Corso di Laurea magistrale (ordinamento ex
D.M. 270/2004)
in Relazioni Internazionali Comparate -
International Relations
Tesi di Laurea
Lampedusa e l’Emergenza Nord
Africa: analisi critica
dell’accogl
ienza
Relatore
Ch. Prof. Francesca Coin
Correlatore
Ch. Prof. Antonio Trampus
Laureando
Francesca Steffani
Matricola 812847
Anno Accademico
Nei canali di Otranto e Sicilia
Migratori senz’ali, contadini d’Africa e di Oriente
Affogano nel cavo delle onde.
Un viaggio su dieci si impiglia sul fondo,
il pacco dei semi si sparge nel solco
scavato dall’ancora e non dall’aratro.
La terraferma Italia è terra chiusa.
Li lasciamo annegare per negare.
ABSTRACT
Between the end of 2010 and the beginning of 2011, the North Africa was affected by some ferocious civil demonstrations. Protests and revolutions brought to the end dictatorial governments in several countries like Egypt, Tunisia and Libya. Following these facts, migrations towards Europe, and in particular towards Italy, reached their peaks. The aim of my dissertation is to investigate some aspects strictly connected to these waves of mass migration.
In the first chapter, I analysed briefly the historical and legal situation of Italy, which is the country I focused on my thesis since it is also the first country the migrants arrive to from North Africa.
Firstly, I spoke generally about the history of international migrations to focus later in particular on the history of the Italian migration waves. Doing so, I concentrated in particular on the legal phases of this phenomenon.
I examined the European legislation and in particular I focused on the Schengen Agreement, on the functions of Frontex Agency and on the Dublin Convention, last but not least I focused on the two main Italian laws, dealing with this subject, dating 1998 and 2002.
The development of the European legislation of the 21st century of the European Union has been strongly conditioned by the international context related to the terrorism. The "Western world" started to feel scared and vulnerable after the Twin Towers´ attack in New York , the Pentagon´s attack in Washington in 2001, and this feeling was accentuated by the attacks in Madrid in 2004 and London 2005.
This general feeling of threat due to these terroristic events led the member states of the EU to adopt stricter regulatory interventions regarding the migratory process.
In the last twelve years, the laws regarding the regulation of immigration waves arriving in Europe have become progressively stricter and with a stronger aim at sanctioning illegal migrants than the previous years.
In the last few years, specific computer programmes like SIS and European control agencies, such as Frontex, aiming at reinforcing the control of the Schengen´s internal and external borders have been created and this clearly signifies that the EU is moving towards more inflexible migration policies.
In the Italian legislation, the migration issue has been modified several times during the last twenty years, since it is one of the main topic that creates more division and conflicts both among the public opinion and the political parties.
The present Italian legislation is the result of several different legal measures that have been introduced by numerous different governments during the years.
In particular, the “Bossi-Fini” law has tightened up the content of the previous laws so that the legal entrance inside our country has become more and more complicated, almost impossible for non-residents.
In the second chapter, I analysed the bilateral agreements between Italy and two of the main migration- exporting countries in 2011, that means Tunisia and Libya. The bilateral agreements are extremely important to understand the dynamics appeared during the time North Africa’s emergency as well as to understand why only some Tunisian citizens arriving in Lampedusa within the midnight 15th April 2011 had the right to access to a temporary residency permit.
Furthermore, I examine the changes in migration waves after the revolution in Tunisia and Libya. The civil war in Libya forced many people to flee their own houses. Most important, among them there were several potential asylum seekers coming from sub-Saharan countries and the Horn of Africa who tried to reach other neighbouring countries. Tunisia and Egypt welcomed a high number of refugees whereas Italy received only the 2% of these people.
In the same chapter, I also chronologically divided the events which have characterised 2011 focusing on those events that have concerned the small island of Lampedusa. The third chapter is the core of my dissertation since I analysed the perspectives of the coordination and of the healthcare during the critical months in North Africa. I wanted to examine in depth the roles and "actors " that have played a role during these events. Indeed while analysing the ministerial sources, it was not easy to understand what was happening and who was supervising this phenomenon.
In particular, I examined the ministerial order published during the months of the emergency in North Africa to clarify the roles given to the prefect of Palermo and then to the department of civil protection by the internal ministry. After the overcrowding of Lampedusa island, the migrants have been moved and have been assigned equally among the other regions within the national territory.
When the migrants were transferred from Lampedusa Island to the other locations, several NGOs and organizations working for the protection of human rights have
welcomed those people in their own buildings and have started teaching some Italian language and culture class as well as they have provided legal assistance. More generally, they have helped these refugees during the process of integration into the Italian society.
Unfortunately, these NGOs were not the only one willing to help these refugees. Several mistrustful private citizens or cooperatives showed interest in helping these refugees and they expressed the will to host the migrants. Sadly, they did not provide any assistance to the migrants they were hosting. Humanitarian associations and NGOs have reported several cases and have denounced several structures where the refugees coming from North Africa were living in inhuman conditions and in isolation from the rest of the society. Very often private citizens, such as hotel managers, express the will to host some refugees in order to receive a monetary benefit from the Italian government, which strictly speaking amounts to 46 Euros per day for each migrant hosted in a private structure. Obviously, I analyzed the cost of this “emergency” too and I realized it has been extremely high even if the services offered to the refugees were often of very bad quality and they did not guarantee any assistance.
Furthermore, in the third chapter I wanted to examine the assistance and the treatment of minors arriving solo to our country.
The organization Save the Children has monitored the structures hosting foreign unaccompanied minors (Italian acronym: MSNA) and it has denounce their bad hygienic and health conditions and the lack of any protection standard. To conclude, this research has pointed out the real and main needs of these children and teens.
Moreover, I inspect how and who was offering medical care at the arrival of the migrants to Lampedusa island. I analyzed how the first aid is usually implemented when a coast guard boat dragging a boat full of refugees docks in Lampedusa. The first medical care is given by the coast guard and by the CISOM, Corpo Italiano di Soccorso dell’Ordine di Malta, before arriving to Lampedusa’s harbor. Once the refugees landed in Lampedusa, the Red Cross and Médicines sans Frontières are the first one in charge of migrants’ healthcare. Usually the doctors volunteering for these two NGOs visit the migrants and depending on the case, they decide whether to send the patient to an appropriate hospital or, if the patient is not risking his own life, they can treat him inside their tent-hospital on the island.
Once the refugees are moved to the structures in the different regions of Italy, their situation under the medical point of view changes depending on the type of residency
permit they have. For this reason, I tried to understand how the migrants have access to the Italian National Medical Service depending on their legal status.
One of the main aspect that must be improved under the national point of view is the psychological assistance to the refugees, since in Italy is treated as a marginal and unsystematic matter. For this reason, I interviewed Ms. Lilian Pizzi, clinical psychologist, who worked for a CARA (Centre for Asylum seekers) in Rome in 2011 and who worked with foreign unaccompanied minors in 2013 and finally worked with some families at Lampedusa’s Centre for Asylum Seekers in collaboration with Terre des Hommes. Under my point of view, her testimony is fundamental to understand better both the Italian immigration policies and all the different aspects and difficulties that a refugees can experience while living in our country.
In the fourth and last chapter, I examine in detailed the Lampedusa’s case. This extremely small island in the Mediterranean Sea has been the “the mirage of the Western World” for several migrants arriving in particular from the Sub-Saharan Africa and from the Horn of Africa.
