RIVISTA DI DIRITTO FINANZIARIO
E S C I E N Z A DEL L E F I N A N Z E
Fondata da BENVENUTO GRIZIOTTI
(
eRIVISTA ITALIANA DI DIRITTO FINANZIARIO)
D I R E Z I O N E
ENRICO ALLO RIO - EM ILIO G ERELLI COMITATO SCIENTIFICO
t CESARE COSCIANI - ENRICO D E M ITA - AN DREA FED ELE FRANCESCO FORTE - FRANCO GALLO - IGNAZIO MANZONI GIANNINO PA R R A V IC IN I - ALD O SCOTTO - SERGIO STEVE
COMITATO D IRETTIVO
ROBERTO ARTONI - F IL IP P O C A V AZZU TI - AUGUSTO FANTOZZI DINO P IERO GIARD A - ITALO MAGNANI - E ZIO LANCELLOTTI GILBERTO MURARO - LEONARDO PERRONE - PASQUALE RUSSO FRANCESCO TESAURO - GIULIO TREM ONTI - ROLANDO VALIAN I
M V L T A P A V C I S
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di diritto pubblico della Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Roma
La Direzione è in Pavia, Dipartimento di Economia pubblica e territoriale del l’Università, Strada Nuova 65.
Ad essa debbono essere inviati bozze corrette, cambi, libri per recensione in duplice copia.
Redattore: Angela Fraschini, Dipartimento di Economia pubblica e territoriale del l’Università di Pavia.
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20121 Milano - tei. 652.341/2/3 int. 20. *
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Ai collaboratori saranno inviati gratuitamente 50 estratti dei loro saggi. Copie supplementari eventualmente richieste all’atto del licenziamento delle bozze ver ranno fornite a prezzo di costo. La maggiore spesa per le correzioni straordinarie è a carico dell’autore.
Registrazione presso il Tribunale di Milano al n. 104 del 15 marzo 1968 Direttore responsabile: Em ilio Gerelli
Rivista associata all'Unione delia Stampa Periodica italiana
Pubblicità inferiore al 70 %
I> A R T R P R I M A
Giu l ia n o Tabet - In memoria di Antonio Ferdinando Baseiu . . . 109 ^
Paolo Roberti - Problems in Today'» Social Security Financing. An
O v e r V i e w... 1X1
Rosella Ri-tvagli - Analisi causale delle relazioni 'fra spesa pubblica
e deficit ... 131
Antonio Ferdinando Ba sc iu - Autoliquidazione del tributo . . . . 174
Francesco Tesauro - L e presunzioni nel processo tributario . .. . 188
Gaetano Nan u la - I l principio di competenza economica nella tassa
zione del reddito d ' i m p r e s a ...206
APPU N TI E RASSEGNE
Franco Gallo - Prem esse per l’introduzione di un’imposta patrimoniale 234
NUOVI L IB R I ... 241
RASSEGNA D I PU BBLICAZIO N I R E C E N T I ...244
P A R T E S E C O N D A
Mario Polano - Silenzio dell’amministrazione finanziaria e processo tri
butario nell’evoluzione giurisprudenziale . . . 47
Francesco D 'Ayala Valva - Capacità contributiva e presupposto
dell’ob-bligo doganale ...75
SENTENZE ANNOTATE
Processo tributario - Operatività del rinvio alle norme del libro primo del c.p.c. effettuato dall’art. 39 D.P.R. n. 636 del 1972 - Regolamento di competenza - Ammissibilità.
Processo tributario - Istanze per rimborsi d ’imposta e x artt. 37 e 38 D.P.R. n. 602 del 1973 - Silenzio dell’Intendente di finanza - Ricorso alle Commissioni tributarie ex art. 16 D.P.R. n. 636 del 1972 - Og getto - Annullamento del provvedimento implicito di rifiuto - Le gittimazione passiva dell’Intendente - Competenza della Commissione di primo grado del luogo in cui ha sede l ’Intendenza (Oass., Sez. Un. civ., 16 gennaio 1986, n. 210) (con nota di M. Polano) . . . . 47 Tributi in genere - Legge interpretativa - Retroattività - Contrasto con
gli artt. 3 e 53 Cost. - Insussistenza (Corte d’Appello di Roma, Sez. I, 13 aprile 1984-23 aprile 1984, n. 1752) (con nota di F.
D ’Ayala Valva) ... 75
CENTRO NAZIONALE DI PREVENZIONE E DIFESA SOCIALE
Collana di DIRITTO PUBBLICO
IL FINANZIAMENTO
PUBBLICO
ALLE IMPRESE
Responsabile della ricerca: Manin Carabba. Coordinatore del gruppo di ricerca: Piero Fazio.Comitato di ricerca: Nicoletta Bevilacqua, Piero Fazio, Stefano Landi.
Sommario:
La problematica del processo accumulativo e i trasferi menti alle imprese industriali in Italia — La politica in dustriale in Italia — La legislazione per l’incentivazione dell’innovazione — Le caratteristiche dei comportamenti innovativi nelle imprese minori: risultati di una indagine diretta sulle aziende.
8°, p. VIII-119, L. 10.000
* »
RIVISTA
GIURIDICA
SARDA
Gennaio-Aprile Pubblicazione quadrimestrale - Abbonamento L. 60.000 (estero L. 90.000)
“ARCANA IMPERII „
COLLANA DI SCIENZA DELLA POLITICA DIRETTA DA GIANFRANCO MIGLIO * 1 12 11 10 9 1 8 7 6 5 4 3 23
Questa nuova collana si propone di approfondire e diffondere la conoscenza rigorosamente scientifica ed oggettiva dei fenomeni e dei comportamenti politici attraverso la pubblica zione di opere originali e traduzioni di testi stranieri che contribuiscono a chiarire la struttura permanente delle relazioni politiche ovunque si rivelino; nella storia delle istitu zioni, nel diritto, nell’economia, nella psicologia e nella sociobiologia.
VOLUMI PUBBLICATI
1. « Gruppo di Milano », Verso una nuova Costituzione. Una ricerca diretta da Gian franco Miglio e condotta da Giovanni Bognetti, Serio Galeotti, Giorgio Petroni e Franco Pizze tti.
8°, due tomi di complessive p. I.V-1046, L. 55.000.
2. Gianfranco Miglio, Una Repubblica migliore per gli Italiani. (Verso una nuova Costi tuzione).
8», p. XI-162, L. 10.000.
3. Otto Brunner, Terra e potere. Introduzione di Pierangelo Schiera, traduzione di Giu liana Nobili.
8“, p. XXXVII-684, L. 35.000.
