RETE DEI PRESIDENTI DELLE CORTI SUPREME DELL’UNIONE EUROPEA
Bollettino n. 14 Ottobre 2010
Editoriale del Presidente Griss
Nel quadro delle riflessioni sulla sua strategia futura e sul suo sviluppo la Rete dei Presidenti delle Corti Supreme dell’Unione Europea terrà, presso l’Istituto Universitario Europeo di Firenze il 13 e 14 dicembre 2010, una riunione con alcuni magistrati americani sulle modalità di cooperazione tra le Corti Supreme. L’approccio comparativo e l’esperienza acquisita dai nostri omologhi nordamericani renderanno estremamente fruttuoso questo incontro di lavoro.
La cooperazione tra le Corti Supreme che noi perseguiamo ci porta anche a consolidare ed organizzare i nostri scambi con le altre Reti ed a seguire con particolare attenzione ogni proposta volta a creare una comunità di magistrati europei. L’iniziativa adottata dal Consiglio europeo con il lancio, lo scorso luglio, del sito e-Justice (http://e-justice.europa.eu), come riferito nel nostro ultimo Bollettino, esprime perfettamente questa necessità di avvicinamento.
Il presente Bollettino, come anticipato, contiene la sintesi dei Rapporti presentati nel corso del Colloquio tenutosi a Dublino lo scorso marzo e relativo agli aspetti pratici dell’indipendenza della giustizia.
Colloquio di Dublino, 19 marzo 2010
Il primo rapporto introduttivo presentato dal Presidente Tolksdorf (Germania) sulla tutela dell’indipendenza della magistratura ha affrontato cinque aspetti. Primo: qual è il fondamento giuridico che garantisce l’indipendenza della magistratura? Secondo: come vengono nominati e licenziati i magistrati? Terzo: in quale modo viene nominato il Presidente della Corte Suprema e qual è la durata del suo mandato? Quarto: in quali condizioni si procede alla sospensione volontaria della carriera di magistrato? E quinto: chi stabilisce la deontologia dei magistrati ed in quale modo?
Per quanto riguarda il primo aspetto il punto di partenza può essere descritto in modo relativamente semplice. Venticinque dei ventinove Paesi intervistati affermano che la loro Costituzione garantisce
espressamente l’indipendenza della magistratura. Con riferimento alle disposizioni costituzionali applicabili, la maggior parte di esse prevedono soltanto principi generali e di ampia portata.
Le Costituzioni di alcuni Paesi, tuttavia, sono più precise e sanciscono in modo esplicito, per esempio, come determinare la retribuzione dei magistrati oppure prevedono se ed in quale misura i magistrati possano partecipare all’attività politica. Soltanto quattro Paesi (Lussemburgo, Norvegia, Paesi Bassi e Regno Unito) hanno dichiarato di non possedere garanzie costituzionali espresse con riferimento all’indipendenza della magistratura. Quasi tutti i Paesi hanno affermato di disporre di altri strumenti di tutela a livello normativo, nella maggior parte dei casi nell’ambito del loro diritto processuale, in provvedimenti giudiziari o nella legislazione sull’ordinamento giudiziario. Qualche Paese ha citato alcuni precedenti giurisprudenziali ed alcune consuetudini volti a tutelare l’indipendenza della magistratura. Per la nomina ed il licenziamento dei magistrati la maggior parte dei rapporti indica che la nomina avviene ufficialmente ad opera del Capo dello Stato o del Governo. Quattro Paesi hanno affermato che alcuni o tutti magistrati sono nominati dal Parlamento.
Altri quattro Paesi hanno dichiarato che di regola i magistrati dei gradi più levati della giurisdizione vengono nominati da un organismo indipendente come il Consiglio della Magistratura.