In 2011, this tiny Island has been greatly challenged due to the overcrowding of the refugees on the island. In less than two months more than 5.000 people arrived in Lampedusa , considering that the average number of the inhabitants is around 6.000 citizens. Lampedusa has been hindered by the government that refused to open the Centre of First aid and Reception for more than one month. For this reason, several refugees were forced to sleep on the streets and find a temporary shelter during winter time.
In the second half of the year, the migration waves reached another peak, and for this reason the tension between inhabitants and migrants became more and more evident and sometimes even violent. Two cases are worth mentioning since they endangered the good relationships between Lampedusa’s citizens and migrants: the setting on fire of the Centre of first aid and recover (Italian acronym: CPSA) and the hail of stones between citizens and migrants.
In the summer 2013, I had the chance to take part to a voluntary camp on the Island , which was an extremely useful experience in order to work in this specific area of research.
During my staying in Lampedusa, I met Ms. Giusi Nicolini, the current mayor of the island, I also met some migrants arrived on the Island some years ago and that now are working here, like Mahamad who is now working as cultural mediator at the CPSA, or
like Dagmawi who is a famous director specialized in documentaries dealing with the migration issue. I also met some young people working for NGOs such as Askavusa who managed to create beautiful projects on the Island including both citizens and migrants. Finally, I met Ms. Paola La Rosa, lawyer and activist fighting against injustices and violence against migrants. This field work has fundamentally helped me writing this dissertation.
The strict migrations policies of the EU and in particular of Italy are not helping achieving a legal migration wave. In 2011, Italy has not been able to handle a migration wave amounting to 60.000 refugees. The cost to deal with this “emergency” has been huge and the famous “Lampedusa Model” , which Italy used to be proud of, has showed some signs of weakness and inefficiency in 2011. The Mediterranean Sea, thanks to the restraining European immigration policies has become a “liquid graveyard”. Between 1998 to present, more than 19.000 refugees have lost their lives trying to reach the “European Fortress” following the dream of a better life.
Indice
IntroduzioneCapitolo primo: Introduzione al quadro storico e legislativo europeo ed italiano in materia d’immigrazione
1.1 Storia delle migrazioni internazionali 1.2 Normativa europea
1.2.1 Convenzioni di Schengen e SIS 1.2.2 Agenzia Frontex
1.2.3 Convenzione di Dublino
1.3 Storia delle politiche dell’immigrazione in Italia 1.3.1 Legge Turco-Napolitano
1.3.2 Legge Bossi-Fini e “pacchetto sicurezza” del 2009
Capitolo secondo: Accordi bilaterali, Primavera araba e flussi migratori
2.1 Accordi tra Italia e Tunisia 2.2 Accordi tra Italia e Libia
2.3 Primavera araba e modifica dei flussi migratori 2.4 Cronologia degli eventi
Capitolo terzo: Coordinamento e aspetti sanitari dell’Emergenza Nord Africa
3.1. Coordinamento 3.1.1 Analisi dei costi
3.1.2 Minori Stranieri Non Accompagnati 3.2 Aspetti Sanitari
3.2.1 ENA e sanità
3.2.2 Intervista a Lilian Pizzi, psicologa per Terre des Hommes al CPSA di Lampedusa
Capitolo quarto: Uno di studio di caso su Lampedusa
4.1 Dal “Modello Lampedusa” al 2011 4.2 20 Settembre 2011
4.3 Lampedusa solidale
4.4 Luglio 2013, diario da Lampedusa.
Conclusioni Allegati Bibliografia 10 12 12 17 18 20 21 22 28 29 33 33 35 40 45 53 54 59 62 67 68 75 83 86 91 93 95 101 106 115
Introduzione
Tra la fine del 2010 e l’inizio del 2011 nei paesi a sud del Mar Mediterraneo sono esplose manifestazioni, proteste, rivoluzioni e vere e proprie guerre civili che hanno ribaltato i governi dittatoriali che vigevano da decenni. Gli assetti istituzionali di Egitto, Tunisia e Libia in particolare, sono mutati e stanno attualmente vivendo una nuova stagione politica. La cosiddetta “primavera araba”, termine coniato dai media occidentali, ha prodotto oltre ai cambiamenti politici interni anche nuove ondate migratorie verso i paesi confinanti e, in piccola percentuale, anche verso l’Italia.
Il fenomeno migratorio proveniente in particolar modo da Tunisia e Libia diretto verso l’Italia ha interessato circa 60.000 persone nell’arco di un anno, il 2011. Nel presente elaborato si analizza proprio questo periodo di tempo, nel quale il governo italiano ha dichiarato lo stato d’emergenza a seguito di un incremento consistente degli arrivi di migranti dal nord Africa.
Nei primi mesi del 2012, grazie ad uno stage presso il Servizio Immigrazione del Comune di Venezia dove affiancavo gli operatori comunali che valutavano le diverse richieste degli stranieri, sono entrata in contatto con molte delle persone riconducibili a quella che veniva chiamata “Emergenza Nord Africa”. La mia esperienza presso il Comune di Venezia e una forte passione personale legata al tema delle migrazioni mi hanno portato a sviluppare il tema e la ricerca del presente lavoro.
Si sono indagati gli aspetti connessi al coordinamento e alla sanità dei flussi migratori arrivati nel 2011 con l’obiettivo di comprendere meglio quali fossero gli “attori” che hanno gestito la situazione connessa all’ENA. Si è inoltre cercato di approfondire la realtà dell’isola di Lampedusa, incontrando i cittadini, il Sindaco, i migranti che in quei giorni sono arrivati sull’isola e gli operatori del CPSA; tutto questo tentando di capire la sfaccettata quotidianità di questa tanto piccola quanto strategica isola nel mezzo del Mar Mediterraneo.
Nel primo capitolo si affronta la normativa europea ed italiana in materia di immigrazione, in particolare le leggi e i provvedimenti più significativi, con lo scopo di inquadrare giuridicamente gli aspetti connessi all’ Emergenza Nord Africa. Si presenta rapidamente, inoltre, la storia delle migrazioni internazionali e in particolare la storia dell’immigrazione in Italia, mettendola in relazione con le principali leggi che hanno determinato la situazione attuale in questo campo.
Il secondo capitolo presenta uno studio delle relazioni bilaterali fra l’Italia e gli Stati di provenienza dei migranti, ovvero Tunisia e Libia, e offre un’analisi delle modifiche, a seguito della “primavera araba”, dei flussi migratori. A seguire si presentano, seguendone l’ordine cronologico, gli avvenimenti che hanno portato il governo italiano a dichiarare lo stato d’emergenza a causa dell’arrivo dei migranti, oltre ai principali fatti avvenuti durante tutto il 2011.
Il terzo capitolo è un approfondimento sul coordinamento tra i vari attori che hanno gestito la situazione emergenziale profilatasi nell’arco dell’anno. Si sono indagate le responsabilità del Dipartimento della Protezione Civile, nominata dal Ministero dell’interno “Commissario straordinario” per la gestione dell’ENA, in relazione agli incarichi di Enti locali e Regioni nel recepire i migranti.
Segue un approfondimento della situazione dei Minori Stranieri Non Accompagnati, un’analisi dei costi che lo Stato ha sostenuto per l’accoglienza dei migranti in tutti i suoi aspetti più rilevanti e uno studio sul funzionamento della “macchina dei soccorsi” durante le operazioni di recupero in mare delle imbarcazioni, focalizzando l’attenzione sulle prime cure mediche fornite ai migranti; si sono esaminate successivamente le varie modalità per accedere al Servizio Sanitario Nazionale in relazione allo status giuridico degli stranieri.