4. La rappresentanza politica. Antologia a cura di Domenico Fisichella. 8°, p. 364, L. 20.000.
5. Robert Ardrey, L'imperativo territoriale. A cura di Giuseppe Alessandro D ’Ambrosio. 8°, p. VI-434, L. 28.000.
6. Questioni di psicologia politica. A cura di Assunto Quadrio Aristarchi. 8», p. VIII-480, L. 30.000.
7. Lorenzo Ornaghi, Stato e corporazione. Storia di una dottrina nella crisi del sistema
politico contemporaneo. 8” , p. XII-324, L. 18.000.
8. Joahnnes Hasebroek, Il pensiero imperialistico nell’Antichità. Tre ricerche su Stato,
società e commercio nel mondo greco. Introduzione di Marta Sordi, traduzione di Cinzia Bearzot.
8«, p. VIII-646, L. 40.000.
9. Il concetto di «in teresse». Antologia a cura di Lorenzo Ornaghi. 8», p. VIII-592, L. 36.000.
10. Lorenz von Stein, Opere scelte. I: Storia e Società. Antologia a cura di Elisabetta Bascone Remiddi.
8°, p. 378, L. 25.000.
11. Robert Ardrey, L’ ipotesi del cacciatore, ed altri scritti sui rapporti fra caccia grossa
ed aggregazione politica. Introduzione di Mario Zanforlin, traduzione di Paola Bressan. 8°, p. 400, L. 25.000.
12. Roman Schnur, Rivoluzione e guerra civile. Saggi storico-giuridici. Introduzione e tra
duzione di Pierpaolo Portinaro. 8“, p. 168, L. 14.000.
13. Carl Schm itt, Scritti su Thomas Hobbes. Antologia a cura di Carlo Galli. 8°, p. VIII-202, L. 15.000.
701
IN CORSO DI STAMPA
Pierre Favre, La decisione di maggioranza. Introduzione e traduzione di Scipione Ric cardo Novelli.
George Savile Marchese di Halifax, Opere complete. A cura di Giovanni Iamartino. In troduzione di Lorenzo d’Avack.
Hermann Heller, La sovranità, ed altri scritti sulla dottrina dello Stato. A cura di
Pasquale Pasquino.
IN PREPARAZIONE
Gerhard Leibholz, La Rappresentanza della democrazia. Introduzione di Pietro Rescigno. Traduzione di Simona Forti.
Karl Loewenstein, Cooptazione e designazione. Sulla formazione autonoma dei gruppi pri vilegiati. A cura di Maurizio Cotta.
Rudolf Smend, Costituzione e diritto costituzionale, con altri scritti sulla dottrina dell’« integra zione ». A cura di Gustavo Zagrebei.sk i.
La dottrina della «Ragion di S ta to». Antologia a cura di Emanuele Castrucci. Em m anuel-Joseph Sieyes, Opere e testimonianze politiche complete. (Inediti nel testo ori
ginale. Traduzione italiana). A cura di Pasquale Pasquino, Colette Clavreul e Gio vanna Tro isi. Tre volumi in sei tomi.
* Patronato ‘ e ' clientela ’ nello sviluppo storico. Antologia in tre volumi.
Pierpaolo Portinaro, Realismo politico e dottrina dello Stato. Alle radici della moderna scienza della politica.
Joseph H. Kaiser, La rappresentanza degli interessi organizzati. A cura di Carlo Amirante.
Il realismo politico negli economisti. Antologia a cura di Guido Ve stu ti.
L’organizzazione degli interessi. Antologia a cura di Lorenzo Ornaghi.
Il concetto di « bene comune ». Antologia a cura di Francesco Mercadante.
Roberto Michels, Dottrine ed istituzioni politiche. Antologia a cura di Ettore Albertoni e Giorgio Sola.
La crisi del sistema parlamentare. Antologia, in due volumi, a cura di Giuseppe Renoldi.
Il realismo politico da Marx a Lenin. Antologia a cura di Arturo Colombo.
Le radici psicologiche della ' decisione ’ . Una ricerca diretta da Assunto Quadrio Aristarchi.
Amicus -Inimicus-Hostis. Le radici psicologiche della conflittualità ' privala ’ e della con flittualità 4 politica Una ricerca diretta da Gianfranco Miglio.
Gabriel Naudé, Considerazioni politiche sui colpi di Stato, e Bibliografia politica. Testo
originale. Introduzione e traduzione a cura di Lu ig i Firpo.
L’ assolutismo laico. Antologia a cura di Anna Maria Battista.
Armano Du Plessis Cardinalde Richelieu, Testamento politico e Massime di Stato. A cura
di Mario Tronti e Alessandro Pia z z i.
Em ile Lousse, Organizzazione e rappresentanza corporativa. La divisione dei poteri. Antologia a cura di Giovanni Bognetti.
La 4 decisione ’ nella teoria giuridica. Antologia a cura di Giacomo Gavazzi.
La struttura 4 federale ’ . Antologia a cura di Franco Pizze tti.
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Manuale del registro
Raccolta coordinata da Giuseppe Giuliani
Con il nuovo Testo Unico
due raccoglitori e un fascicolo di indici, L. 180.000
Questa nuova edizione a schede mobili mantiene intatte le tipiche caratteri stiche dei Manuali tributari : maneggevolezza, estrema facilità di consulta zione, completezza.
Ogni articolo di legge è seguito dalla interpretazione amministrativa: circolari risoluzioni, telegrammi, risposte ad interrogazioni parlamentari; e da quella giurisprudenziale: della magistratura ordinaria, delle Commissioni tributarie, dei T.A.R., del Consiglio di Stato.
Gli indici repertorio-alfabetico, cronologico, sistematico e generale consentono un’agevole e rapida consultazione di tutto il materiale raccolto.
L’indice repertorio-alfabetico, in particolare, offre immediate risposte ad ogni
quesito evitando anche, nei limiti del possibile, la consultazione del manuale. Ogni semestre sarà pubblicato un gruppo di schede di aggiornamento, che permetterà di avere sempre a disposizione un’opera completa e aggiornata.
E’ IN CORSO DI STAMPA IL
Compendio del registro
di Giuseppe Giuliani
Il Compendio espone in forma semplice e chiara la disciplina del tributo. Gli articoli di legge e l’interpretazione amministrativa e giurisprudenziale sono riuniti e rielaborati secondo uno schema concettuale lineare, ordinato e logico. L’esposizione della materia è resa ancora più efficace dall’uso del colore, che mette in risalto le varie parti del discorso e gli argomenti più importanti. Il poster allegato, con le sue utilissime tavole sinottiche, offre una visione panoramica della trattazione.
fatti per stare insieme
Sono in preparazione * MANUALE DELL’IVA MANUALE
DELLE IMPOSTE DIRETTE MANUALE DEL BOLLO
MANUALE DELLE SUCCESSIONI E DELLE DONAZIONI
MANUALE
DELLA FINANZA LOCALE MANUALE
DELLA PROCEDURA TRIBUTARIA MANUALE DELL’INVIM
COMPENDIO DELL’IVA COMPENDIO
DELLE IMPOSTE DIRETTE COMPENDIO DEL BOLLO COMPENDIO
DELLE SUCCESSIONI E DELLE DONAZIONI COMPENDIO
DELLA FINANZA LOCALE COMPENDIO
DELLA PROCEDURA TRIBUTARIA * Saranno pubblicati in concomitanza con i Testi Unici.
