertificazione, il ripristino delle terre degradate, comprese quelle colpite da desertificazione, siccità e inondazioni;
La promozione di una distribuzione equa e giusta dei benefici derivanti dall’utilizzo delle risorse genetiche e promuovendo un equo accesso a tali risorse;
La mobilitazione e l’incremento di risorse economiche da ogni fonte per preservare ed usare in maniera sostenibile la biodiversità e gli ecosistemi”.16
15 ONU, (2015), “Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile” pag. 14 16 ONU, (2015), “Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile” pag. 25
2. Vantaggi economici: Per poter applicare un modello di economia circolare è necessario modificare i modelli di business attualmente in uso nella maggior parte delle aziende, passando da una produzione lineare ad una circolare.
Questo implica l’adozione di nuove tecniche come ad esempio l’eco-design17 nella fase di
progettazione, il circular gap nella fase di riutilizzo di materia riciclata in fase di produzione ed una ridistribuzione di responsabilità all’interno della filiera.18
3. Responsabilità d’impresa: I due pilastri sopra enunciati, non possono funzionare senza che l’impresa presti attenzione anche agli aspetti sociali dell’economia circolare. Ogni azienda deve contribuire al cambiamento sostenibile del territorio a cui appartiene per rispondere ad esigenze della società in cui si trova. Il rapporto con il territorio può generare vantaggi non solo di tipo ambientale e sociale ma anche dal punto di vista economico. Prevedere anche un’etica d’impresa attenta ai principi dell’economia circolare può aiutare a migliorare il welfare aziendale aumentando produttività e qualità del lavoro.19
1.3 I vantaggi dell’economia circolare
Secondo un rapporto dell’European Environment Agency20, i vantaggi dell’economia circolare
possono essere classificati come segue:
Vantaggi in termini di risorse, attraverso un miglioramento della sicurezza delle risorse ed una riduzione della dipendenza dall’ import. Un’economia circolare può aumentare
l’efficienza del consumo di risorse primarie in Europa e nel mondo. Conservando i materiali incorporati in prodotti di alto valore o riciclando gli scarti di materie prime, un’economia circolare può ridurre la domanda di materie prime.
17 Con eco-design si intende l’intero processo d’ideazione e progettazione di oggetti di uso comune che hanno lo
scopo di ridurre al minimo l’impatto ambientale durante il loro ciclo di vita.
18 Circularity.com, (2020), “I principi dell’economia circolare”, Disponibile su:
https://circularity.com/circular_guide/i-principi-delleconomia-circolare/
19 Circularity.com, (2020), “I principi dell’economia circolare”, Disponibile su:
https://circularity.com/circular_guide/i-principi-delleconomia-circolare/
Ciò contribuirebbe a ridurre la dipendenza dell’Europa dalle importazioni, rendendo le catene di approvvigionamento per molti settori industriali meno soggette alla volatilità dei prezzi dei mercati internazionali delle materie prime e all’incertezza dovuta alla scarsità e/o a fattori geopolitici. Utilizzando tecnologie innovative, i miglioramenti dell’efficienza delle risorse lungo tutta la catena del valore potrebbero ridurre gli input di materiali dell’UE fino al 24% nel 2030.
Un recente studio sugli impatti del passaggio a un’economia circolare sul cibo, sulla mobilità, stima un risparmio annuo di input di risorse primarie pari a 600 milioni di Euro entro il 2030.21
Vantaggi in termini ambientali, difatti la Commissione Europea ha stimato che il conseguimento dei vari obiettivi che si è prefissata riguardo la raccolta differenziata e il riciclo di carta e cartone porterà ad una diminuzione delle emissioni di gas serra di circa 424-617 milioni di tonnellate di diossido di carbonio nel periodo 2015-2035. 22
Benefici economici dato che l’attuale modello lineare sta facendo sopportare una grande pressione sull’ambiente e sulla salute dell’uomo, riducendo, inoltre, le opportunità di aumentare la competitività in diversi settori industriali europei. Un’economia di tipo circolare, invece, potrebbe offrire una piattaforma per nuove tecnologie e nuovi modelli di business che permetteranno di creare nuovo valore utilizzando minori risorse naturali. Un'economia circolare potrebbe fornire risultati significativi sul risparmio di costi per vari settori. Ad esempio, si stima che l'implementazione dell’economia circolare nella
produzione di beni durevoli complessi con una durata di vita media comporti un risparmio di 340-630 miliardi di euro all’anno.23 Per alcuni beni di consumo - alimenti, bevande,
tessuti e imballaggi - si stima un potenziale globale di 700 miliardi di dollari all'anno di risparmi di materiale, ovvero circa il 20% dei costi di input dei materiali in questi settori.24
Benefici sociali tramite un’innovazione sociale associata alla condivisione, alla
progettazione ecocompatibile, al riutilizzo, al riciclaggio e ad altri sviluppi si traduca in un comportamento dei consumatori più sostenibile, contribuendo nel contempo alla salute e
21 McKinsey & Company, “Mapping the benefits of a circular economy”, Disponibile su:
https://www.mckinsey.com/business-functions/sustainability/our-insights/mapping-the-benefits-of-a-circular-economy#
22 European Environment Agency, (2016), “Circular Economy in Europe: Developing the knowledge base” pag. 13 23 Ellen MacArthur Foundation, (2012), “Towards the circular economy”, Disponibile su:
https://www.ellenmacarthurfoundation.org/assets/downloads/publications/Ellen-MacArthur-Foundation-Towards-the-Circular-Economy-vol.1.pdf pag.66
alla sicurezza umana. Si prevede, inoltre, che un'economia circolare crei nuove opportunità di lavoro. Infatti, secondo la valutazione d'impatto della Commissione europea su una proposta legislativa sui rifiuti, l’incremento degli obiettivi di riciclaggio, la semplificazione della legislazione, il miglioramento del monitoraggio e la diffusione delle migliori pratiche per ottenere un aumento degli obiettivi di riciclaggio/preparazione per il riutilizzo dei rifiuti urbani e di imballaggio, potrebbero portare alla creazione di 178.000 nuovi posti di lavoro entro il 2030.25
Un recente sondaggio Eurobarometro denominato “Opinioni dei cittadini europei sulla gestione dei rifiuti e l’efficienza nell’impiego delle risorse” ha rivelato che l’86% degli intervistati pensa che l’utilizzo più efficiente delle risorse porterebbe ad un miglioramento della loro qualità della vita nel loro paese, secondo l’80% ci sarebbe una crescita
economica e secondo il 78% aumenterebbero le opportunità di lavoro.26
Figura 4: Transizione da un’economia circolare lineare ad una circolare
Fonte: European Environment Agency, “Circular Economy in Europe”, pag.12
Nel grafico è possibile notare come un’economia di tipo lineare non può essere sostenibile nel tempo e di fatto porta più costi che benefici, come ad esempio i costi di ristrutturazione e di manutenzione. In un’economia lineare, inoltre, gli assets non vengono rigenerati ma sfruttati fino al punto in cui vengano resi inutilizzabili.