Ho avuto la possibilità di approfondire con Lilian Pizzi, psicologa clinica che ha lavorato durante l’Emergenza Nord Africa presso i CARA di Roma e che ora opera nel CPSA di Lampedusa con i minori non accompagnati e con i nuclei famigliari. Si affronta il tema della cura psichica dei migranti attraverso un’intervista che è una testimonianza molto significativa di un particolare spaccato di realtà.
Il quarto capitolo è uno studio di caso su Lampedusa dove inizialmente vengono considerati i vari cambiamenti storici e politici nell’arco degli ultimi 5 anni, a partire dal cosiddetto “modello Lampedusa” punto di riferimento in tutta Europa per le buone modalità d’accoglienza che su questa piccola isola venivano praticate fino al 2011. Durante l’anno dell’Emergenza Nord Africa l’eccellente sistema della macchina dei soccorsi a Lampedusa è venuto a mancare e si è irrimediabilmente inceppato provocando tensioni e scontri fra migranti e abitanti dell’isola. In questo capitolo si racconta inoltre l’esperienza personale vissuta sull’isola durante il mese di luglio 2013 durante un campo di volontariato organizzato dall’associazione romana InMigrazione vissuto anche con l’obiettivo di cogliere dall’interno le varie componenti dell’isola.
Capitolo 1
Introduzione al quadro storico e legislativo europeo e italiano
in materia d’immigrazione
1.1 Storia delle migrazioni internazionali
Il periodo che si può considerare come l’inizio delle migrazioni nell’età moderna è il XV secolo, grazie alle grandi scoperte geografiche. In quegli anni gli europei si avventurarono in terre sconosciute fino a quel momento con il principale obiettivo di espandere le proprie attività commerciali e spesso sottomettevano anche le popolazioni indigene, arrivando in più casi alla loro distruzione. Col passare del tempo le strategie espansive dei paesi europei, che culmineranno con la colonizzazione, avranno conseguenze molto importanti nella determinazione dei flussi e dei contesti di origine delle migrazioni degli ultimi anni, migrazioni avvenute soprattutto dal Sud al Nord del mondo.
Il primo stadio della storia delle migrazioni moderne, che si può considerare quello contenuto nell’arco di tempo tra XVI e XIX secolo, si può definire come “mercantilista”, in quanto l’ideologia allora preponderante vedeva fonti di sviluppo e potere nell’aumento demografico e nella crescita dei capitali.
La seconda fase venne caratterizzata dalla tratta degli schiavi, con la deportazione coatta dall’Africa alle Americhe di 10-15 milioni di persone tra il 1500 e il 1700.
Secondo alcune stime, tenendo conto dell’intero arco di tempo in cui si sono attuate le deportazioni, dal XV secolo all’abolizione della schiavitù, dei quasi 10 milioni di persone prelevate dall’Africa, meno del 5% giunsero agli attuali Stati Uniti: la maggior parte di loro venne utilizzata nelle piantagioni di canna da zucchero dei Caraibi, il 38% giunse in Brasile, mentre il 20% del totale perse la propria vita durante le terribili traversate.
Possiamo affermare che la maggior parte dei flussi migratori intercontinentali dell’età moderna, come anche i primi flussi della grande emigrazione, ebbero come protagonisti gli schiavi e gli “indventured workers”1.
La rivoluzione industriale e la conseguente “rivoluzione dei trasporti” di fine Ottocento ha espresso a pieno le proprie potenzialità: l’Europa è infatti attraversata in ogni direzione da una capillare rete ferroviaria integrata e, dove possibile, da un complesso sistema di canali navigabili; anche nel trasporto marittimo ci sono stati enormi progressi: le navi a vapore hanno sostituito quelle a vela e piroscafi enormi fanno regolarmente la spola tra una sponda e l’altra dell’oceano2. Il prezzo dei biglietti, già notevolmente diminuito nel corso dell’Ottocento raggiunse nel primo decennio del nuovo secolo livelli così bassi da diventare sostenibile anche alle fasce sociali più povere tanto da dare da vita a nuovi fenomeni migratori dall’Europa al continente americano.
Non era però sempre delle migliori l’accoglienza nel Nuovo mondo e il caso del porto di New York ne è un esempio eloquente anche perché è proprio qui che tra la fine dell’800 e gli anni ’20 del 900 sbarca il flusso migratorio, diretto agli Stati Uniti, più consistente.
Le discriminazioni economiche, già presenti durante la traversata, si mantengono anche al momento dell’arrivo: mentre a coloro che erano alloggiati in prima e seconda classe è consentito espletare a bordo il controllo dei documenti e di sbarcare direttamente a terra, i passeggeri di terza classe sono invece trasportati dalla nave alla stazione di smistamento dei flussi. Prima di varcare la soglia del sogno americano dovevano inevitabilmente passare per Ellis Island. Se la spossante trafila dei controlli e degli interrogatori ha esito positivo viene concesso il visto di ingresso: l’emigrante si tramuta in immigrato.
Nel corso del XX secolo il fenomeno delle migrazioni internazionali subì delle profonde modificazioni3. In questo periodo sono mutati radicalmente gli attori, le condizioni economiche e demografiche che connotavano gli equilibri mondiali, le mete e le aree di destinazione e, infine, sono state introdotte politiche atte a disciplinare i flussi.
1 Gli indentured workers o coolies, erano i lavoratori a contratto, prevalentemente asiatici, che nella
seconda metà del XIX secolo, sostituirono il lavoro degli schiavi nelle piantagioni. Spesso questi risultavano meno cari e più vantaggiosi degli stessi schiavi, in quanto si impegnavano a pagare le alte tariffe del viaggio in nave mediante il lavoro vincolato presso un padrone.
2 M.Elisabetta Tonizzi, Le grandi correnti migratorie del ‘900, Paravia scriptorium, 1999 3 Paola Corti, Storia delle migrazioni internazionali, ed.Laterza 2003
Dalla seconda metà degli anni ‘20, in seguito alle leggi restrittive dell’emigrazione dall’Europa sudorientale, la stazione di Ellis Island iniziò a spopolarsi e le folle dolenti e spaesate degli anni del boom migratorio diventano rapidamente un ricordo. Gli Stati Uniti, e anche alcuni stati europei quali la Francia, avviarono politiche più restrittive sull’immigrazione.
Nel secondo dopoguerra le migrazioni internazionali, facilitate dalla sempre maggiore rapidità ed economicità dei sistemi di trasporto, conobbero un’espansione senza precedenti. In questo periodo lo sviluppo di un nuovo ciclo di migrazioni nel mercato internazionale del lavoro fu stimolato dal rilancio dell’economia del mondo occidentale e dall’affermarsi di una nuova fase liberistica delle politiche migratorie. Le partenze dall’Europa verso le mete transoceaniche ripresero subito dopo il 1945, soprattutto dall’Italia e dalla Germania, paesi sconfitti che avevano subito gravissimi danni economici e si trovavano a fronteggiare le acute crisi sociali alimentate dall’ingente massa di disoccupati.
Quando si abbatté sui mercati internazionali la crisi petrolifera con i suoi effetti devastanti sull’aumento del prezzo della principale materia prima e sulle tendenze inflative delle monete, alcuni paesi europei avevano già posto i primi limiti all’immigrazione di manodopera straniera. Il successivo periodo di forte recessione comportò quindi un calo della richiesta di manodopera nei mercati internazionali del lavoro ma le decisioni di intervenire sul piano legislativo erano già state avviate molto prima, a causa delle preoccupazioni sollevate in vari paesi dalla presenza degli stranieri4. Uno dei motivi che indussero i maggiori stati di destinazione a porre dei freni all’immigrazione fu il timore che gli stranieri potessero insediarsi stabilmente sui propri territori, gravando così sui bilanci dello Stato, con un pesante aumento degli oneri sociali del welfare. Un altro motivo di preoccupazione fu l’aumento della presenza di gruppi etnici di provenienza non europea e di religione musulmana, in alcune delle più importanti sedi di arrivo.