O F F E R T A S P E C I A L E
Con l’inizio delle pubblicazioni della nuova serie dei Manuali a
schede di Giuseppe Giuliani la Casa editrice Giuflrè propone una ec
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ENZO COLARULLO
L’INDIRIZZO
DELLA SPESA
FRA GOVERNO
E PARLAMENTO
(Collana: Università di FirenzePubblicazioni della facoltà di giurisprudenza, 59)
Sommario:
Le origini del potere di spesa: cenni comparati - Il potere di spesa nello statuto e nella storia finanziaria del regno - Il potere di spesa nei lavori dei costituenti, nella dottrina successiva e nella giurisprudenza costituzionale, fino alla fine degli anni 60 - La spesa pubblica dagli anni 50 alla riforma del 7 8 - La riforma del sistema di spesa introdotta nel 1978: la sua applicazione e le riflessioni che ha susci tato - Conclusioni e prospettive.
1986, 8°, p. IV-264, L. 20.000
11 giorno 23 febbraio 1985 è scomparso, a soli cinquantanni, Antonio Ferdinando Basciu, ordinario di diritto tributario nell’Uni versità di Cagliari.
Apparteneva alla c.d. generazione di mezzo degli studiosi della no stra disciplina: a quel gruppetto di giovani i quali, dopo la grande stagione degli anni trenta, arricchita dai primi, fondamentali, con tributi di teoria generale sul diritto tributario, agli inizi degli anni sessanta, rivisitarono quegli stessi temi, movendo però da una pro spettiva metodologica diversa, maggiormente aderente al dato storico formale.
L ’idea di fondo della tesi del B., espressa con finezza e rigore nel suo Contributo allo studio della obbligazione tributaria (1964) e svi luppata negli studi successivi: Note sulla potestà d’ imposizione in materia d’imposta di successione (1971); La partecipazione del citta dino nella fase d’attuazione della norma tributaria (1975) ; L’imposta sulle successioni. Punti di discussione in tema di potestà d’ imposi zione (1979), è che la riserva di provvedimento non è nel settore dei tri buti una « necessità logica imposta da un’esigenza valida in senso as soluto » e che anzi il nostro sistema di diritto positivo è stato pres soché costantemente informato al principio secondo cui la respon sabilità per l’esatta determinazione della somma dovuta « ricade so stanzialmente sul contribuente, ad eccezione delle ipotesi in cui, per effettuare quella determinazione, siano necessarie particolari cogni zioni di ordine tecnico che non possono ritenersi comprese nella comu ne esperienza ».
vedimento di autotutela volto alla riaffermazione dell’effetto legale ed all’applicazione di sanzioni.
Questi dati della Sua elaborazione scientifica fanno senza dub bio pensare ad una collocazione del B. nell’alveo della scuola « di- chiarativista » ; collocazione che, del resto, Egli stesso ha sempre ri vendicato.
Si farebbe tuttavia un grande torto al Suo contributo dottrinale se non si evidenziasse la insostituibile funzione chiarificatrice da Lui svolta nella ridefinizione della nozione di rapporto giuridico di imposta, depurato di ogni elemento di contenuto non patrimoniale.
E del pari non vanno dimenticate le importanti puntualizzazioni da Lui effettuate tra questioni di fatto e questioni estimative, pri ma, (1967), e, dopo, (1979) la riforma tributaria, che si sono rivelate assai proficue per l’inquadramento e la soluzione di problemi di più ampia dimensione, quali il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice speciale ed il rapporto di pregiudizialità-dipenden- za tra accertamento del tributo ed accertamento del reato.
Ma, soprattutto, va reso omaggio al grande esempio di onestà in tellettuale che Egli ci ha lasciato : con il Suo argomentare in modo critico ed aperto, libero di dogmatismi, nel continuo sforzo di ve rifica delle proprie idee e di confronto con quelle altrui.
Chi ebbe la fortuna di conoscerLo di persona e di esserGli amico non troverà in queste brevi righe un conforto alla sensazione di vuoto incolmabile che ha lasciato la Sua immatura scomparsa. Il volto leale e generoso, il pensiero lucido e profondo, il tratto da gentiluomo, re steranno le immagini indelebili legate al Suo ricordo di Uomo.
La Rivista non poteva rendere migliore onore allo studioso che pubblicando uno dei Suoi ultimi contributi scientifici, ancora inedito.
Trattasi della voce « autoliquidazione » redatta per l’Enciclope dia giuridica italiana, edita da Treccani: una bella, acuta e fresca pagina scritta sul nuovo sistema di riscossione delle imposte dirette, introdotto con la legge 2 dicembre 1975 n. 576 e successive integra zioni, nella quale il B., trattando uno dei temi che Gli erano più cari, ha evitato intenzionalmente — con la modestia che Gli era propria — di mettere in evidenza quanto l’evoluzione del diritto positivo avesse oramai dato un sicuro conforto alle Sue convinzioni scientifiche, espresse più di vent’anni prima.
AN O V E R V IE W (*)
Su m m a r y: 1. Overview. — 2. Problems in today's financing. — 3. The search fo r the ideal financing system.
1. During the last quarter of a century the share of national income of EEC countries going into social security programmes has grown rapidly. The coverage of social programmes has been extended to approach almost, if not complete, universality. The consequences are that most people in the labour force and their employers support the various programmes through social security contributions and taxes ; that large segments of the population depend on one or ano ther type of social benefit ; and that many others (e.g. dependent wi ves and children) are entitled to benefits which supplement family income under certain circumstances or contingencies. Looking at these various developments two aspects clearly stand out. The first is that systems have been maturing. The second is that program mes have been changing and often growing in complexity, partly, as a response to changing social and economic conditions and, partly, because of demographic trends.
Though there have been numerous issues which have been de bated in connections with social security, a central aspect on which discussions have focused in the last five to ten years is the financing o f social security. The view that contributions have reached « criti cal » levels has gained ground in varius countries. In part this has occurred because there has, at least in some countries, been a significant departure from « normal » or accustomed values in the income of social security funds at the start of the years to annual
out-goings during the years, which has increased concern over the long-term viability of present social security programmes.
Some commentators have used these developments to conclude that there is a financing crisis, but this remains to be proved. Pre sent cash problems, though serious, need to be considered with great care before the bankruptcy of social security system can he proclaimed, since « actuarial soundness » can he given more that one definition; and long-term projections are highly sensitive to assump tions about fertility, mortality, etc.. Nevertheless, it has to be noted that annual social security reports, have steadily become more pes simistic, in part reflecting deteriorating fund balances and, in part and perhaps more importantly, growing uneasiness about systems which increasingly transfer resources away from the active population irrespective of what is happening to the real income of this group.