Indipendentemente dal soggetto incaricato di nominare i magistrati, esiste un’ampia varietà di procedure di selezione e nomina. Per quanto riguarda la cessazione dalle funzioni giudiziarie sembra che vi sia un acquis comune in base al quale i magistrati sono nominati a vita piuttosto che per un determinato periodo di tempo. In numerosi Paesi i magistrati o i consigli della magistratura non influiscono in alcun modo sulla nomina del Presidente della Corte Suprema. Il Presidente è scelto allora dal Capo dello Stato, dal Governo, dal Parlamento, i quali probabilmente agiscono congiuntamente oppure previa consultazione reciproca. Il Consiglio della Magistratura, invece, oppure i magistrati della Corte Suprema eleggono i Presidenti delle Corti e tra questi due approcci vi sono alcuni sistemi che prendono in considerazione il parere del Consiglio della Magistratura e/o dei magistrati delle Corti Supreme oppure attribuiscono loro un ruolo consultivo. In undici Paesi le funzioni di Presidente della Corte Suprema non sono limitate nel tempo, ma diciassette Paesi hanno affermato che la durata del mandato di Presidente è limitata e va dai tre ai dieci anni, talvolta con possibilità di rinnovo della carica. Per quanto riguarda il quarto punto, le condizioni per la sospensione volontaria della carriera di magistrato variano in modo considerevole a seconda delle giurisdizioni. Alcuni rapporti indicano regole molto dettagliate e precise al riguardo; altri riferiscono di approcci maggiormente discrezionali e comunque numerosi Paesi negano più o meno la possibilità di una sospensione temporanea. Laddove esistono codici deontologici essi sono elaborati dai magistrati nazionali, dal Consiglio nazionale della Magistratura, dai sindacati o da associazioni di magistrati, dai magistrati e dai Presidenti delle singole Corti o da commissioni
speciali che si occupano della deontologia dei magistrati. Molti di questi codici hanno carattere non obbligatorio, semplicemente consultivo. Che siano dotati o meno di un codice deontologico, la maggior parte dei Paesi afferma che il comportamento dei magistrati ed i principi deontologici sono regolati in diversi strumenti giuridici, in particolare dalle leggi in materia di misure disciplinari. Se questo non avviene la deontologia resta una questione di tradizione giuridica e giudiziaria.
Il secondo rapporto presentato dal Primo Presidente Londers (Belgio) sui mezzi materiali e le risorse a disposizione dei magistrati nell’esercizio delle loro funzioni si è occupato in particolare delle retribuzioni e delle pensioni e del modo in cui esse vengono determinate, ridotte, ecc.. Al riguardo è evidente che sussiste un legame tra le condizioni materiali di lavoro del magistrato, da un lato, e la sua indipendenza dall’altro. In effetti il giudice deve poter lavorare in completa tranquillità, vale a dire anche con una serenità di tipo materiale. Vi sono tre sistemi principali per stabilire e modulare il trattamento dei magistrati. Nella maggior parte dei Paesi la retribuzione è determinata dalla legge, dunque con l’intervento di un provvedimento legislativo. In altri Paesi, invece, essa viene fissata dall’Esecutivo. E, in terzo luogo, vi sono anche Paesi in cui tali remunerazioni sono determinate in modo più consensuale (a seguito di contrattazione tra il Ministro della Giustizia ed i sindacati). Il trattamento dipende da tre fattori. Innanzitutto dal grado di giurisdizione; in secondo luogo, dal rango occupato dal magistrato nella giurisdizione di competenza e, terzo, dall’anzianità di servizio. Per quanto riguarda gli ulteriori benefici accordati ai magistrati essi hanno natura estremamente diversa tra loro a seconda del Paese. Infatti, in alcuni Paesi tali benefici o premi sono assegnati a fronte di prestazioni supplementari e queste possono consistere sia nel fatto che un magistrato svolga funzioni direttive sia, eventualmente, nel fatto di assicurare funzioni assai particolari (per es., come giudice istruttore o giudice minorile). Per quanto riguarda i benefici in natura accordati ai magistrati delle Corti Supreme emergono differenze molto significative. Ma vi è un altro problema che si ricollega al modo in cui si può eventualmente modificare la retribuzione dei magistrati. Vi sono infatti Paesi in cui un articolo della Costituzione o una legge ordinaria prevede il divieto di ridurre la retribuzione di un magistrato dopo che questi abbia preso servizio. Tuttavia, la prassi recente dimostra che ancora negli ultimi tempi, in alcuni Paesi europei, la retribuzione dei magistrati è stata ridotta o viene ridotta in modo significativo. Per quanto riguarda il modo in cui vengono assegnati i procedimenti tra le varie sezioni, la Corte ed i magistrati, una particolare attenzione è stata rivolta alla questione, proprio perché si vuole evitare l’impressione che tramite la distribuzione o l’assegnazione dei procedimenti si tenti di influenzare la trattazione dei casi. La stessa preoccupazione di obiettività sorge quando si deve modificare l’assegnazione dei procedimenti. Le relazioni tra i magistrati ed il mondo esterno, che sono state