I primi provvedimenti restrittivi, varati sotto il peso dei timori che si sarebbero amplificati negli anni della forte recessione, stimolarono comunque un certo ampliamento dei flussi migratori. I vincoli imposti dai diffusi turnover della manodopera nei mercati del lavoro favorirono infatti i ricongiungimenti familiari nelle
4 Tra la fine degli anni 60 e i primi anni 70, in corrispondenza della recessione dell’economia mondiale, i
paesi europei misero fine alle politiche di reclutamento attivo. Lo shock petrolifero del 1973 segna il definitivo compimento della fase precedente: da qui in poi le migrazioni assumeranno il carattere di presenze non volute, tollerate o respinte secondo i casi, ma comunque sempre meno legittimate da considerazioni economiche.
nuove sedi di residenza. Un'altra conseguenza di questa inversione di tendenza all’interno dei mercati internazionali del lavoro fu il ruolo strategico assunto da alcuni paesi fornitori di materie prime. Nella seconda metà degli anni Settanta si svilupparono nuovi poli di attrazione per molti dei paesi “esportatori di manodopera” che continuarono a registrare alti tassi di disoccupazione anche dopo lunghi anni di immigrazione nell’Europa centro settentrionale.
Favorito dalle cospicue entrate per la vendita del greggio, dallo sviluppo economico e dalla crescita delle infrastrutture, il Medio Oriente diventò uno dei poli attrattivi dei nuovi movimenti migratori verso la metà degli anni Settanta. L’immigrazione in quest’area risaliva già agli anni Trenta, quando furono scoperti i primi giacimenti petroliferi; ma se in questo periodo l’immigrazione era tuttavia limitata e poco diversificata etnicamente, in un secondo periodo tra il 1950 e il 1960, l’immigrazione fu maggiormente favorita dallo sviluppo dei grandi lavori infrastrutturali. Nel corso di questi due decenni si definiscono le componenti etniche dei flussi migratori verso il golfo e aumentano nettamente gli immigrati di origine araba, soprattutto egiziani, palestinesi e yemeniti. Fu però soprattutto dopo il 1973 che le correnti migratorie verso l’area del Golfo assunsero dimensioni considerevoli. Nel 1975 il numero degli stranieri registrati nei paesi produttori di petrolio del Medio Oriente toccava quasi i due milioni e nell’Ottanta le presenze salirono quasi a tre milioni. Sul piano professionale, a differenza di quanto era avvenuto nell’emigrazione verso l’Europa, nell’area del Golfo gli immigrati furono occupati in tutti i settori di attività.
L’immigrazione verso l’area del Golfo subì un forte ridimensionamento nel corso degli anni ‘80, quando la produzione petrolifera scese dai 22 miliardi di barili al giorno, nel 1979, agli 11 milioni, nel 1984. Questa recessione comportò una riduzione degli investimenti e la conseguente fine dei grandi lavori infrastrutturali che richiedevano la manodopera straniera. A partire dagli anni Ottanta, come già stava accadendo in molte altre sedi di immigrazione, anche in quest’area, il reclutamento della manodopera straniera, subì quella svolta che avrebbe portato a selezionare gli immigrati sulla base della nazionalità, della qualificazione professionale e dei settori di occupazione.
Anche in questo caso, quanto accadde nel Medio Oriente, cioè il forte apporto delle migrazioni dall’Asia, è abbastanza significativo per delineare la tendenza che si andrà profilando come dominante negli anni successivi: la formazione di correnti migratorie asiatiche dirette verso sedi di lavoro non transoceaniche.
L’attuale fase delle migrazioni internazionali si sviluppa all’insegna di una profonda contraddizione. Da un lato un complesso intreccio di fattori di attrazione e d’espulsione, concorre a tenere alto il volume delle migrazioni internazionali, imprimendovi anzi un’ulteriore accelerazione. Dall’altro, la preoccupazione prevalente nei paesi di destinazione è di contenere la pressione migratoria e le politiche di reclutamento attivo riguardano solo categorie specifiche di lavoratori, oltre a consentire l’ingresso di una quota di migranti indefinitamente più piccola rispetto al numero di coloro che desidererebbero migrare. Tradizionalmente considerata una questione sostanzialmente economica, l’immigrazione è divenuta oggetto, negli ultimi due decenni, di un inedita politicizzazione, con l’effetto di esasperare i toni del dibattito su questa materia e farne oggetto di polemica elettorale: su di essa si scaricano le ansie e le preoccupazioni tipiche di una società in rapida trasformazione e alla ricerca di capri espiatori ai quali attribuire la responsabilità dei propri disagi5.
In uno scenario che vede il moltiplicarsi delle aree di destinazione, i principali motori dell’economia mondiale corrispondono alle regioni che esercitano la maggiore capacità attrattiva. Di qui il ruolo cruciale del Nord America e dell’Europa occidentale oltre a quello, emergente, del Giappone e degli altri paesi asiatici di recente industrializzazione. Gli Stati Uniti sono tuttora il principale paese d’immigrazione, con circa un milione di ingressi di immigrati regolari all’anno, provenienti praticamente da ogni parte del mondo, ma nello specifico dall’Asia e dall’America Latina.
Il continente europeo, dagli anni Novanta, nonostante il regime restrittivo in vigore, ha conosciuto un sostanzioso aumento di immigrati presenti, oltre ad aver accolto una quota cospicua di richiedenti asilo. Alle tradizionali regioni di destinazione, si sono andati via via affiancando i paesi meridionali dell’Unione Europea, in cui la presenza dei migranti è lievitata e dove lo stesso processo di stabilizzazione delle presenze straniere sul territorio appare avanzato.
Gli ultimi decenni hanno registrato l’emergere di nuovi flussi provenienti dall’est Europa, dall’Africa sub-sahariana, da Brasile, Argentina, Ecuador e Perù, dalla Cina e dal sub continente asiatico.
In particolare l’Europa è stata interessata nell’ultimo ventennio da flussi migratori consistenti provenienti dall’ex Jugoslavia durante le guerre che hanno interessato il
5 Parallelamente tendono invece a diffondersi, nei paesi d’origine, iniziative tese ad incoraggiare
l’emigrazione di una parte della popolazione attiva, data la rilevanza delle rimesse in denaro effettuate da coloro che lavorano all’estero, decisamente maggiore rispetto al volume degli aiuti allo sviluppo erogati grazie ai dispositivi della cooperazione internazionale.
territorio dei Balcani e da correnti migratorie provenienti dal Corno d’Africa che vive da anni sotto regimi totalitari e si trova in uno stato di guerra civile e di anarchia istituzionale. Le politiche migratorie dell’Europa sono state sempre più modificate in senso restrittivo, volte a limitare l’arrivo di persone provenienti da stati terzi e a impedire lo stanziamento di questi negli stati europei.
1.2 Normativa europea
Lo sviluppo delle politiche migratorie dell’Unione Europea del nuovo millennio è stato fortemente condizionato dal contesto internazionale relativo al terrorismo. Gli attentati delle Torri Gemelle a New York e del Pentagono a Washington dell’ undici settembre 2001, gli attentati di Madrid del marzo 2004 e quelli di Londra del 7 luglio 2005 hanno diffuso una sensazione di vulnerabilità in tutto il mondo occidentale. Questa sensibilità nei confronti del terrorismo ha portato gli stati membri dell’UE all’adozione di una serie di provvedimenti normativi sempre più restrittivi delle libertà personali per la gestione indiretta dei pericoli percepiti. La percezione del rischio aumenta nel momento in cui è impossibile tentare di circoscrivere la minaccia e quindi si cerca di attuare corrispondenti misure di prevenzione .