2. Policy issues concerning social security financing which
are currently being debated can be grouped into the following five groups:
(i) issues relating to different trays of providing and financing Social Security.
Societies have provided for the risk normally associated with social security in various ways. In pre-industrial societies these risks were mitigated by reliance on the extended family and the community or individuals were left to deal with them as best as they could. As these traditional relationships broke down, unions and friendly societies developed to provide some form of income-support. Employers implemented company-operated schemes for certain spe cified risks. Governments not only encouraged this trend through tax incentives, but have invariabily become in one way or another universal providers of social security.
to encourage private provisions. Similarly, in some countries there are large quasi-compulsory schemes outside of the public sector and in other countries part of social protections is met by government placing statutory obligations on employers. Clearly, the position of countries differs as one moves from the concept of government ex penditure on social security to the broader concept of total spending on social protection, inclusive of tax aids and regulations. In a number of countries (e.g. the U.K. but also Italy) a return to pri vate provision in some areas of social protection is currently consi dered as a means to reduce the « burden » of social security. The extent this may serve the purpose or be a viable proposition is, ho wever. premature to judge.
(ii) issues relating to the « burden » o f social security financing and its distribution.
The rate structure and importance of social security contribu tions (which in practice are the main source of funds in most coun tries) at the level of average earning is illustrated in Tables 2 and 3 respectively. Information on the importance of different sources of financing in selected EEC and OECD Member countries is provided in Table 4. I f these tables are compared it is noteworthy that coun tries will tend to be differently ranked depending upon the statistical comparisons referred to. F or instance employees’ standard rates of contributions are highest in the Netherlands and Germany, but ag gregate contributions are highest in Italy. Additionally, if com parisons were extended to include quasi-compulsory and contributions to private pension insurance this would add a new dimension to international comparisons. This is indicated by the figures in Table 5.
The « burden » of social security may, therefore, be more or less (statistically) visible and change over time depending on the fi nancing mix and the relative weight assigned to the various sources of finance (including deficit financing) and forms of social protection.
(iii) issues relating to present and expected levels o f protection and whether these can be afforded in the short and long-term (i.e. the expenditure-contribution balance).
under 15 to just over 25 per cent of GDP in 1960 and 1984 respec tively.
The data in Table 9 present arc-elasticities of total tax and social security expenditure to GDP as well as differences between social securitv contribution and expenditure growth rates for se lected years and countries. The following observations are sug gested by these d a ta :
— Growth rates o f social security expenditure have almost inva riably exceeded GDP rates;
— The elasticity of social security contributions to GDP is almost invariably well above 1 and is greater than the elasticity of total tax revenue;
— Social security contributions have, in most countries (though not in the United States) tended to grow faster than expenditure on social security programmes until the early 1970s. Since then, ho wever, this trend has become less pronounced or has been reversed. One conclusion which can be drawn from these data is that social security has absorbed an increasing proportion of national resources which in turn lias enteiled an increase in tax levels. During the twenty years covered, however, matching contributions to expendi ture appears not to have been a major problem, except in Japan. It
appears, however, to have become more difficult to achieve this balance since the first oil crisis.
Concerning current and future commitments two features are source of concern. First and as noted earlier on, there is growing uneasiness about systems which increasingly transfer resources away from the active population irrespective of what is happening to the real income of this group. Second, there are increasing doubts as to whether present commitments can be afforded in the short and long-term on a self-supporting base (wich may require still higher contributions to meet increasing costs) or require subsidies from general revenue (wich would require expenditure cuts in other policy areas or, eventually, higher income or consumption taxes).
(iv) issues relating to financing method and their economic ef fects.
Social Security Contributions, i.e. earmarked payroll taxes paid by employees or employers to the government. They are usually compulsory, levied on gross earnings, or payroll and characterised by a tax base limited to earned income from which deductions are not allowed and no distinction made for family status. The rate is usually levied at a single standard rate up to a certain level o f earnings, after which the marginal rate may fall to zero;
— Earmarked taxes, invariably the income tax, although con sumption taxes are also sometimes used (usually excises on alcohol, tobacco and petrol);
— General reverme financing, i.e. funds from general revenue. Payroll taxes are the predominant financing source adopted in EEC member countries. I f the choice of payroll vis-à-vis other forms of financing would appear to be appealing in an economic juncture characterized by full employment or by, such as in the current, profound and fast technological innovation (in that em ployers’ taxes would appear to encourage the switch towards capital intensive production), the use of taxes which discriminate against la bour may not be desiderable and indeed questioned in situations of widespread unemployment. Additional reasons, especially in coun tries where the revenue raised through social security contributions is exceptionally high, include:
а) while it is not clear to what extent employers’ payroll taxes affect the relative price of labour, their strong and sustained rise over the last fifteen years may have engendered a bias against the use of labour ,in turn this effect may have been reinforced in conjunc tion with a rising share of wages in national income). I f increases in other taxes were to affects total labour costs less strongly than payroll taxes this bias would be lessened by changing the tax struc ture, i.e. lowering payroll taxes and raising other forms of govern ment revenues. Under the above reasoning the result would be a de cline in unemployment at full capacity use;
ment opportunities between various categories of the labour force — an effect which can be countered by selectiv e cuts in employers’ social security contributions;
c) in the presence of rising competition in world markets (espe cially from newly industrialising countries) taxes which discriminate against labour-intensive industries and low income earners would magnify adjustment problems. Pressures to take strong protective ac tion may then arise hampering desiderable changes in the structure of industry. Deductability of social security contributions on ex ported goods would serve to remove possible disadvantages. Surveys in OECD and GATT, however, have led to the conclusion that quite apart from the obscurity of the shifting of different kinds of taxes, there are good practical reasons for retaining the GATT rules, under which consumption taxes are refunded on exports and imposed on im ports, whilst other taxes are imposed only in the country of origin. To the extent, however, that employers’ payroll taxes are shifted fo r wards into prices, heavy reliance on them is a source of balance of trade disadvantage under these rules, though this disadvantage may be reflected in changes in exchange rates. This could affect employ ment opportunities in labour intensive industries between certain EEC and, especially, the newly industrialized countries.
(v) issues Relating to equity and fairness. Under this heading are included a number of issues arising in connection w ith :
— blanketing practices, sometimes used to allow men and women who meet most though not all prescribed conditions to be treated as if they met all of them.