25 European Environment Agency, (2016), “Circular Economy in Europe: Developing the knowledge base” pag. 14 26 Ministero dell’Ambiente, (2017), “L’economia circolare: collegare, generare e conservare il valore” pag.3
1.4 Indicatori per la misurazione dell’economia circolare
Per poter applicare al meglio i principi dell’economia circolare e valutare i risultati che si ottengono, è necessario trovare un insieme di parametri che permettano di quantificare la “circolarità” di prodotti e progetti, in base ai benefici che generano in termini di riduzione delle materie rinnovabili utilizzate.27 Il dibattito in merito è tuttora aperto fra gli studiosi e gli esperti.
Enel, ad esempio, ha sviluppato un modello di misurazione della circolarità che tiene conto di cinque indicatori illustrati nel grafico sottostante:
Figura 5: I cinque indicatori di circolarità definiti da ENEL
Fonte: ENEL, “Alla scoperta dell’economia circolare. Indicatori di performances” Disponibile su:
https://corporate.enel.it/it/economia-circolare-futuro-sostenibile
Questi indicatori possono essere riassunti in un unico indice di circolarità che deve tener conto della:
Circolarità del flusso di risorse impiegate: Si deve tenere conto di materiali ed energia utilizzati. Per quanto riguarda gli input è necessario sapere se verranno utilizzati materiali ed energia rinnovabili, oppure materiali da riciclo o ancora provenienti dalla filiera del riuso. Per quel che riguarda gli output, invece, è necessario sapere se gli scarti di produzione verranno riciclati, riusati o gettati in discarica.
27 Enel (2017), “Alla scoperta dell’Economia circolare. Indicatori di performances” Disponibile su:
Circolarità nella fase d’uso di un prodotto o di un servizio: Per esempio, per quel che riguarda l’estensione della vita del prodotto, è rilevante considerare il suo grado di condivisione, l’efficienza energetica, i consumi o l’impatto ambientale.28
Secondo il Ministero dell’Ambiente “In questo modo è possibile arrivare ad ottenere un bilancio di circolarità relativo ad un prodotto, ad un servizio, ad una organizzazione o territorio, che evidenzi chiaramente costi e benefici per la gestione delle risorse” 29
Esistono alcuni requisiti per determinare la circolarità di un prodotto come la durabilità, la
frequenza d’uso o di riuso e la condivisione del prodotto; essi permettono di ricavare informazioni sull’efficacia di impiego del prodotto. Indicatori fisici (materiali impiegati e rifiuti) e indicatori di utilizzo possono presentare delle difficoltà ad essere confrontati fra loro; per risolvere questo problema possono essere utilizzati dei Key Performance Indicators (KPI), cioè degli indicatori di performance che aiutano a mettere in relazione fra i loro i cinque elementi fondamentali dell’economia circolare e, quindi, sia indicatori fisici che indicatori di utilizzo per giungere ad un unico risultato.
Figura 6: Schema dei flussi per la misurazione della circolarità di un prodotto e/o servizio
Fonte: Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio del mare, "Verso un modello di economia circolare per l'Italia: Documento di inquadramento e di posizionamento strategico.”
Nel grafico sopra riportato è possibile notare come in ognuna delle 6 fasi del ciclo di vita del
prodotto ci sono sia dati che indicano i fattori fisici e quelli di utilizzo che dati economici che hanno l’obiettivo di valutare l’economicità del processo. Le imprese, in questo modo, avranno la
28 Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio del mare, (2017), “Verso un modello di economia circolare per
l’Italia: Documento di inquadramento e di posizionamento strategico” pag. 52
29 Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio del mare, “Indicatori dell’economia circolare”, Disponibile su:
possibilità di intervenire sulla scelta dei materiali per la realizzazione del prodotto o sulla scelta di vendere il bene come un prodotto o come un servizio.30
1.5 L’evoluzione del contesto normativo
1.5.1 Il contesto europeo
Nel 2011 è stata redatta la “Tabella di marcia verso l’Europa efficiente sotto il profilo delle risorse”. nella quale la Commissione ha proposto un quadro d’azione e ha sottolineato la necessità di un approccio integrato in molti settori strategici e su più livelli. Gli argomenti sviluppati nella tabella di marcia sono stati ulteriormente trattati nel “Programma d’azione generale per l’ambiente”31
Successivamente la Commissione Europea nel 2014 ha presentato la comunicazione “Verso
un’economia circolare: programma per un’Europa a zero rifiuti” per promuovere a livello europeo, sulla base di un programma strategico di carattere sistemico, l’affermazione del sistema
economico circolare.
In questo documento la Commissione sostiene la necessità di superamento del tradizionale modello di consumo lineare, in quanto non più sostenibile né dal punto di vista ambientale né da quello economico.