La società e la politica dei vari stati membri del post attentati hanno concentrato i loro sforzi di riduzione del rischio di minaccia nelle politiche sull’immigrazione, individuando negli immigrati, soprattutto provenienti da paesi di fede islamica, il primo nemico da contrastare.
Anche la fine del secolo scorso era stata caratterizzata da politiche europee di chiusura nei confronti delle migrazioni e l’apertura dei centri per migranti è stata una misura significativa delle politiche volte ad arginare e contrastare l’immigrazione. Come ha sottolineato il filosofo Giorgio Agamben i centri sono «luoghi pensati come "spazi di
eccezione" fin dall’inizio. Sono zone pensate come zone d’eccezione in senso tecnico, come zone di sospensione della legge, così come zone di sospensione assoluta della legge erano i campi di concentramento, in cui - come dice Hannah Arendt - "tutto era possibile" perché appunto la legge era sospesa»6.
6 Intervista a Giorgio Agamben del 1999 reperibile all’indirizzo:
http://www.meltingpot.org/Beppe-Caccia-e-Giorgio-Agamben-Nei-campi-dei-senza-nome.html#.UuPB0BAuLIU (link consultabile al 17 dicembre 2013)
Negli ultimi dodici anni le normative adottate in materia d’immigrazione sono risultate
essere più sanzionatorie e restrittive degli anni precedenti. La creazione di sistemi informatici come SIS, di agenzie come Frontex atte a rafforzare il controllo delle frontiere esterne ed interne dello spazio Schengen sono esemplificative della direzione in cui l’UE sta muovendo le sue politiche: il controllo dell’immigrazione “illegale” si è sempre più trasformato esplicitamente in una lotta al terrorismo, con questa nozione si sono giustificati negli anni una serie di provvedimenti limitativi rispetto alle condizioni d’accesso alla cosiddetta “Fortezza Europa”7. Anche la Convenzione di Dublino e i successivi regolamenti che l’hanno in parte modificata rientrano in una logica di controllo e di aumento delle difficoltà burocratiche soprattutto per i richiedenti asilo; regolamenti contestati da più organizzazioni internazionali, da ONG e da parte dell’opinione pubblica per incoerenza con i diritti fondamentali dell’uomo e con la Convezione sullo statuto dei rifugiati di Ginevra del 1951.
1.2.1 Convenzione di Schengen e SIS
Alla fine del secolo scorso, più precisamente durante gli anni Ottanta, gli Stati della Comunità Europea hanno iniziato a cooperare per progettare un iter legislativo comune in materia di migrazione ed asilo. L’Accordo di Schengen del 1985, firmato in un primo momento solo da Belgio, Olanda, Lussemburgo, Francia e Germania, ha segnato l’avvio delle politiche comuni riguardanti migranti e rifugiati.
L’obiettivo principale dell’Accordo di Schengen, divenuto poi Convenzione nel 1990, è quello di abbattere progressivamente le frontiere comuni e assicurare libertà di circolazione a merci e persone all’interno dello spazio comunitario. Insieme all’abbattimento delle frontiere interne è stato previsto anche il rafforzamento dei controlli delle frontiere esterne e una collaborazione più efficace tra le forze di polizia dei vari Paesi firmatari.
Nel 1990 venne firmato un secondo accordo chiamato “Schengen II” che includeva misure compensatorie dirette ad ostacolare gli effetti, ritenuti per lo più negativi, dell’abbattimento delle frontiere riguardo le migrazioni. Con Schengen II venne creato un visto comune e venne inoltre fatta una lista di paesi con l’obbligo di ingresso solo in
7 Dall’enciclopedia Treccani: definizione - con un'accezione negativa - che si dà di un’Europa che tende a
possesso di tale documento. Questa norma venne sancita dal Trattato di Maastricht 8 e l’Unione Europea, da quel momento, decise quali Stati terzi far configurare nella lista dei paesi sottoposti all’obbligo dell’ingresso con visto, tra i quali sono inclusi alcuni importanti Stati d’origine dei rifugiati. Il secondo accordo di Schengen segna il punto di inizio di politiche di chiusura degli Stati dell’Unione Europea verso gli immigrati e i rifugiati.
La Convenzione, ad oggi firmata da 26 Paesi europei, dedica ampio spazio al diritto d’asilo e nei dieci articoli ( dal ventottesimo al trentottesimo) del capitolo 7 del titolo secondo della Convenzione dell’applicazione dell’accordo di Schengen illustra le responsabilità degli stati riguardo le domande d’asilo. Molte critiche sono state mosse a queste nuove disposizioni, infatti alcuni Stati europei non hanno firmato la Convenzione proprio per le misure restrittive delle nuove leggi. Tra questi paesi figurano il Regno Unito e la Repubblica d’Irlanda che avevano, e hanno in materia d’immigrazione, leggi differenti e molto più permissive rispetto a quanto indicato nel testo di Schengen. Secondo la Convenzione, per quanto riguarda il diritto d’asilo, è il singolo Stato membro a dover provvedere all’esecuzione del processo di accettazione della domanda. Nel 1990 queste disposizioni sono state approfondite e sostituite dall’ “ Accordo relativo alla determinazione dello Stato responsabile dell'esame delle domande d'asilo presentate negli Stati membri della Comunità Europea” ovvero dagli Accordi di Dublino.
La convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen prevedeva anche la creazione di un Sistema di Informazioni di Schengen, denominato poi con l’acronimo SIS, finalizzato alla cooperazione fra gli organi di polizia di ogni stato membro dell’UE. Il SIS è una banca – dati creata ad hoc per sopperire all’eliminazione delle frontiere interne. Questa rete informativa digitale ha una struttura a stella ovvero: la C-SIS (SIS centrale) ha sede a Strasburgo, costituisce la sede principale ed è connessa ai siti nazionali di ogni stato membro denominati N-SIS, ognuno dei quali è fornito di una copia dei dati.9
La banca dati del SIS contiene informazioni sia sugli oggetti che sulle “persone ricercate per il
loro arresto o la loro espulsione; stranieri con proibizione d'entrata; persone sparite o
8 Articolo 100 comma c del Trattato di Maastricht : http://eur-‐
lex.europa.eu/it/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html#0001000001 (link consultabile al 6 dicembre 2013)
che necessitano di protezione temporanea (specie i minori); testimoni o persone citate a giudizio cosi come persone da sottoporre a vigilanza discreta o controlli speciali per reprimere attività illecite od evitare pericoli per la sicurezza pubblica”10. Tra gli oggetti invece sono indicati veicoli, caravan, computer, armi da fuoco, documenti vergini o rubati.
Nel 2001 il Consiglio europeo ha istituito la creazione del Sistema Informativo di Schengen II (SIS II) perché quello precedente era stato creato per gli allora 18 membri dell’UE e non per i 27 membri ad oggi aderenti. Inoltre, grazie al progresso tecnologico, si è potuta ottimizzare la banca dati e si è così proceduto all’inserimento di nuovi strumenti tecnologici che hanno la funzione di migliorare la rete di connessione tra i vari stati.