— opting or contracting-out practices, which allow some indi viduals to choose between contributing or not to generally compulsory schemes, or between becoming members of social or private insu rance schemes;
— gratuitous or special contribution credits allowing to earn benefit at no or reduced cost to people in specific circumstances (e.g. unemployment, long period of insured employment at low earning levels) or in connection with events such as military service and years at university ;
— tax base notion, though contributions are normally payable on all (cash or in kind), remunerations exceptions to this norm in cases such as the self-employed (who pay contributions only on their income as defined for tax purposes), farm and domestic workers (for whom contributions are often assessed on their cash wage) and peo ple in receipt of certain fringe benefits or payments (e.g. pensions and life insurance) which often tend to be exempted (1);
— temporary migrant and other workers with short paid em ployment experience, contributions are payable by all persons in co vered employment irrespective of the length of time they will or ex pect to spend in covered employment. Migrant workers, however, who stay only a few years in a foreign country, may find that contributions may be paid to earn no benefit whatsoever (except when international agreement makes it possible to combine earnings and contribution records). Similar is the situation of women who work a few years before marriage and then leave the labour force;
— early entra/nts into the labour market who may end contri buting for more years than the average worker will do and, if this condition is coupled with low earnings, finding that some o f the contributions paid will have a zero return rate.
— unequal treatment of men and women and families with one or more working members which, depending on countries, still per meate various aspects of social security legislation.
— An additional dimension under this heading, and one which is seldom considered, is that unfair treatment may occur even in cases in which the quid pro quo principle, as it is normally understood, is respected. This may arise because of the unequal distribution of the economic effects of payroll taxes among those in the labour force. Take, for instance, the possible negative employment effects. If labour markets were homogeneous one could reasonably expect job losses to result randomly distributed among all those in covered em ployment. However, because of labour market segmentation the ac tual picture may well result quite different and job losses be con centrated more on certain rather than other segments of the labour force, e.g. low earnings/low productivity workers. Even, under an homogeneous system of equal benefits and contributions, it is then
not evident that the real cost of social insurance is equally distributed among all groups in the labour force, once the economic effects of contributions are taken into account.
I f analytically it is convenient to distinguish these various questions, it is obvious that in practice they are interrelated. For instance, if contributions were to be low the possible inefficiencies they may produce could well be tolerated. If, on the other hand, con tributions were to be high, as indeed is the case in countries such as France and Italy, then great must be the concern with the possible inefficiencies they may bring about.
Equally, it can be argued, that problems in today’s financing may be differently perceived, viewed and ranked across countries de pending on aspects such as the institutional set up and the structure of payroll taxes. Among, these aspects, the following would seem important :
(i) receipts range from about 4 per cent of total tax receipts in Denmark to over 40 per cent in France and the Netherlands. Con straints on countries to change their reliance on employers’ payroll taxes are then likely to vary greatly. Also important is the relative ability to collect substantial amounts of revenue from the personal income tax, which, for example, yelds a very high proportion of total revenues in Denmark and a low proportion in France.
(ii) variations between countries regarding the tax base notion (gross earnings, gross earnings subject to deductions, income tax base, flat rate contributions irrespective of earnings, whether or not subject to ceiling) and the rate structure may account fo r differences in national experiences and, thus, in attitudes vis-à-vis social security contributions.
These kind of differences make it very difficult to make valid inter country generalisations about the effect of payroll taxes ( though ana lyses o f the effects in particular countries may be expected to apply, to some extent, to other countries with similar tax structures and attitudes towards social security programmes). They also suggest that attitudes and policy responses to payroll taxes need not be expected to take the same form, but be influenced by some of the national dif ferences mentioned above.
3. In looking at this issue, it may be useful to see how far present day social security systems resemble private insurance sche mes and to review the arguments generally put forward in favour of or against earmarking, since views on these questions will influence the choice of measures to improve the expenditure-finance imbalance.
(i) Countributory financing and the insurance analogy, this debate is about the nature of social security schemes. The basic issue can be summarised as fo llo w s: whereby individuals pay « premiums » to receive certain benefits then it is inappropriate to analyse social security contributions separately from the benefits which they finance. If, however, these schemes are seen as government provision of social benefits financed by tax revenues then it is appropriate to subject the contributions paid to the same criteria that are applied to other taxes. Theoretically, the issue is simple. In practice, however, it is impossible to resolve because schemes tend to combine elements of collective insurance and tax financed benefits and in many cases tax payers may perceive a link between contributions and benefits, even though such a link may be very tenuous.
(ii) Earmarking versus general revenue financing: this is ano ther central issue in the financing debate. No consensus has yet emer ged, perhaps because of the formidable theoretical problems in volved. The arguments usually put forward in favour of earmarking a re : it may increase the acceptability of a tax and thereby increase the willingness to pay; it may help governments to evaluate accura tely taxpayers’ desires for welfare programmes since desires can be measured against willingness to pay; it de-politicises the annual programme allocation decisions and thereby ensures a greater conti nuity of funding and may increase « take-up » ratios.
on governments; may limit a government’s ability to meet the legi timate needs of tbe weaker groups in society; may make it more d if ficult to target expenditures towards the needy (less target efficiency). Very little empirical work has been done to test these argu ments. The weights attached to each of them will vary between countries and, over time, within a country. Consequently, there are no firm arguments to suggest that countries should change their present practices.
An additional difficulty with the extreme two systems most often debated in theoretical Avorks is that discussions assume the existence of « pure » systems when, in practice, this is seldom the case. Also countries tend to use their taxes in ways which are not neutral on economic decisions. Thus:
a. the possible influence of social security contributions on capital/labour ratios may be affected, reinforced or weakened by:
— corporate tax policies, which frequently provide incentives for capital formation;
— transfer payments and other financial incentives granted to firms operating in specific sectors or undertaking defined investments.
Evidently the separate effects of these varius policies and their different mix is practically impossible to ascertain and would, any way, vary from country to country.
b. in some countries, there has been a selective reduction in, or variation in the coverage of employers’ payroll taxes (sometimes financed through general revenue) as a means of encouraging the de velopment o f:
— certain regions;
— certain labour intensive industries; ■— certain sectors;
— the employment of special groupe (e.g. youths).
In spite of discussions on the overall reform of methods of fi nancing (in various countries ad hoc commissions have been appointed) it would appear that at the present time it would be unrealistic to expect policymakers to be prepared or indeed able to substitute other taxes for contributions since:
— increases in consumption taxes would be opposed because of possible effects on prices;
In addition, a major reform could undermine the insurance il lusion which, as noted above, still plays an important role in taxpayers’ attitudes to social security contributions. Finally, there is no con sensus among economists on the likely aggregate effects of substi tuting new sources of finance for existing contributory systems.
However, since the first oil crisis the growth in social security contributions has in various countries failed to keep pace with the growth of social expenditures. This is, in part, due to the asymmetrical effects of the recession which has reduced the payroll tax base at the very moment when demands upon the social security system have in creased (e.g. unemployment benefit). On the basis of the available empirical evidence, it is clear that social security funds have become hard-pressed to finance present expenditure commitments and that, perhaps, this situation may extend into the future.