Viene, infatti, effettuata una stima sul fatto che l’uso più efficiente delle risorse potrebbe ridurre il fabbisogno di fattori produttivi materiali del 17-24% entro il 2030 con risparmi per l’industria europea dell’ordine di 630 miliardi di euro l’anno. Inoltre, si otterrebbero notevoli risparmi sul costo delle materie, innalzando potenzialmente il PIL dell’UE fino al 3,94%, attraverso la creazione di nuovi mercati e nuovi prodotti e grazie al relativo valore per le aziende.32
La Commissione in questa comunicazione ha analizzato più a fondo le principali carenze del mercato e del sistema di governance che ostacolavano la prevenzione dei rifiuti e il riutilizzo delle materie in essi contenute, tenendo conto dell’eterogeneità dei tipi di materie e del loro impiego, con l’obiettivo di instaurare un quadro strategico che favorisca l’uso efficiente delle risorse a livello dell’UE.33
30 Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio del mare, (2017), “Verso un modello di economia circolare per
l’Italia: Documento di inquadramento e di posizionamento strategico” pag. 55
31 Commissione Europea, (2014), “Verso un’economia circolare: Programma per un Europa a zero rifiuti” pag. 3 32 Commissione Europea, (2014), “Verso un’economia circolare: Programma per un Europa a zero rifiuti” pag. 2 33 Commissione Europea, (2014), “Verso un’economia circolare: Programma per un Europa a zero rifiuti” pag. 4
In merito allo sblocco degli investimenti nell’economia circolare, la Commissione è ricorsa agli strumenti finanziari innovativi, al fine di “tenere conto delle questioni legate alle risorse nelle norme contabili delle imprese, chiarire la responsabilità delle istituzioni finanziarie in materia di sostenibilità (obblighi fiduciari), mettere a punto metodi per l’esecuzione di “stress test” delle risorse ad uso delle imprese e studiare la possibilità che il mercato delle obbligazioni costituisca un ulteriore canale di finanziamento dei progetti incentrati sull’uso efficiente delle risorse”.34
Il 2 Dicembre 2015 la Commissione Europea ha presentato un nuovo e ambizioso pacchetto di misure per accelerare la transizione dell’Europa verso un’economia circolare, con l’obiettivo di aumentare la competitività a livello mondiale e stimolare la crescita economica sostenibile e la creazione di nuovi posti di lavoro.35
Nello specifico il pacchetto è composto dalla comunicazione “L’anello mancante – Piano d’azione dell’Unione europea per l’economia circolare” che va a modificare la Direttiva 1999/31 EC
(discariche di rifiuti), la Direttiva 94/62 EC (imballaggi e rifiuti di imballaggio), il gruppo di Direttive 2003/53 EC sui veicoli fuori uso, 2006/66 EC relativa a pile e accumulatori, 2012/19 EC sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche, nonché la Direttiva 2008/98 EC (Direttiva quadro rifiuti). 36
L’obiettivo dichiarato dalla Commissione è quello di “promuovere la riparabilità, la durabilità e la possibilità di rimessa a nuovo e riciclaggio dei prodotti, mettendo a punto specifiche dettate dai principi dell’economia circolare”. 37
Le proposte di revisione della legislazione sui rifiuti hanno l’obiettivo di creare incentivi economici a sostegno di una migliore progettazione dei prodotti mediante disposizioni sulla responsabilità estesa del produttore38, incentivando una migliore progettazione, il riuso, la riparazione e la
riproduzione dei prodotti poiché permetterebbe di aumentare la loro durata, evitando così gli sprechi.
La Commissione ritiene che lo sviluppo dell’economia possa essere favorito anche da forme innovative di consumo, ad esempio la condivisione di prodotti o infrastrutture (economia
34 Commissione Europea, (2014), “Verso un’economia circolare: Programma per un Europa a zero rifiuti” pag. 7 35 Bompan E. e Brambilla I. N. (2016) “Che cosa è l’economia circolare”, Edizioni Ambiente, Milano, pag. 204 36 Bompan E. e Brambilla I. N. (2016) “Che cosa è l’economia circolare”, Edizioni Ambiente, Milano, pag. 206 37 Commissione Europea, (2015), “L’anello mancante-Piano d’azione dell’Unione Europea per l’economia circolare”
pag.3
38 Commissione Europea, (2015), “L’anello mancante-Piano d’azione dell’Unione Europea per l’economia circolare”
collaborativa39), il consumo di servizi anziché di prodotti o l’utilizzo di piattaforme informatiche o
digitali. A questo proposito, sostiene quei nuovi modelli aziendali attraverso Horizon 202040 e
tramite i fondi strutturali.41
Per poter raggiungere i suddetti obiettivi, la Commissione ha stanziato 10 miliardi di euro nel periodo 2016-2020 per investimenti in innovazione e per sostenere l’adattamento della base industriale europea al fine di accelerare la transizione verso un’economia circolare. Inoltre, al fine di stimolare ulteriori investimenti sono state pubblicate delle raccomandazioni finanziarie atte a migliorare l’attrattività finanziaria dei progetti riguardanti l’economia circolare, coordinare le attività di finanziamento e condividere le buone pratiche.42
Il 4 luglio 2018 sono entrate in vigore, e gli Stati membri le hanno dovute recepire entro il 5 luglio 2020, le quattro direttive del “Pacchetto economia circolare”, pubblicate sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione Europea del 14 giugno 2018, che modificano le sei precedenti direttive sui rifiuti (2000/98/EC), imballaggi (1994/62/EC), discariche (1999/31/EC), rifiuti elettrici ed elettronici (201/19/EC), veicoli fuori uso (2000/53/EC) e pile (2006/66/EC).43
Tra gli obiettivi delle nuove direttive è previsto il riciclo entro il 2025 per almeno il 55% dei rifiuti urbani (60% entro il 2030 e 65% entro il 2035) e la diminuzione dello smaltimento in discarica (fino ad un massimo del 10% entro il 2035). Il 65% degli imballaggi dovrà essere riciclato entro il 2025 e il 70% entro il 2030. Altre iniziative riguardano i rifiuti tessili e i rifiuti pericolosi (come vernici, pesticidi, oli e solventi) che dovranno essere raccolti separatamente dal 2025 e, sempre a partire dal 2025, anche i rifiuti biodegradabili. Per quel che riguarda le discariche, la Commissione Europea si pone l’obiettivo di una limitazione della quota di rifiuti urbani da smaltire fino ad un massimo del 10% entro il 2035.
La strategia a lungo termine è quella di far sì che le aziende realizzino prodotti con materiali nuovi, interamente utilizzabili e che quindi non generino scarti, mentre la strategia a breve e medio
39 L’economia collaborativa (in inglese sharing economy) è un modo di distribuire beni e servizi che differisce dal
tradizionale modello di società che assume dipendenti e vende prodotti ai consumatori. Questa economia è una nuova modalità di mercato in cui le relazioni tra gli attori avvengono in modo orizzontale e sono basate su meccanismi di fiducia e reputazione.
40 È un programma di finanziamento creato dalla Commissione europea per sostenere e promuovere la ricerca nello
spazio europeo della ricerca (ERA).
41Commissione Europea, (2015), “L’anello mancante-Piano d’azione dell’Unione Europea per l’economia circolare”
pag.5
42 Commissione Europea, (2019), “L’anello mancante: la Commissione attua il piano d’azione per l’economia
circolare”. Disponibile su: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/IP_19_1480
43 Confindustria.it, “Entrate in vigore le quattro direttive europee sull’economia circolare” (Consultato in data 15
termine riguarda la gestione degli scarti prodotti in modo più responsabile attraverso il riutilizzo ed il riciclo.