1.2.2 Agenzia Frontex
Frontex è l’agenzia europea per la gestione della cooperazione internazionale alle frontiere esterne degli stati membri. E’ stata creata con la risoluzione n. 2007 del 2004 approvata il 26 ottobre 2004 dal Consiglio Europeo. La sede centrale di questa agenzia si trova a Varsavia, in Polonia, il suo direttore è Ilkka Latinen, finlandese, in carica dal 2005, anno di inaugurazione delle attività dell’Agenzia.
Frontex è stata dotata di competenze esclusive ovvero ha facoltà di cooperare in maniera autonoma con organizzazioni internazionali e autorità di Stati terzi e di conseguenza sfugge al controllo politico degli Stati membri, del Consiglio europeo, del Parlamento europeo e della Commissione europea.
L’agenzia Frontex è stata creata al fine di coordinare il pattugliamento delle frontiere esterne marittime, aeree e terrestri dei membri dell’Unione Europea. Altro compito di Frontex è quello di implementare gli accordi con gli Stati confinanti con l’UE per la riammissione di immigrati respinti alle frontiere infatti assiste anche le polizie degli stati membri di Schengen durante le operazioni di rimpatrio. L’articolo che disciplina le operazioni di rimpatrio non specifica se lo Stato terzo possa partecipare a tali interventi, questo è infatti uno degli argomenti più dibattuti dalle associazioni in difesa di diritti umani e migranti.
Ulteriore mansione dell’agenzia è quello di formare le polizie di frontiera dei diversi membri UE, ed è responsabile del cosiddetto RABIT (Rapid Border Intervention
Teams11) ovvero della formazione specializzata alle polizie di frontiera per interventi di eccezionale portata. Frontex esegue anche analisi dettagliate dei rischi per i diversi territori che non sono pubbliche ma riservate solo agli stati membri, la cui finalità principale è quella di affrontare nella maniera più proficua possibile le eventuali operazioni congiunte.
Il parlamento Europeo ha approvato a larga maggioranza il nuovo mandato dell’agenzia Frontex il 13 settembre 2011, tentando di sopperire a mancanze ritenute fondamentali da parte di organi quali UNHCR, e molte ONG che si occupano di migranti e diritti fondamentali.
A questo proposito è stata inserita la figura del ‘responsabile per i diritti fondamentali’ ed è stato inoltre creato un ‘forum consultivo sui diritti fondamentali’ . Il forum consultivo sarà costituito dall’Ufficio europeo per l’asilo, dall’Agenzia per i diritti fondamentali dell’Unione Europea, dall’Alto commissariato ONU per i rifugiati e da alcuni rappresentati di ONG del settore.12 In base alle nuove disposizioni normative le
missioni di Frontex potrebbero essere sospese o annullate nel caso in cui si registrassero episodi di violazione dei diritti umani. L’Agenzia dovrà inoltre stilare codici di condotta che garantiscano il rispetto dei diritti umani fondamentali di ogni missione, anche delle operazioni di rimpatrio.
1.2.3 Convenzione di Dublino
La convenzione di Dublino, firmata nel 1990, ha il compito di determinare lo Stato membro dell’Unione Europea addetto all’esame delle domande d’asilo e al riconoscimento dello status di rifugiato. Gli standard per il riconoscimento di status di rifugiato vengono indicate nella Convenzione di Ginevra. Nel 2003 si sentì la necessità di apportare modifiche alla Convenzione di Dublino soprattutto per arginare il fenomeno dell’asylum shopping13, pratica che si era verificata con consuetudine negli anni in cui la Convenzione era in vigore.
Nel 2003 è entrato in vigore il Regolamento CE 343/2002 che aveva come obiettivi principali la rapida individuazione dello Stato membro competente all’esame delle
11 Gruppi di intervento rapido alle frontiere
12 Per un approfondimento si rimanda a
http://www.europarl.europa.eu/news/it/news-room/content/20110913IPR26455/html/Frontex-nuovi-poteri-e-ispettori-per-i-diritti-umani (link consultabile al 6 dicembre 2013)
13 L’asylum shopping è una pratica utilizzata dai richiedenti asilo per fare domanda in più paesi
domande d’asilo, per fissare termini ragionevoli per le domande prese in considerazione e prevenire l’abuso della pratica dell’asylum shopping.
Le nuove disposizioni del Regolamento Dublino II penalizzarono ulteriormente gli stati di confine introducendo la normativa secondo la quale il primo paese “toccato” dal richiedente asilo doveva essere quello in cui presentare la domanda di asilo. I paesi europei che si affacciano sulla sponda nord del Mediterraneo sono quelli più interessati da questo sistema tutt’ora vigente e sono quelli con meno risorse economiche atte a garantire sostegno e standard minimi al richiedente asilo. Questo è uno dei motivi per cui organizzazioni come UNHCR e ECRE14, hanno criticato l’applicazione del nuovo regolamento, inoltre Dublino II è stato oggetto di dibattito anche per l’uso della detenzione durante il trasferimento di un richiedente asilo da uno stato ad un altro stato ritenuto competente ad analizzare la domanda. Nel luglio 2013 è stato approvato il Regolamento Dublino III che entrerà formalmente in vigore nel gennaio 2014, in cui non sono contenute particolari novità rispetto quanto detto in precedenza e sostanzialmente non toglie a paesi come Grecia, Italia, Spagna e Francia la pressione migratoria e il conseguente carico di gestione delle domande di richiesta d’asilo.
1.3 Storia delle politiche dell’immigrazione in Italia
Nella normativa italiana il tema dell’immigrazione è stato modificato molte volte nel corso dell’ultimo ventennio poiché è uno degli argomenti che più divide e crea contrasti sia nella pubblica opinione che all’interno delle stesse coalizioni politiche. L’attuale regolamentazione è il frutto di vari provvedimenti legislativi introdotti dai governi che si sono succeduti e dall’intersecazione tra i principi costituzionali italiani, le norme dettate dall’Unione Europea e il diritto internazionale.
L’Italia è stata per oltre un secolo paese di emigrazione, dal 1876 al 1988 ci sono state oltre 27 milioni di partenze, di cui circa 13 milioni di emigrazioni definitive. Nel corso di una ventina d’anni la situazione cambiò radicalmente.
L’Italia divenne un paese di immigrazione principalmente grazie alla crescita economica tra il 1950 e il 1980 che aumentò il reddito pro capite sia in termini assoluti
14 Consiglio Europeo per i rifugiati e gli esuli
che relativi rispetto al resto dei Paesi europei15. Con l’aumento del reddito sono aumentati il livello di istruzione e di aspettative di qualità della vita e, di conseguenza, si sono manifestati i primi cosiddetti “lavori rifiutati” dagli italiani, si sono anche create le condizioni necessarie per l’avvio di ondate migratorie dai paesi in via di sviluppo verso il territorio italiano per motivi lavorativi.
In realtà la prima ondata migratoria straniera ad arrivare in Italia nel secondo dopo guerra fu quella degli studenti stranieri, prevalentemente inglesi, francesi, svizzeri, tedeschi e spagnoli ma verso la fine degli anni Sessanta la Grecia era diventato uno dei principali paesi di provenienza e all’inizio degli anni Ottanta i gruppi di studenti stranieri più numerosi nelle università italiane erano costituiti da greci e iraniani.
La seconda ondata migratoria degli anni Sessanta fu quella delle collaboratrici familiari straniere che arrivavano da ex colonie italiane quali Eritrea, Etiopia e Somalia e da paesi cattolici come Filippine, Capoverde o dal subcontinente indiano (Sri Lanka, India, Bangladesh e Pakistan, Maurizio) . Le condizioni di lavoro a cui venivano sottoposte non erano certamente ideali, spesso subivano maltrattamenti e ingiustizie da parte dei datori di lavoro come l’imposizione di orari lavorativi molto pesanti o la sottrazione del passaporto per evitare che cambiassero lavoro.