A dilemma therefore faces policym akers: either expenditure is brought under control, or more resources are made available through higher social security contribution rates or greater use of general re venue fund (which merely transfers the expenditure-revenue dilemma into the wider context of the overall government budget). Policy difficulties and responses, however, cannot be predicted and generali sed across countries. W hilst some may be able to increase contri butions (e.g. Denmark and the United Kingdom) others may not. I t is likely that in most countries the long-term solution will require measures on both the expenditure and revenue side of social bud gets; though in a few (e.g. France and Italy), the main burden may have to fall on controlling outlays since contributions levels are already high.
A t the present time, it seems unlikely that any country would undertake a major shift in payroll taxes to other taxes as, in prac tice, various constraints imply that reductions in payroll taxes with consequent increases in other taxes will have to be gradual and occur, as indeed it has so far happened, in « hidden » ways (e.g. transfers of funds to social insurance institutions out of general re venue, YAT-bis, specific temporary surtax of various types, ear marked taxes on tobacco, etc.). The institutional set up and existing social security legislation may also impede changes in financing practices in countries where the insurance links are strongest.
security objectives) to improve on current arrangements by re- ducing/increasing certain (un)desiderable features and removing hindrances to structural change. For example:
— removing or substantially increasing ceilings on the earnings subject to tax which would increase revenue, improve the distri bution of the financing burden and remove some of the undesirable labour market implications of ceilings (e.g. bias against low-paid workers and in favour of overtime);
— reducing the burden of contributions on the low-paid, the reby encouraging employers to take on young people;
— re-assessing the efficiency and desiderability of the wide- range of tax expenditures given to encourage private social pro tection schemes. I f some of these were abolished the revenues gained could be used to finance public schemes;
— selective reviewing of the compatibility of methods used to finance particular schemes and of the objectives set for these schemes, i.e. being prepared to accept, for example, that pensions may be more appropriately financed by contributions but that fa mily allowances may be better financed by general revenue;
— removing possibile balance of trade disadvantages through (a) more systematic use of sectorial « fiscalization » practices; or (b) transfer of part of the financing burden to refundable forms of taxation (e.g. VAT-bis) ; or (c) taking steps leading to changes in the GATT rules governing refunds (imposition) on exported (imported) goods.
T a bl e 3 - Co m p ul so r y so c ia l se c u r it y c o n tr ib u ti o n s p a id a t th e le v el of a v er a g e e a r n in g s (p e r c e n t o f a v e r a g e g r o s s e a r n in g s ).
9. Riv. dir. fin. I - 1986.
Table 5 - Employers’ contributions to private pension insurance in selected OECD
countries, 1965-1982 (as a percentage of compensation of employees, total economy) 1 9 6 5 1 9 7 0 1 9 7 5 1 9 8 0 1 9 8 2 (j>) United States . . . . 4.4 5.2 6.8 7.8 11.2 J a p a n ... 2.7 3.2 3.2 4.2 5.1 Germany... 4.2 4.6 5.3 5.6 5.1 F ran ce... 5.5 5.0 4.9 5.0 5.2 United Kingdom . . . 4.1 4.7 5.8 6.8 7.1 Canada ... 2.6 2.5 3.2 3.5 5.1 Italy ... 9.0 10.5 9.5 8.5 8.5 N e th e r la n d s ... — 6.1 6.9 6.5 5.9 S w e d e n ... 4.9 5.2 6.5 5.9 6.5 Switzerland... 7.1 7.2 7.1 7.4 7.4
Note: (p) Preliminary data.
Source: Oe c d, National Accounts.
Table 6 - Social security contributions as percentage of 6 .D .P ., 1965-1984.
1 9 6 5 1 9 7 5 1 9 8 0 1 9 8 3 1 98 4 E E C Countries: Belgium... 9.7 13.1 13.4 13.7 ( • • ) D e n m a r k ... 1.6 0.6 0.8 1.8 1.8 France ... 11.9 15.3 18.3 19.6 19.7 G e r m a n y ... 8.5 12.3 13.0 13.3 13.3 Greece ... 5.5 6.7 9.6 11.7 ( • • ) I r e la n d ... 1.7 4.4 5.0 5.8 5.8 I t a l y ... 9.3 13.3 12.2 14.6 14.5 Luxembourg . . . . 9. 9 11.1 10.6 10.6 10.0 Netherlands . . . . 10.3 16.7 17.4 21.3 20.0 United Kingdom . . 4.7 6.2 5.9 6.7 7.0 Others: J a p a n ... 4.0 6.1 7.5 8.3 ( . . ) United States . . . 4.3 7.3 7.9 8.3 ( . . ) Canada ... 1.5 3.3 3.3 4.3 4.7 E E C ... 7.3 10.0 10.6 11.9 ( • • ) O E C D ... 5.0 7.4 8.5 9.2 ( • • )
Note: ( . . ) Not available.
Table 7 - Social security contributions as percentage of total taxation, 1965-1984. 1965 1975 1980 1983 1984 E EC Countries: Belgium... 31.4 31.9 30.4 30.7 (■•) D e n m a r k ... 5.4 1.3 1.8 3.7 3.7 France ... 34.2 40.8 43.1 43.9 43.4 G e r m a n y ... 26.8 34.1 34.0 35.7 35.6 G r e e c e ... 26.9 27.2 33.6 35.5 (••) I r e la n d ... 6.5 13.8 14.3 14.9 14.5 I t a l y ... 34.2 45.9 36.6 35.9 35.4 Luxembourg . . . . 32.3 30.3 29.2 25.0 24.5 Netherlands . . . . 30.6 38.4 38.1 45.0 44.0 United Kingdom . . 15.4 17.4 16.9 17.7 18.2 Others: Japan ... 21.8 29.0 29.1 30.0 (••) United States . . . 16.4 24.5 26.1 28.7 (••) Canada ... 5.7 10.1 10.4 13.1 13.4 Average: E E C ... 24.4 28.1 27.8 28.8 (••) O E C D ... 18.2 23.7 23.8 24.2 (■•)
Note: ( .. ) Not available.
Source: See Table 5.
Table 8 - Ratio of social security expenditure (a) to social security contributions,
1960-1983. 1960 1970 1980 1983 B e l g i u m ... 1.2 1.2 1.5 1.6 D e n m a r k ... 5.0 6.9 (b) 19.6 9.8 F r a n c e ... 1.2 1.0 1.0 1.1 G erm any'... 1.3 0.8 0.7 0.8 Greece ... 0.9 1.1 0.9 1.2 Ir e la n d ... 0.7 1.4 1.2 1.9 (c) I t a l y ... 1.2 0.9 1.0 1.0 L u x e m b o u r g ... 0.2 1.4 1.4 (••) Netherlands... 1.0 1.2 (d) 1.2 1.0 United Kingdom . . . . 1.7 1.1 1.1 1.1
Notes: (a) Includes social security benefits and social assistance grants. (6) Refers to 1971.
(c) Refers to 1982.
(d) Refers to 1968. ( . . ) Not available.