Le nuove direttive puntano a migliorare l’ambiente, con l’obiettivo di una riduzione media annua delle emissioni di 617 milioni di tonnellate di CO2. È previsto anche un aumento dell’occupazione con circa 500 mila posti di lavoro in più. Inoltre, l’economia circolare potrebbe fare da volano all’economia dell’area Euro favorendo, secondo stime del Parlamento Europeo, una crescita del Pil fino al 7% in più entro il 2035.44
A Dicembre 2019 la Commissione Europea ha messo in atto un piano d’azione noto come “Green deal” che punta alla promozione dell’uso delle risorse con l’obiettivo di un passaggio
dall’economia lineare a quella circolare, al ripristino della biodiversità e alla riduzione dell’inquinamento.45
L’obiettivo che si è posta l’UE è quello di raggiungere la neutralità climatica entro il 2050, assicurando una transizione ecologica mediante una serie di strategie, piani di azione e strumenti.46
Per conseguire questo obiettivo la Commissione intende: a) “Investire in tecnologie rispettose dell’ambiente; b) Sostenere l’industria nell’innovazione;
c) Introdurre forme di trasporto privato e pubblico più pulite, più economiche e più sane; d) Decarbonizzare il settore energetico;
e) Garantire una maggiore efficienza energetica degli edifici;
f) Collaborare con i partner internazionali per migliorare gli standard ambientali mondiali”.47
Attraverso il Green Deal, l’UE punta a far diventare l’Europa il leader mondiale nell’economia e nelle tecnologie pulite. Per questo motivo, il 10 marzo 2020 è stato presentato l’aggiornamento del piano del 2015 denominato “L’anello mancante- Piano d’azione dell’UE per l’economia circolare” contenente:48
“Un’iniziativa per i “prodotti sostenibili” per una progettazione circolare di tutti i prodotti, promuovendo nuovi modelli di sviluppo con priorità alla riduzione e al
44 Confindustria.it, “Entrate in vigore le quattro direttive europee sull’economia circolare”
45 Commissione Europea, (2019), “Green Deal europeo”: Disponibile su:
https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_it
46 La transizione ecologica sarà supportata dal Piano di investimenti per il Green Deal, che punta a mobilitare almeno
1000 miliardi di investimenti, tra risorse pubbliche e private, entro il prossimo decennio.
47 Commissione Europea, (2019), “Green Deal, puntare ad essere il primo continente a impatto climatico zero”,
Disponibile su: https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_it
riutilizzo, fissando requisiti per prevenire l’immissione sul mercato di prodotti nocivi per l’ambiente e rafforzando la responsabilità estesa del produttore;
La proposta di misure di contrasto all’obsolescenza programmata e le pratiche di green washing, puntando a migliorare l’informazione ai consumatori sulla durabilità e la riparabilità, e stabilendo, nel caso di guasti precoci del prodotto, un diritto di riparazione;
L’introduzione di criteri minimi e obiettivi minimi obbligatori in materia di appalti pubblici verdi (GPP) nella legislazione settoriale e l’introduzione graduale di un obbligo di comunicazione per monitorare il ricorso agli appalti pubblici verdi (GPP);
Norme sui contenuti di materiale riciclato nelle batterie delle auto elettriche e misure per potenziarne i tassi di raccolta e riciclo;
Un modello coordinato UE di raccolta differenziata;
Introduzione di un target per la riduzione dei rifiuti alimentari, e annuncio di misure per migliorare la sostenibilità della catena di distribuzione e consumo del settore
alimentare, soprattutto relativamente al packaging di prodotto.”49
Frans Timmermans, Vicepresidente esecutivo per il Green Deal europeo, ha dichiarato: “Se
vogliamo raggiungere la neutralità climatica entro il 2050, preservare il nostro ambiente naturale e rafforzare la competitività della nostra economia, dobbiamo realizzare un’economia pienamente circolare. Esiste un enorme potenziale da sfruttare sia per le imprese che per i consumatori e con questo piano abbiamo avviato un’azione volta a trasformare il modo in cui i prodotti sono fabbricati e a consentire ai consumatori di effettuare scelte sostenibili a proprio vantaggio e a beneficio dell’ambiente.” 50
Virginijus Sinkevicius, Commissario responsabile per l’Ambiente, gli oceani e la pesca, ha
dichiarato: “Esiste un solo pianeta Terra, eppure da qui al 2050 consumeremo risorse come se di pianeti ne avessimo tre. Il nuovo piano renderà la circolarità la norma nelle nostre vite e accelererà la transizione verde della nostra economia. Interventi orientati al futuro creeranno opportunità commerciali e di lavoro, sanciranno nuovi diritti per i consumatori europei, sfrutteranno
49 ENEA, (2020), “Rapporto sull’economia circolare in Italia, con focus sulla bioeconomia”, pag. 12 50 Commissione Europea, (2020), “Nuovo piano d’azione per l’economia circolare”, Disponibile su:
l’innovazione e la digitalizzazione e garantiranno che nulla vada sprecato, come succede in natura”51
1.5.2 Il contesto italiano
La legislazione italiana fonda i propri principi in materia di economia circolare in quella che è la normativa inerente al ciclo dei rifiuti. Il 2 febbraio del 2016, con la legge di stabilità 2016, è entrato in vigore il Collegato Ambientale (legge 28 dicembre 2015, n.221) contenente disposizioni in materia di normativa ambientale per promuovere la green economy e lo sviluppo sostenibile. La suddetta legge contiene misure in materia di tutela della natura, valutazioni ambientali, energia, acquisti verdi, gestione dei rifiuti e bonifiche, difesa del suolo e risorse idriche (c.d. collegato ambientale).52
A maggio 2019 è stato presentato l’aggiornamento della Strategia nazionale per la bioeconomia promossa dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, anche alla luce della nuova “European
Bioeconomy Strategy”53. Attraverso questa Strategia l’obiettivo sarà quello di “aumentare l’attuale
produzione della bioeconomia italiana (circa 250 miliardi di euro l’anno) ed il livello di occupazione (circa 1.7 milioni) del 20% entro il 2030”.54
Per quanto riguarda, invece, l’economia circolare, l’Italia non ha ancora presentato una Strategia nazionale a differenza di altri paesi europei.55 Per l’Italia sarebbe fondamentale sfruttare il Green
Deal europeo, attraverso le risorse finanziarie messe a disposizione dall’UE, per accelerare la transizione ecologica.56
A ottobre 2019 il Ministero dello sviluppo economico, attraverso il Decreto Crescita (D.Lgs 34/2019 convertito nella legge 58/2019) ha introdotto misure per la crescita economica come ad esempio delle agevolazioni per le piccole e medie imprese nelle regioni meno sviluppate con l’obiettivo di accelerare una loro transizione verso l’economia circolare, per progetti riguardanti:
51 Commissione Europea, (2020), “Nuovo piano d’azione per l’economia circolare”, Disponibile su:
https://ec.europa.eu/italy/news/20200311_CE_lancia_un_nuovo_piano_d_azione_per_economia_circolare_it
52 Camera.it, “Collegato Ambientale”, Disponibile su: https://www.camera.it/leg17/522?tema=collegato_ambientale 53 È una strategia che propone un approccio globale per affrontare le sfide ecologiche, ambientali, energetiche,
alimentari, e delle risorse naturali che l’Europa e il mondo si trovano ad affrontare. La strategia si propone si concentrare gli sforzi con l’obiettivo di spianare la strada a una società più innovativa, efficiente e competitiva che riconcilia la sicurezza alimentare con l’uso sostenibile di fonti rinnovabili a fini industriali, garantendo al tempo stesso la protezione dell’ambiente.