oggetto del terzo rapporto affidato al Presidente Gaspar (Portogallo), devono essere considerate sempre in funzione delle conseguenze che possono derivarne sull’indipendenza e sull’imparzialità, specialmente nella dimensione oggettiva dell’imparzialità. Ogni categoria di interazione presenta problemi specifici e deve essere inquadrata nell’ambito di diversi approcci. Le relazioni sociali o personali dei magistrati con gli avvocati non suscitano difficoltà in linea di massima, né possono essere considerate di per sé come un rischio per l’indipendenza. Ciò nonostante, in ogni situazione, i magistrati devono prendere le opportune precauzioni nei confronti di coloro con i quali hanno rapporti sociali ed in merito all’intensità di queste relazioni. Il livello e l’intensità dei rapporti dipendono, in linea di massima, da ogni singolo magistrato e non devono in alcun modo influenzare negativamente il regolare adempimento dei suoi doveri istituzionali. Una questione da discutere potrebbe riguardare, in generale, i mezzi per garantire un ragionevole equilibrio tra l’esercizio delle funzioni e la disciplina e l’indipendenza della magistratura. Le organizzazioni internazionali di magistrati, come la nostra Rete, rappresentano dei luoghi favorevoli per l’incontro, lo studio, l’analisi, lo scambio di opinioni e di esperienze che saranno importanti in un discorso che interessi l’indipendenza della magistratura.
L’esercizio di attività extragiudiziarie da parte dei magistrati, la loro natura ed il regime stabilito per il loro svolgimento in caso di autorizzazione, l’esclusività dell’esercizio della funzione di magistrato o la possibilità di svolgere simultaneamente funzioni diverse costituiscono tratti distintivi dei diversi sistemi che sono comunque tutti compatibili con la garanzia di indipendenza.
La partecipazione dei magistrati ad attività politiche, in particolare l’esercizio di un mandato politico e le conseguenze di tale esercizio sull’indipendenza della magistratura costituiscono un argomento che presenta approcci diversi nei vari ordinamenti europei. L’esercizio della funzione giudiziaria nonché l’esercizio di altre funzioni nell’ambito dei poteri dello Stato non sono esenti da contestazioni o critiche. I rapporti dei magistrati con la stampa, con i citrici ed i loro effetti sul grado di fiducia possono rappresentare un tema particolarmente importante per la nostra riflessione.
Le conseguenze dell’azione o inazione dei pubblici poteri sul funzionamento degli uffici giudiziari possono manifestarsi in modi diversi. La politica di bilancio costituisce un elemento centrale in quanto il finanziamento adeguato contribuisce anche a garantire un funzionamento indipendente.
La dimensione economica influenza la capacità di risposta e di lavoro degli uffici giudiziari e l’insufficienza dei mezzi finanziari rischia di influenzare indirettamente l’indipendenza. Le modalità di intervento dei ministri della giustizia nella nomina e nella progressione in carriera dei magistrati, nella disciplina e nella situazione remunerativa rappresentano anch’esse un fattore critico di preoccupazione in numerosi ordinamenti nazionali mentre gli interventi legislativi
inopportuni nelle questioni procedurali possono interferire con l’esercizio corretto ed indipendente della funzione di magistrato.
Nomine
Il primo settembre 2010 il giudice Børge Dahl è stato nominato Presidente della Corte Suprema danese succedendo al Presidente Torben Melchior, ex Presidente della Rete, che è andato in pensione.
Il dott. Silvio Camilleri è stato nominato Presidente della Corte costituzionale e della Corte d’Appello di Malta lo scorso 9 settembre 2010, subentrando al Presidente Vincent A. De Gaetano che è stato eletto in seno alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.
Il 16 settembre 2010 il giudice Livia Doina Stanciu è stata nominata Presidente dell’Alta Corte di Cassazione e di Giustizia della Romania.