Table 9 - Revenue and expenditure trends: Arc-elasticities, to GDP and differences in growth rates, 1960-1983. Revenue elasticities Expenditure elasticities Differences between social security contribu tions and expenditure average growth rates (a) Total securitySocial
I
Total securitySocial
Table 9 - (Continued).
Revenue
elasticities Expenditureelasticities
Differences between social security contribu tions and expenditure average growth rates (a) Total securitySocial Total securitySocial
Japan 1960-1965 ... (••) (■•) 0.78 (••) (••) 1965-1970 ... 1.18 1.31 1.15 1.12 + 2.40 1970-1975 ... 1.87 3.17 2.67 4.13 - 4.40 19 75-1980 ... 1.76 1.70 1.64 2.44 - 3.70 1980-1981 ... 2.78 3.72 1.59 3.28 + 1.40 19 81-1982 ... 1.01 1.02 1.00 1.04 - 0.02 1982-1983 ... 1.01 1.01 0.91 1.05 - 0.04 United Kingdom 1960-1965 ... 1.71 3.03 1.45 2.84 + 0.60 1965-1970 ... 2.80 1.88 1.72 1.64 + 0.60 1970-1975 ... 1.14 3.71 3.24 2.67 + 2.20 1975-1980 ... 1.06 0.31 0.75 1.56 - 2.00 1980-1981 ( c ) ... 2.10 1.35 3.35 3.65 - 4.60 1981-1982 ... 1.02 1.01 0.98 0.99 + 0.03 1982-1983 ... 0.98 1.05 1.00 0.99 + 0.07 United States 1960-1965 ... 0.94 0.79 1.06 0.79 0.00 1965-1970 ... 1.84 3.19 2.03 3.39 - 0.60 1970-1975 ... 1.04 2.59 1.70 4.15 - 4.2 0 1975-1980 ... 1.56 1.62 0.47 1.21 + 1.40 1980-1981 ... 2.43 3.22 2.61 2.78 + 1.00 1981-1982 ... 0.98 1.01 0.96 1.11 - 0.10 1982-1983 ... 0.99 1.00 0.98 0.99 + 0.02
Notes: (a) + Shows that contributions exceed expenditures and a minus sign the reverse.
(b) In this year GDP grew by 0.2 per cent and social security contribu tions declined by 0.2.
(c) In this year the GDP growth rate was negative though revenue and expenditure growth rates were positive.
( .. ) Not available.
F R A SPESA PU BBLICA E D E FIC IT (*)
Somm ario ' 1. Il problema della causalità fra deficit e spesa pubblica. —
2. L e possibili relazioni causali fra spesa e deficit. - 2.1. Il deficit come causa di spesa. - 2.2. La spesa come causa di deficit. - 2.3. Il legame di feedbak. - 2.4. Le relazioni indirette. - 2.4.1. I l reddito, il deficit e la spesa. - 2.4.2. Gli shocks esterni. - 2.4.3. Deficit ed inflazione. - 2.4.4. L’ef fetto di spiazzamento. - 2.4.5. Interdipendenza fra variabili fiscali e ma croeconomiche. - 2.5. Inesistenza di relazioni causali dirette. — 3. Verifica empirica. - 3.1. La relazione fra deficit e spesa. - 3.2. Il reddito, la spesa e l’entrata. - 3.3. L ’entrata e la spesa. — 4. Considerazioni finali. — Bibliografia.
1. Anche se molti esperti, ormai, sono concordi nell’indicare « il ritorno ai principi elementari di una sana gestione della finanza sta tale » (1) come unica via per il risanamento economico, restano in realtà ancora aperti e dibattuti molti problemi riguardanti le inter dipendenze tra le variabili dei sistemi economici e le variabili pub bliche (in particolare la spesa pubblica).
Tra tali problemi, in questo lavoro, Pattenzione è rivolta in par ticolare a quello della relazione che intercorre fra aumento del de ficit ed aumento della spesa pubblica, in vista di enucleare la dire zione causale tra le variabili in esame. Questa impostazione può apparire riduttiva, ma è parso che il tema presentasse un notevole in teresse, almeno come prima approssimazione. In effetti la soluzione di tale problema potrebbe permettere di orientarsi tra contrastanti affermazioni spesso avanzate, quali, ad esempio, « occorre aumentare le imposte per diminuire il deficit » e « per controllare la spesa pub blica occorre diminuire le entrate » (2).
Le relazioni causali fra due variabili, infatti, furono dapprima definite a priori oppure erano implicite nella costruzione dei modelli
(*) Ringrazio il prof. Bernardi che è stato di prezioso aiuto nell’uso del calcolatore del Dipartimento di Economia Pubblica dell’ Università di Pavia.
(1) Cosi afferma il D irettore del F.M.I. nella Relazione presentata al 40° congresso di Finanza, Vienna. 1984.
(2) Quest’ultima osservazione sintetizza le conclusioni raggiunte da
teorici che i vari economisti proponevano. Il passaggio da modelli puramente teorici al trattamento di quelli più complessi ed operativi, in cui spesso è stata introdotta una specifica configurazione di ritardi temporali (3), ha dato spunto alla nascita di diverse definizioni di causalità e di differenti metodi per provarne 1’esistenza ed il verso in modo, per quanto possibile, neutro (4).
Lo studio della causalità, soprattutto se riferito a variabili fi scali e con riferimento al nostro paese è recentissimo e quindi assai scarsa è la letteratura in materia: praticamente il solo contributo italiano rilevante è l’eccellente lavoro di Artoni, Bernardi e Lippi (5).
Il problema della causalità fra variabili è, tuttavia, di portata così generale da non poter più essere tralasciato ; lo scopo di questo lavoro è quello di tentare di colmare, almeno in parte, questa lacuna, cer cando di sottoporre a verifica empirica alcune delle possibili rela zioni fra spesa e deficit.
Ogni modello teorico, infatti, ipotizzando delle relazioni fra le variabili prese in considerazione, presuppone delle relazioni causali fra i fenomeni che si stanno studiando. Il problema di quali siano, fra le variabili che si intendono mettere in relazione, quelle endo gene e quelle esogene può essere risolto in modi diversi. Il metodo « classico » consiste nell’ipotizzare le relazioni causali a priori e quindi costruire un modello che viene sottoposto a verifica empirica. Se il modello si dimostra applicabile alla realtà, si può conclu dere che le restrizioni di partenza erano esatte.
Questa procedura è severamente criticata da molti studiosi (6) i quali affermano, invece, che occorre dapprima determinare i nessi di causalità fra le variabili e poi costruire il modello. I due metodi, sebbene si presentino antitetici l’uno all’altro, corrispondono, a mio avviso, a diverse situazioni in cui il ricercatore può ritrovarsi negli studi economici.