La terza ondata migratoria della fine degli anni Sessanta fu quella dei tunisini. Lavoratori poco qualificati e poco istruiti attraversavano lo Stretto di Sicilia per essere impiegati temporaneamente nel settore della pesca, dell’agricoltura, dell’edilizia o in lavori manuali quali pittori, venditori ambulanti, meccanici o operai nelle saline. La destinazione principale di questo flusso migratorio era Mazara del Vallo, cittadina in provincia di Trapani, che ancora oggi è caratterizzata da un’ importante comunità tunisina. La migrazione tunisina a Mazara del Vallo provocò tensioni all’interno della comunità mazarina soprattutto per paura che i migranti potessero portar via il lavoro ai residenti. In seguito le tensioni sfociarono in una caso diplomatico16 conclusosi con un accordo italo – tunisino.
La quarta ondata migratoria rilevante del periodo antecedente la fine degli anni ’80 riguardò il settore edilizio e industriale. Gli stranieri coinvolti in questa ondata della seconda metà degli anni Settanta furono principalmente iugoslavi, egiziani e turchi. Le
15 Luca Einaudi, Le politiche dell’immigrazione in Italia dall’Unità ad oggi (pag. 51), Editori Laterza,
2007, Bari.
16 “Nel 1975, in occasione di uno dei frequenti contrasti italo – tunisini in materia di diritti di pesca, la flotta tunisina cannoneggiò e catturò dieci pescherecci italiani, uccidendo un marittimo italiano di Mazara. I tunisini di Mazara furono attaccati per vendetta da gruppi apparentemente aizzati da alcuni fascisti locali. Si avviò un breve controesodo dei tunisini, interrotto grazie alla conclusione di un accordo italo – tunisino.”
ultime ondate migratorie erano sempre più legate ai lavori rifiutati dagli italiani, frutto dei cambiamenti socio economici della seconda metà del ‘900 e riguardavano soprattutto migranti provenienti da paesi in via di sviluppo.
Dalla fine degli anni Settanta fino alla seconda metà degli anni Ottanta l’Italia divenne meta di diversi flussi migratori più o meno stabili e verso la fine degli anni Settanta si registrarono i primi preoccupanti fenomeni di razzismo. Sul finire degli anni settanta, quando il tasso di disoccupazione iniziò ad aumentare esponenzialmente, iniziarono ad emergere anche i primi fenomeni di razzismo e in concomitanza la classe politica e l’opinione pubblica cominciarono ad essere favorevoli a politiche migratorie di chiusura e a politiche sempre più limitative. Mentre in Francia associazioni di imprenditori privati iniziarono ad organizzare e inquadrare l’arrivo degli stranieri, in Italia furono la Chiesa Cattolica, in particolare Caritas e Fondazione Migrantes, e il mondo dell’associazionismo e i sindacati dei lavoratori a farsi carico degli immigrati. Nello specifico, la Caritas attivò centri di ascolto, mense per i meno abbienti, centri di prima accoglienza, corsi di lingua, rifornimenti vestiari, inserimento professionale e assistenza sanitaria e venne incaricata dal ministero dell’Interno a fornire dati certi rispetto alla presenza degli stranieri in Italia curando dossier statistici che dal 1990 sono strumento fondamentale per chi studia e vuole comprendere i vari fenomeni migratori.
Nel 1978 ci fu il primo tentativo ufficiale di comprendere il fenomeno e di studiarlo prima di prendere qualsiasi decisione legislativa. Infatti, il governo di Giulio Andreotti creò il Comitato interministeriale per l’immigrazione e nominò Franco Foschi segretario, al quale affidò la redazione di una dettagliata e completa analisi del fenomeno immigrazione in previsione di un disegno di legge sul tema.
Tra il 1979 e il 1986 vennero presentate numerose proposte di legge sia di iniziativa governativa, parlamentare che di iniziativa sindacale e popolare ma nessuna venne accettata. Nel 1986 sindacati come Cgil, Cisl, Uil e il mondo dell’associazionismo, in particolare la Caritas, diffusero il cosiddetto “appello per una legge giusta per gli stranieri” e questo permise l’approvazione di un disegno di legge che fondeva le proposte dei principali partiti in Parlamento (Democrazia Cristiana, Partito Comunista Italiano e Partito Socialista Italiano). La legge 943/1986 denominata legge “Foschi” fu la prima legge in materia di immigrazione ma fallì perché troppo restrittiva. La legge Foschi non teneva conto del lavoro ambulante, dell’economia sommersa senza alcuna base legale. Inoltre la legge autorizzava il coniuge, i figli minori a carico e i genitori a carico al ricongiungimento famigliare a patto che non entrassero nel paese a scopo
lavorativo. Il vero tallone d’Achille di questa legge fu il “reclutamento dall’estero” ovvero gli imprenditori facevano richieste numeriche e non nominative e, in base alla graduatoria, venivano forniti gli operai o gli impiegati di cui necessitava in quel momento, la richiesta nominativa si poteva fare solo ed esclusivamente per i collaboratori domestici.
In Italia, fino ai primissimi anni Novanta si visse un periodo di stabilità politica e di relativa crescita economica anche se il 1989 fu un anno di svolta nella Storia mondiale, crollò la cortina di ferro che ancora divideva l’Europa, e diede inizio ad una migrazione progressiva dei cittadini dell’Europa centro – orientale verso i paesi occidentali del territorio europeo. In particolare nel nostro territorio ci fu un flusso di migranti dai paesi dell’Ex Jugoslavia, dalla Romania, dall’Ucraina e dalla Polonia.
Il 25 agosto del 1989 venne ucciso un ragazzo sudafricano, Jerry Masslo, a Villa Literno, in provincia di Caserta; Jerry Masslo era noto nel mondo dell’associazionismo e la sua uccisione risvegliò l’opinione pubblica in Italia, vennero organizzati i funerali di Stato e 200.000 persone manifestarono a Roma per ottenere una nuova legge sull’immigrazione. Il vicepresidente del Consiglio Claudio Martelli emanò la legge 39/1990, nota poi come legge Martelli, che introduceva nuovi tipi di permessi di soggiorno, rafforzava le misure per respingere alle frontiere gli stranieri sprovvisti di visto e abolì la riserva geografica17. La legge Martelli accolse le richieste di immigrati e associazioni ma fallì per l’incapacità politica e amministrativa di gestire in maniera sistematica e controllata tutte le misure applicative adottate. Inoltre, come è accaduto anche negli anni a venire, mancavano le misure per favorire l’integrazione nel tessuto sociale e comunitario italiano.
Nel 1992 irruppe sulla scena politica e mediatica la Lega Nord che rappresentava una novità assoluta sul piano politico nazionale, partecipò alle elezioni nazionali ottenendo un buon risultato (80 parlamentari); i principali punti della politica della Lega sono:
o Ostilità verso il governo centrale (al grido di ‘Roma Ladrona’) o Ostilità verso i cittadini italiani meridionali
o Ostilità verso gli immigrati stranieri
17 L’Italia, quando firmò e ratificò la Convenzione di Ginevra, espresse una riserva geografica ovvero
avrebbe accettato solo stranieri provenienti dall’Europa. Unica eccezione che fece, prima della sua abolizione, fu nel 1973 accettando stranieri provenienti dal Cile reduci del colpo di Stato da parte di Pinochet e della giunta militare.