54 Agenzia per la Coesione Territoriale, (2019), “Strategia Italiana per la Bioeconomia”, Disponibile su:
https://www.agenziacoesione.gov.it/strategia-italiana-per-la-bioeconomia/
55 ENEA, (2020), “Rapporto sull’economia circolare in Italia, con focus sulla bioeconomia”, pag.13 56 ENEA, (2020), “Rapporto sull’economia circolare in Italia, con focus sulla bioeconomia” pag. 17
“Innovazioni di prodotto e di processo in tema di utilizzo efficiente delle risorse e di trattamento e trasformazione dei rifiuti, compreso il riuso dei materiali in un’ottica di economia circolare;
Progettazione e sperimentazione di modelli tecnologici integrati finalizzati al rafforzamento dei percorsi di simbiosi industriale, attraverso, ad esempio, la definizione di un approccio sistemico alla riduzione, riciclo, riuso degli scarti alimentari, allo sviluppo di sistemi di ciclo integrato delle acque e al riciclo delle materie prime;
Sistemi, strumenti e metodologie per lo sviluppo delle tecnologie per la fornitura, l’uso razionale e la sanificazione dell’acqua;
Strumenti tecnologici innovativi in grado di aumentare il tempo di vita dei prodotti e di efficientare il ciclo produttivo”.57
La legge di bilancio per il 2020 contiene alcune misure per il “Green new deal”, con l’istituzione di un apposito fondo per gli investimenti pubblici formato da 4,24 miliardi di euro per gli anni dal 2020 al 2023. Attraverso questi fondi sarà possibile realizzare progetti che abbiano come obiettivo la decarbonizzazione dell’economia, la rigenerazione urbana, il turismo sostenibile, l’adattamento e la mitigazione dei rischi derivanti dal cambiamento climatico. 58
Nell’ambito delle politiche pubbliche di supporto alla transizione verso un’economia circolare, si segnala la ridefinizione del Piano Industria 4.0 che ha l’obiettivo di accompagnare il tessuto
imprenditoriale ad una transizione verso gli investimenti green; questa transizione sarà incentivata dall’ampliamento del Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e agli investimenti in tema di decarbonizzazione dell’economia, economia circolare, rigenerazione urbana, turismo sostenibile, adattamento e mitigazione dei rischi derivanti dal cambiamento climatico; 59
Uno strumento agevolativo previsto, al posto del super e dell’iper-ammortamento utilizzato fino ad oggi, è il credito d’imposta, che ha l’obiettivo di ampliare la platea di potenziali beneficiari. Secondo ENEA “Il nuovo credito d’imposta per le spese sostenute a titolo di investimento in beni strumentali connessi alla transizione ecologica e alla innovazione digitale è da inquadrare, nella revisione complessiva delle misure fiscali di sostegno del Piano Industria 4.0 per supportare la
57 ENEA, (2020), “Rapporto sull’economia circolare in Italia, con focus sulla bioeconomia” pag. 78 58 ENEA, (2020), “Rapporto sull’economia circolare in Italia, con focus sulla bioeconomia” pag. 17
trasformazione tecnologica del tessuto produttivo italiano in chiave di sostenibilità ambientale e di transizione all’economia circolare.”60
L’agevolazione è rivolta alle imprese su tutto il territorio nazionale con l’obiettivo di sostenere la realizzazione di progetti riguardo prodotti derivanti da nuove tecnologie necessari per accelerare la trasformazione tecnologica e digitale secondo il modello di Industria 4.0 e che contribuiscano a raggiungere, in particolare, i seguenti obiettivi:
“Generare incrementi di produttività a fronte di un minor utilizzo di materie prime, materiali ed energia, e una minor produzione di rifiuti;
Generare ridotte emissioni inquinanti da processi industriali in aria, acqua, e suolo a parità o a fronte di minore intensità energetica o maggiore produttività;
Generare ridotte emissioni di carbonio da processi industriali a parità o a fronte di minore intensità energetica o maggiore produttività;
Realizzare utilizzi alternativi dei materiali”.61
La legge di bilancio per il 2020 ha inoltre ampliato l’ambito operativo del Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e gli investimenti in ricerca le cui risorse potranno essere destinate al sostegno di programmi di investimento e operazioni in tema di decarbonizzazione dell’economia, economia circolare, rigenerazione urbana, turismo sostenibile, adattamento e mitigazione dei rischi derivanti dal cambiamento climatico.62
60 ENEA, (2020), “Rapporto sull’economia circolare in Italia, con focus sulla bioeconomia” pag. 77 61 ENEA, (2020), “Rapporto sull’economia circolare in Italia, con focus sulla bioeconomia” pag. 77 62 ENEA, (2020), “Rapporto sull’economia circolare in Italia, con focus sulla bioeconomia” pag. 78
2. IL RICICLO DI CARTA E CARTONE
2.1 La disciplina nazionale per il riciclo degli imballaggi
Lo smaltimento dei rifiuti in Italia è stato regolato originariamente dal D.P.R. 915 del 10 settembre 1982, emanato in attuazione delle direttive CEE n. 75/442 (relative ai rifiuti pericolosi), n. 76/403 (relativa allo smaltimento dei policrorobifenili63 e dei policlorotrifenili) e n. 789/319 (relativa ai
rifiuti in generale).64
Nel D.P.R. del 1982 era un “quadro” nel quale furono affermati: I principi generali da osservare;65
La classificazione dei rifiuti;66
Le competenze attribuite allo Stato (indirizzo e coordinamento), alle Regioni
(pianificazione, rilascio autorizzazioni, catasto rifiuti ed emanazione di norme specifiche), alle Province (controllo) ed ai Comuni (smaltimento dei rifiuti solidi urbani);
I criteri generali di regolamentazione dello smaltimento dei rifiuti; Le disposizioni fiscali, finanziarie e sanzionatorie.67
Successivamente venne introdotto il decreto legislativo 5 febbraio 1997, n.2268, cosiddetto
“Decreto Ronchi”, dal nome dell’allora Ministro dell’Ambiente, con il quale venivano recepite tre direttive comunitarie, la 94/62/CE, la 91/156/Cee sui rifiuti e la 91/689/Cee sui rifiuti pericolosi. Il
63 I policlorobifenili, noti spesso con la sigla PCB, sono una classe di composti organici la cui struttura è assimilabile a
quella del bifenile. Sono considerati inquinanti persistenti dalla tossicità in alcuni casi simile a quella della diossina.