In effetti, qualora esistano cogenti ragioni economiche che con sentono di assumere il verso della causalità da una certa variabile ad un’altra, e, nello stesso tempo, consentono di escludere il legame
(3) Il problema dell’esogeneità della variabile indipendente nei modelli con ritardi distribuiti viene trattato, per esempio, da Si m s, (1972).
(4) Per una rassegna delle definizioni possibili può essere consultato, per esempio, Ca r h icCi. (1983) e Fil ip p i, (1984).
(5) Artoni, Bernardi, Lip p i, (1985).
(6) Questo problema è affrontato, per esempio, da Sh ibata e Kimttra,
contrario, non è necessario, a mio avviso, costruire un modello cau sale per evidenziare questo legame. Se, al contrario, i vari legami sono tutti plausibili a priori, la ricerca della causalità appare, in tal caso, la prima operazione da compiere nella costruzione del mo dello.
La prima parte è dedicata allora all’illustrazione ragionata di alcune delle possibili relazioni, dirette ed indirette, che potrebbero aprioristicamente legare la spesa al deficit sia da un punto di vista astratto, sia in riferimento alla letteratura teorica ed empirica in teressata al problema della causalità nell’economia pubblica. Poiché da tale esame non risultano relazioni forti, tali, cioè, da suggerire aprioristicamente un verso causale, è apparso opportuno impostare alcune verifiche empiriche, riferite al nostro paese, delle possibili relazioni aprioristiche che possono intercorrere fra deficit e spesa.
La seconda parte di questo lavoro, pertanto, è dedicata alla pre sentazione delle verifiche empiriche da me effettuate, dalle quali, tra l’altro, sembra emergere che la metodologia dell’analisi causale è applicabile a variabili pubbliche.
2. Come già sopra ricordato, il problema della relazione causale fra deficit e spesa è abbastanza recente, così che gli studiosi che si sono fino ad oggi interessati al problema si attestano su posizioni talvolta diametralmente opposte fra di loro sia per quanto riguarda la metodologia utilizzata che per le conclusioni raggiunte.
In effetti, da un punto di vista astratto, si possono evidenziare diversi possibili legami fra deficit e spesa, ognuno dei quali è ac cettabile « a priori », anche se con differenti gradi di plausibilità, in quanto possono essere costruite alternative e contrapposte teorie per spiegare i legami.
I legami astrattamente concepibili fra le due variabili in esame possono essere così riassunti:
1) il deficit causa l’aumento della spesa; 2) la spesa causa l’aumento del deficit;
dai principali studi che varii autori hanno effettuato su tale ar gomento.
2.1. Questo schema di riferimento, di ottica post-Keynesiana, mette in luce gli effetti distorsivi provocati dalFabbandono della regola del pareggio di bilancio: col trascorrere del tempo, infatti, il disavanzo anticiclico è stato sostituito dal deficit persistente.
Le cause di tale fenomeno sono individuabili nell’ampliarsi del l’intervento dello Stato nell’economia per salvaguardare i livelli di reddito, incrementare l’occupazione e produrre una distribuzione migliore del reddito. In definitiva parte di tale attività pubblica si estrinseca nell’offerta di servizi pubblici a prezzi di gran lunga inferiori al loro costo; la qual cosa provoca distorsioni tanto dal lato della domanda che da quello della produzione.
D i questo approccio Buchanan e R. Wagner (7) hanno fornito una formulazione teorica molto precisa sulla base di due principi fondamentali: il primo è l’assenza, ipotizzata già da Ricardo, del l ’equivalenza fra imposte e debito pubblico nel finanziamento della spesa, il secondo è la presenza di uno stato democratico che rende necessaria ogni decisione di spesa in grado di favorire gli interessi degli elettori-contribuenti, dal momento che gli stati moderni sono controllati da rappresentanti che devono rispondere del loro ope rato agli elettori.
L’aumento della produzione di servizi offerti dallo Stato, nel l’ipotesi che il settore pubblico abbia una produttività inferiore a quella del mercato, ha contribuito ad aumentare i costi e, quindi, in definitiva, la spesa pubblica (8).
In conclusione l’ampliamento dei programmi assistenziali e dell’intervento dello Stato nell’economia sarebbe stato causato da un meccanismo di illusione finanziaria, e cioè dalla possibilità (via de ficit) di far crescere le entrate ad un ritmo inferiore rispetto alla crescita parallela della spesa senza che i cittadini avvertano il ca rico in termini di maggiori risorse da destinare al momento o in fu turo a servizio del finanziamento del deficit. In questo senso il disavanzo potrebbe causare l’aumento della spesa pubblica.
Buchanan e Wagner propongono, almeno implicitamente, il ri torno alla corrispondenza fra entrate e spese come unico metodo per risanare l’economia. 7 8
(7) Bu c h a n an e Wagneb R., (1977).
La formulazione teorica di Buchanan e Wagner fornisce effetti vamente a priori convincenti ragioni della crescita dei servizi offerti dallo Stato, ma risulta difficilmente applicabile ai trasferimenti.
Questa considerazione è ancora più rilevante se si tiene presente che nei moderni paesi industrializzati la parte maggiore delle uscite dello Stato è costituita da trasferimenti.
Un secondo limite, di ordine prettamente tecnico deriva dal fatto che i due autori non suggeriscono esplicitamente nessun meto do di verifica empirica della loro teoria : tale lacuna è stata in parte colmata da Niskanen (9), il quale, tramite la costruzione di un mo dello in cui la causalità viene assunta a priori, prova empiricamente le affermazioni di Buchanan e Wagner.
Niskanen afferma che la riduzione del costo apparente dei ser vizi pubblici prodotta dal deficit può essere considerata causa del l’incremento della spesa se la funzione della domanda di beni e ser vizi offerti dallo Stato rispetto al prezzo percepito ha una elasticità negativa e propone, allora, di stimare la funzione di domanda di beni e servizi dell’elettore-contribuente medio mediante l’equazione:
Q = a (TG)b Y° A d
dove: Q = numero di unità di beni e servizi domandati; T = la percentuale di costo unitario dei servizi pubblici che l’elettore-contri- buente medio percepisce di pagare; G = costo unitario dei beni e servizi pubblici; Y = reddito dell’elettore-contribuente medio; A = termine esogeno che è assunto uguale al numero di militari americani in Vietnam e in Corea.
L’equazione, opportunamente modificata, viene stimata col me todo dei minimi quadrati utilizzando i dati U.S.A. nel periodo 1947- 1976 e, siccome l’elasticità della domanda al prezzo è — 0,61, e cioè negativa, l’ipotesi formulata da Buchanan e Wagner circa la responsabilità del deficit nell’aumento della spesa pubblica sembra confermata.
Questo modello, tuttavia, è inaffidabile in quanto l’aver assunto il verso della causalità a priori senza sufficienti ragioni teoriche che giustifichino l’esclusione del legame contrario, riduce la causa lità ritrovata ad una semplice correlazione fra le due variabili. 9