Dall’entrata della Lega nel Parlamento italiano, il tema dell’immigrazione venne sempre più politicizzato fino a diventare oggetto di conflittualità rilevante all’interno dei vari schieramenti politici e dell’opinione pubblica.
Dal 1990 la classe politica italiana era piuttosto destabilizzata dai vari scandali che l’avevano colpita, e in un clima di instabilità e di conflittualità era difficile trovare punti in comune su questioni importanti e controverse come quelle sull’immigrazione.
Dalla fine del 1990 e in particolar modo nel 1991 ci fu una forte crisi in Albania e si registrò l’avvio di ondate migratorie dirette vero l’Italia; il 9 agosto del ’91 la nave mercantile Vlora attraccò al porto di Bari dove sbarcarono circa 20.000 persone che provocò preoccupazione tra le istituzioni e la pubblica opinione. In effetti il governo fu incapace di gestire al meglio la situazione emergenziale creatasi e contribuì ad aumentare la diffidenza e la paura nei confronti dell’immigrazione, aumentarono esponenzialmente gli episodi di razzismo e nel 1993 si legiferò per combattere episodi di discriminazione e xenofobia. La legge Mancino, altresì detta “legge antinaziskin” che venne ampiamente criticata dai partiti dell’estrema destra, fu un blando tentativo di arginare la violenza razzista.
Nel 1992 venne promulgata una nuova legge sull’acquisizione della cittadinanza italiana che prevedeva esclusivamente lo jus sanguinis e non lo jus soli infatti restringeva le possibilità di accesso alla cittadinanza da parte di immigrati senza origini italiane, anche se nati in Italia, prevedeva inoltre l’obbligo di residenza continuata (senza alcuna interruzione) sul suolo italiano dalla nascita fino alla maggiore età. Negli anni successivi si registrò un incremento dei cosiddetti “matrimoni misti” fra cittadini italiani e stranieri per ottenere più velocemente e facilmente la condizione di cittadino italiano.
Nel 1995, durante il governo tecnico di Lamberto Dini , si avviarono i lavori per una limitata riforma della legge Martelli. Con il decreto Dini, che non fu mai convertito in legge, si davano disposizioni controverse relative alle regolarizzazioni e alle espulsioni, l’unico articolo che veramente veniva applicato era il 12 che prevedeva la regolarizzazione degli stranieri per offerta di lavoro18.
Nel medesimo anno venne legiferata la cosiddetta legge Puglia che prevedeva un’ulteriore impiego delle forze dell’ordine per il pattugliamento marittimo e delle coste per ridurre l’immigrazione clandestina; inoltre, memori delle esperienze dei primissimi anni ’90, dove associazioni e Chiesa cattolica avevano con fatica sopperito alla
mancanza di efficienza governativa, questa nuova legge permise l’apertura di 3 centri lungo la costa pugliese per esigenze di primissima assistenza ai migranti. Nel 1997 infatti arrivò la seconda ondata di sbarchi di albanesi lungo le coste pugliesi perché la situazione economico – politica dell’Albania era in stato di anarchia e di crisi profonda. Le Nazioni Unite commissionarono all’Italia la missione umanitaria soprannominata “Alba” e l’Italia assunse il ruolo di “guida” per riportare il paese delle aquile ad una relativa stabilità politico – sociale. Ebbe inizio così una collaborazione bilaterale fra Italia e Albania per contrastare l’immigrazione clandestina, per bloccare gli scafisti senza scrupoli che traghettavano in Italia migliaia di albanesi e si cooperò anche per un addestramento dell’esercito e della polizia albanese. È in questo contesto che si delinea la prima “emergenza19” in materia d’immigrazione che l’Italia si trova ad affrontare sia dal punto di vista umanitario che legislativo.
Gli arrivi sulle coste italiane sono sempre più state fatte oggetto di attenzione mediatica, parte dell’opinione pubblica è relativamente più informata rispetto alle condizioni dei migranti nel nostro paese e il mondo dell’associazionismo del settore è cresciuto notevolmente anche se fatica a sopravvivere per i tagli economici degli ultimi anni. La popolazione straniera cresce di anno in anno sul territorio nazionale ma prendendo in considerazione i cambiamenti delle norme in materia d’immigrazione del periodo dal 1998, con l’introduzione della legge n° 40/1998 detta Turco – Napolitano, ad oggi si può notare come ci sia stato un significativo incremento di disposizioni sanzionatorie sia amministrative che penali e un’introduzione di un diritto consuetudinario speciale contraddistinto da una propria sistematicità e da propri istituti, come i CIE (Centro di Identificazione ed Espulsione) che forniscono l’esempio più indicativo di una logica politica di chiusura. Rispetto ad altri Paesi dell’UE, in Italia si evidenzia maggiormente la prevalenza di leggi volte a penalizzare i migranti piuttosto che favorire l’integrazione di quest’ultimi nel sistema normativo e sociale italiano20. In particolare le leggi sono più restrittive e di chiusura a partire dall’introduzione della legge Bossi – Fini e dai vari decreti legislativi che si sono poi succeduti nel tempo.
19 Per un approfondimento sul concetto di emergenza si rimanda al testo di Giorgio Agamben, Stato
d’eccezione, ed. Bollati Boringhieri, Torino 2003.
20 Associazione A Buon Diritto Onlus, Lampedusa non è un’isola. Profughi e migranti alle porte dell’Italia.
1.3.1 Legge Turco – Napolitano
La legge 40 del 1998 è la prima legge organica riguardante l’immigrazione, prende il nome da Livia Turco, allora Ministro della Solidarietà sociale, e da Giorgio Napolitano, attuale Presidente della Repubblica e allora Ministro dell’Interno.
Si era delineata la necessità di definire il quadro normativo rispetto al tema dell’immigrazione poiché gli sviluppi normativi precedenti erano risultati parziali, insufficienti e fortemente limitati. La legge determinava tre obiettivi principali ovvero:
1. Il contrasto dell’immigrazione clandestina e dello sfruttamento criminale dei flussi migratori;
2. L’attuazione di una politica di ingressi legali circoscritti, regolamentati e pianificati;
3. L’avviamento di percorsi di integrazione per gli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia e per gli immigrati regolarizzati.
Nella legge Turco – Napolitano era sottesa un’elaborazione dell’immigrazione come fenomeno strutturale, da regolare in una prospettiva di lungo periodo e puntava alla realizzazione di un sistema organico di controllo di flussi migratori con ingresso regolare, si prefiggeva anche come obiettivo di arginare il più possibile il fenomeno della clandestinità, nel rispetto della dignità umana e nel rispetto dei fondamentali diritti dell’uomo, inoltre tentava un equilibrio con la promozione dell’integrazione.
I principali punti di forza della legge n. 40 del 1998 furono il riconoscimento dei diritti fondamentali della persona quali l’assistenza sanitaria, il diritto all’istruzione, all’alloggio, alla partecipazione attiva degli stranieri nella vita pubblica, prevedendo anche la possibilità per l’immigrato di agire in sede civile a tutela dei propri diritti in caso fosse stato oggetto di discriminazione21. La disciplina degli ingressi, inoltre, rendeva abbastanza agevole il passaggio da una condizione di irregolarità ad una condizione di regolarità mentre dimostrava una grave carenza di misure volte a favorire la regolarizzazione degli stranieri ancora irregolari poiché tale passaggio si fondava sulla dimostrazione del grado di integrazione raggiunto.
Veniva introdotto il documento programmatico triennale che fissava i criteri generali per la definizione dei flussi di ingresso in Italia, veniva anche ripensato il tetto massimo
21 Si rimanda al titolo V articolo 44 del Testo Unico per un approfondimento sull’azione civile contro la