64 Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, (1982), “Decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1982,
n.915”
65 I principi a cui si riferisce il D.P.R. riguardano:
1. Il fatto di evitare ogni danno o pericolo per la salute, l’incolumità, il benessere e la sicurezza della collettività e dei singoli;
2. Il fatto che deve essere garantito il rispetto delle esigenze di pianificazione economica e territoriale;
3. Il fatto che devono essere promossi, con l’osservanza di criteri di economicità ed efficienza, sistemi tendenti a riciclare, riutilizzare i rifiuti o recuperare da essi materiali ed energia.
Fonte: Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, (1982), “Decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1982, n.915” artt. 1-12
66 Per rifiuti si intende qualsiasi sostanza od oggetto derivante da attività umane o da cicli naturali, abbandonato o
destinato all’abbandono. All’interno del decreto i rifiuti vengono distinti in urbani, speciali, tossici e nocivi. Fonte: Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, (1982), “Decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1982, n.915” artt. 1-12
67 Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, (1982), “Decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1982,
n.915” artt. 1-12
68 È stato modificato ed integrato nel tempo attraverso il D.lgs 8 novembre 1997, n.389; art.10 della legge 2001, n.93,
decreto-legge 7 marzo 2002, n.22 convertito nella legge 6 maggio 2002, n.82; D.lgs n.36 del 13 gennaio 2003 legge 3 febbraio 2003, n.14; D.M. 13 marzo 2003 e dal D.P.R. n.254 del 15 luglio 2003)
Decreto Ronchi, che abrogava le precedenti normative che avevano recepito le direttive
comunitarie negli anni ’70, divenne nel nostro Paese la legge quadro in tema di rifiuti e di rifiuti di imballaggio.69
Di particolare interesse è la Direttiva 94/62/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio detta “Direttiva Imballaggi”70 con la quale sono state armonizzate a livello europeo le misure nazionali
sulla gestione degli imballaggi, assicurando il corretto funzionamento del mercato comunitario e garantendo un alto livello di protezione ambientale. L’obiettivo di questa nuova direttiva era il raggiungimento di volumi quantitativi di recupero e riciclo di tutti gli imballaggi in proporzione al totale immesso sui rispettivi mercati nazionali.71
Il passaggio dal D.P.R. 915/82 al Decreto Ronchi segnò una svolta strategica nelle politiche di gestione dei rifiuti72: si passa da un approccio incentrato sullo smaltimento, ad un approccio
incentrato sul concetto di “gestione integrata” che punta allo smaltimento come soluzione residuale, in favore di altre forme gestionali ritenute prioritarie, come la prevenzione nella produzione dei rifiuti, il riutilizzo, il riciclo e il recupero. 73
69 Comieco.org, “Quadro normativo”, Disponibile su: https://www.comieco.org/comieco/quadro-normativo/ 70 Vengono introdotti per la prima volta i principi della “responsabilità condivisa” di tutte le parti interessate
(industria, commercio, distribuzione, consumatori e pubbliche amministrazioni) e del “chi inquina paga”. Fonte: https://www.comieco.org/comieco/quadro-normativo/
71 Comieco.org, “Quadro normativo”, Disponibile su: https://www.comieco.org/comieco/quadro-normativo/ 72 I rifiuti vengono classificati, secondo l’origine, in rifiuti urbani e rifiuti speciali e, in base alla pericolosità, in rifiuti
pericolosi e rifiuti non pericolosi. Sono rifiuti urbani:
a) I rifiuti domestici, provenienti da locali adibiti ad uso civile;
b) I rifiuti non pericolosi provenienti da locali e luoghi adibiti ad usi diversi da quelli di cui alla lettera a); c) I rifiuti provenienti dallo spazzamento delle strade;
d) I rifiuti di qualunque natura o provenienza, giacenti sulle strade ed aree pubbliche o sulle strade ed aree private comunque soggette ad uso pubblico o sulle spiagge marittime e lacuali e sulle rive dei corsi d’acqua; e) I rifiuti vegetali provenienti da aree verdi, quali giardini, parchi, aree cimiteriali;
f) I rifiuti provenienti da esumazioni ed estumulazioni. Sono rifiuti speciali:
a) I rifiuti da attività agricole e agro-industriali;
b) I rifiuti derivanti dalle attività di demolizione, costruzione nonché i rifiuti derivanti dalle attività di scavo; c) I rifiuti da lavorazioni industriali;
d) I rifiuti da lavorazioni artigianali; e) I rifiuti da attività commerciali; f) I rifiuti da attività di servizio; g) I rifiuti da attività sanitarie;
h) I macchinari e le apparecchiature deteriorati ed obsoleti; i) I veicoli a motore, rimorchi e simili.
Fonte: https://www.minambiente.it/pagina/la-classificazione-dei-rifiuti
L’Art. 2 del Decreto difatti afferma: “I rifiuti devono essere recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all’ambiente e, in particolare:
a) Senza determinare rischi per l’acqua, l’aria, il suolo e per la fauna e la flora; b) Senza causare inconvenienti da rumori o odori;
c) Senza danneggiare il paesaggio e i siti di particolare interesse, tutelati in base alla normativa vigente.”74
L’Art.4 afferma: “le autorità competenti hanno l’obbligo di favorire la riduzione dello smaltimento finale dei rifiuti attraverso:75
a) Il reimpiego ed il riciclaggio76;
b) Le altre forme di recupero per ottenere materia prima dai rifiuti;
c) L’adozione di misure economiche e la determinazione di condizioni di appalto che prevedano l’impiego di materiali recuperati dai rifiuti al fine di favorire il mercato dei materiali medesimi;
d) L’utilizzazione principale dei rifiuti come combustibile o come altro mezzo per produrre energia.”
Per la prima volta la gestione degli imballaggi assume una connotazione di autonomia rispetto alla disciplina sulla gestione dei rifiuti.77
L’Art. 35 del Decreto78 definisce l’imballaggio come: “il prodotto, composto di materiali di qualsiasi
natura, adibito a contenere e a proteggere determinate merci dalle materie prime ai prodotti finiti,
74 Camera.it, “Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli
imballaggi e sui rifiuti da imballaggio”, Disponibile su: https://www.camera.it/parlam/leggi/deleghe/97022dl.htm
75 Tutto ciò deve essere attuato mediante il ricorso ad una rete integrata ed adeguata di impianti che tenga conto
delle ultime tecnologie che quindi necessita di ingenti investimenti infrastrutturali (Art.5) Fonte: https://www.camera.it/parlam/leggi/deleghe/97022dl.htm
76 Il riciclaggio viene definito come il ritrattamento in un processo di produzione dei rifiuti di imballaggio per la loro
funzione originaria o per altri fini, incluso il riciclaggio organico e ad esclusione del recupero di energia. Fonte: https://www.camera.it/parlam/leggi/deleghe/97022dl.htm
77 Pierobon A. (2017), “La gestione degli imballaggi e dei rifiuti da imballaggi” 78 Vengono inoltre illustrate altre categorie di imballaggi come:
a) Imballaggio per la vendita o imballaggio primario: imballaggio concepito in modo da costituire, nel punto vendita, un’unità di vendita per l’utente finale o per il consumatore;
b) Imballaggio multiplo o imballaggio secondario: imballaggio concepito in modo da costituire, nel punto vendita, il raggruppamento di un certo numero di unità di vendita, indipendentemente dal fatto che sia venduto come tale all’utente finale o al consumatore o che serva per facilitare il rifornimento degli scaffali nel punto di vendita.
c) Imballaggio per il trasporto o imballaggio terziario: imballaggio concepito in modo da facilitare la
manipolazione ed il trasporto di un certo numero di unità di vendita oppure di imballaggi multipli per evitare la loro manipolazione ed i danni connessi al trasporto.
a consentire la loro manipolazione e la loro consegna dal produttore al consumatore o
all’utilizzatore e ad assicurare la loro presentazione, nonché gli articoli a perdere usati allo stesso scopo”79
Nello stesso articolo viene definito anche il concetto di rifiuto da imballaggio come: “ogni imballo o materiale di imballaggio, rientrante nella definizione di rifiuto di cui all’art. 6 del medesimo decreto, esclusi i residui della produzione”
Nell’Art. 36, invece, si individuano i principi generali con cui si definisce l’attività gestionale degli imballaggi:
“Incentivazione del riciclaggio e del recupero di materia prima;
Sviluppo della raccolta differenziata di rifiuti da imballaggi e promozione di opportunità di mercato per incoraggiare l’utilizzazione dei materiali ottenuti da imballaggi riciclati e recuperati;
Responsabilizzazione degli operatori economici (conformemente al principio “chi inquina paga” e a quello della “responsabilità condivisa”);
Individuazione degli obblighi di ciascun operatore economico garantendo che il costo della raccolta, della valorizzazione e dell’eliminazione dei rifiuti da imballaggio sia sostenuto dai produttori e dagli utilizzatori in proporzione delle quantità di imballaggi immessi sul mercato nazionale e che la pubblica amministrazione organizzi la raccolta differenziata”.
Il “Decreto Ronchi” venne successivamente abrogato e sostituito dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152, che nell’ambito di una generale revisione della normativa in campo ambientale, ha recepito la Direttiva 2008/798/Cee sui rifiuti. Il D.Lgs. 152/2006 (c.d. Testo Unico Ambientale, TUA), dalla sua emanazione, è stato modificato attraverso circa 130 provvedimenti legislativi.80
L’attuale disciplina della gestione degli imballaggi si rinviene ora nel titolo II della parte IV del suddetto codice denominato “gestione degli imballaggi”. Più esattamente, l’Art. 217 (campo di applicazione) stabilisce che la disciplina è nata per:
“Prevenire e ridurre l’impatto sull’ambiente;
Assicurare un elevato livello di tutela dell’ambiente; Garantire il funzionamento del mercato;
Fonte: https://www.camera.it/parlam/leggi/deleghe/97022dl.htm
79 Camera.it, “Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli
imballaggi e sui rifiuti da imballaggio”, Disponibile su: https://www.camera.it/parlam/leggi/deleghe/97022dl.htm
Evitare discriminazioni nei confronti dei prodotti importati;
Prevenire l’insorgere di ostacoli agli scambi e distorsioni della concorrenza;
Garantire il massimo rendimento possibile degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, in conformità alla normativa comunitaria81.”
La suddetta normativa stabilisce quindi che, ai fini della qualificazione di un prodotto come imballaggio, assume un ruolo fondamentale la sua funzione di contenimento, protezione, manipolazione delle merci per consentirne:
Il trasporto; La protezione; La presentazione.
ciò indipendentemente dalla fase di commercializzazione e dal fatto che la merce imballata sia materia prima, semilavorato o prodotto finito.82
L’Art. 220 (obiettivi di recupero e di riciclaggio) afferma che devono essere i produttori e gli utilizzatori83 a conseguire gli obiettivi finali di riciclaggio e di recupero dei rifiuti di imballaggio84 in
conformità alla disciplina comunitaria, con l’ausilio delle pubbliche amministrazioni85 e dei gestori
che devono incoraggiare, per motivi ambientali o in considerazione del rapporto costi- benefici, il recupero energetico ove esso sia preferibile al riciclaggio.
I produttori e gli utilizzatori sono, ai sensi dell’Art. 221, responsabili della corretta ed efficace gestione ambientale degli imballaggi e dei rifiuti da imballaggio generati dal consumo dei propri prodotti.86
81 Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, (2006), “Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n.152: Norme in materia
ambientale”
82 Pierobon A. (2017), “La gestione degli imballaggi e dei rifiuti da imballaggi”
83 I produttori, ai sensi dell’Art. 218, sono i fornitori di materiali di imballaggio, i fabbricanti, i trasformatori e gli
importatori di imballaggi vuoti e di materiali di imballaggio.
Gli utilizzatori, sempre ai sensi dell’Art.218 sono i commercianti, i distributori, gli addetti al riempimento, gli utenti di imballaggi e gli importatori di imballaggi pieni.
Fonte: “Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n.152: Norme in materia ambientale”
84 L’Art. 218 del TUA definisce l’imballaggio riutilizzabile come” imballaggio o componente di imballaggio che è stato
concepito e progettato per sopportare nel corso del suo ciclo di vita un numero minimo di viaggi o rotazioni all’interno di un circuito di riutilizzo” e riutilizzo come “qualsiasi operazione nella quale l’imballaggio concepito e progettato per poter compiere, durante il suo ciclo di vita, un numero minimo di spostamenti o rotazioni e riempito di nuovo o reimpiegato per un uso identico a quello per il quale è stato concepito.”
Fonte: “Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n.152: Norme in materia ambientale”
85 Le pubbliche amministrazioni e i gestori incoraggiano, ove opportuno l’uso di materiali ottenuti da rifiuti da
imballaggio riciclati per la fabbricazione di imballaggi e altri prodotti mediante: a) Il miglioramento delle condizioni di mercato per tali materiali;
b) La revisione delle norme esistenti che impediscono l’uso di tali materiali. Fonte: “Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n.152: Norme in materia ambientale”
Il 18 ottobre 2019 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale la Legge 4 ottobre 2019, n.117 recante “Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione Europea – Legge di delegazione europea 2018”. Il provvedimento è stato necessario per il
recepimento (entro il 5 luglio 2020) delle Direttive Europee facenti parte del cosiddetto “Pacchetto economia circolare” 87
Il 5 marzo 2020 il Consiglio dei Ministri ha approvato i 4 schemi di decreti legislativi attuativi del “Pacchetto economia circolare”, tra cui la direttiva 2018/852 che modifica la 1994/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio. 88
Per quanto riguarda i rifiuti di imballaggio, viene fissato l’obiettivo generale del 65% di riciclo entro il 2025 e del 70% entro il 2030, con obiettivi diversi a seconda dei materiali.
Figura 7: Obiettivi di riciclo per materiale al 2025 e al 2030
Fonte: CONAI, “Programma specifico di prevenzione e di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio- Relazione generale consuntiva 2019”, Disponibile su: http://www.conai.org/wp-content/uploads/dlm_uploads/2020/07/PGP_CONAI_2020_def-1.pdf
a) Il ritiro degli imballaggi usati e la raccolta dei rifiuti di imballaggio secondari e terziari;
b) Gli oneri aggiuntivi relativi alla raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio conferiti al servizio pubblico per i quali l’Autorità d’ambito richiede al Consorzio nazionale imballaggi o per esso ai soggetti di cui al comma3 di procedere al ritiro;
c) Il riutilizzo degli imballaggi usati;
d) Il riciclaggio ed il recupero dei rifiuti da imballaggio;
e) Lo smaltimento dei rifiuti di imballaggio secondari e terziari.
Fonte: “Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n.152: Norme in materia ambientale”
87 CONAI, (2019), “Programma generale di prevenzione e di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio-
Relazione generale consuntiva 2019”, Disponibile su: http://www.conai.org/wp-content/uploads/dlm_uploads/2020/07/PGP_CONAI_2020_def-1.pdf pag.35
88 CONAI, (2019), “Programma generale di prevenzione e di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio-
Relazione generale consuntiva 2019”, Disponibile su: http://www.conai.org/wp-content/uploads/dlm_uploads/2020/07/PGP_CONAI_2020_def-1.pdf pag. 35
2.2
. Il Consorzio nazionale imballaggi
Attraverso il “Decreto Ronchi”, che aveva lo scopo di recepire la direttiva europea del 1994, vennero definite le modalità per raggiungere gli obblighi imposti dalla direttiva stessa mediante la predisposizione di un sistema consortile CONAI/Consorzi di filiera.89
Nato nel 1997, proprio sulla base del Decreto Ronchi, il Consorzio ha reso possibile, come già anticipato, il passaggio da un approccio basato prevalentemente sullo smaltimento, ad un sistema integrato, che si basa sul recupero e sul riciclo dei materiali da imballaggio.90
Prima di addentrarsi nell’argomento CONAI, è opportuno definire il concetto di Consorzio91 come:
“un’istituto giuridico che disciplina un’aggregazione volontaria legalmente riconosciuta dalla legge volta a coordinare e regolare le iniziative comuni per lo svolgimento di determinate attività di impresa, sia da parte di enti privati che di enti pubblici”92
Il CONAI (Consorzio Nazionale Imballaggi), come affermato dall’Art. 3 del suo statuto “ha personalità giuridica di diritto privato, non ha fini di lucro ed è costituito per il raggiungimento degli obiettivi globali di recupero e di riciclaggio dei rifiuti di imballaggio richiamati dall’Art. 220 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152, nonché per garantire il necessario coordinamento dell’attività di raccolta differenziata”93. Al sistema consortile aderiscono circa 800.000 imprese produttrici e utilizzatrici di imballaggi.
Come affermato da CONAI nella sua “Relazione generale consuntiva del 2019”, al 31 dicembre 2019 partecipavano al Consorzio 792.035 aziende, di cui il 99% rientrava nella categoria degli utilizzatori di imballaggi, mentre il restante 1% faceva parte dei produttori di imballaggi.94
89 Comieco.org, “Quadro normativo”, Disponibile su: https://www.comieco.org/comieco/quadro-normativo/ 90 CONAI, “Che cos’è CONAI”, Disponibile su: http://www.conai.org/chi-siamo/cose-conai/
91 Il consorzio può essere costituito per svariate finalità, a seconda dell’oggetto:
a) Anticoncorrenziali: costituiti con lo scopo prevalente o esclusivo di disciplinare la reciproca concorrenza sul mercato;
b) Di coordinamento: per conseguire un fine parzialmente o totalmente diverso, ovvero per lo svolgimento di determinate fasi delle rispettive imprese consortili, con conseguente riduzione dei costi di gestione e di produzione;
c) Di servizio: per svolgere attività di servizio nell’interesse comune delle imprese consorziate, come ad esempio acquisti collettivi oppure l’organizzazione di servizio nell’interesse dei consorziati.
Fonte: Codice Civile art.2602
92 Codice Civile e leggi complementari, (2018), Articolo 2602 e seguenti 93 CONAI, (2019), “Statuto” pag.3, Disponibile su:
http://www.conai.org/wp-content/uploads/dlm_uploads/2015/03/Statuto_CONAI_9_5_2019.pdf
94 CONAI, (2019), “Programma generale di prevenzione e di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio-
Relazione generale consuntiva 2019”, Disponibile su: http://www.conai.org/wp-content/uploads/dlm_uploads/2020/07/PGP_CONAI_2020_def-1.pdf
