Rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze. 1979, Anno 38, n.3, settembre

S ped izione in a b bon a m en to p o sta le - G ruppo IV - 70 %

RIVISTA DI DIRITTO FINANZIARIO

E S C I E N Z A DELLE F I N A N Z E

Fondata da BENVENUTO GRIZIOTTI

(

RIVISTA ITALIANA DI DIRITTO FINANZIARIO)

D I R E Z I O N E

GIAN ANTONIO MICHELI - EMILIO GERELLI

COMITATO SCIENTIFICO

ENRICO ALLORIO - ENZO CAPACCIOLI - CESARE COSOIANI FRANCESCO FORTE - GIANNINO PARRAVICINI - ALDO SCOTTO

SERGIO STEVE

PAVClSj

Fum icazione sotto gli auspici dell’Istituto di Finanza dell’ Università, della Camera di Commercio di Pavia e dell’Istituto dt diritto pubblico

della Facoltà di Giurisprudenza dell’ Università di Roma_________ _ La Dir e z io n e è in Pavia, Istituto di Finanza presso l’ Università e la Camera

di Commercio, Strada Nuova 65. Ad essa debbono essere inviati bozze corrette, cambi, libri per recensione in duplice copia.

I manoscritti dei lavori giuridici devono essere inviati al prof. Gia n An to n io

Mi c h e l i, Via Scipione Gaetano, n. 13 - 00197 Roma.

Redattore: dott. Lu i g i Be r n a r d i, dell’Istituto di Finanza dell’Università di Pavia.

L ’ Am m i n is t r a z io n e è presso la casa editrice Dott. A. GIUFFRE’ EDITO­

RE S.p.A., 20121 Milano, Via Statuto, 2 - T e le f o n i 6o2 341/2/3.

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Registrazione presso il Tribunale di Milano al n. 104 del 15 marzo 1968 Direttore responsabile : Kmil io Ge r e l l i

Rivista associata all’llnione della Stampa Periodica Italiana

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P A R T E P R I M A

Antonio Bariletti - Egualitarismo specifico ed efficienza nella redistri­ buzione di genere: il caso della spesa s a n i t a r i a ...369 Eu clid e An to n in i - Norma di legge, standard giuridico e risoluzione mi­

nisteriale . ...422 Gian Antonio Mic h e l i - Affitto « legale » e prestazione imposta . . 463 Raffaele Perrone Capano - Note critiche sul regime forfettario nelVIva

e nell’I r p e f ...474 Stelio Mangiameli - Profili di costituzionalità delle tariffe elettriche . 510

APPUNTI E RASSEGNE

Pia Grazia Misto - La tassazione delle opere dell’ingegno nelle imposte

dirette e indirette . 522

NUOVI L I B R I ...527

RASSEGNA DI PUBBLICAZIONI R E C E N T I ...535

P A R T E S E C O N D A

Antonio Cicognani- Ammortamenti anticipati e apparente incompatibilità

fra gli artt 52' e 'Ufi del D.P.R. 29 settembre 1973, n, 597 . . . 127 Carlo Pirla - Efficacia del decreto ingiuntivo e imposta dì registro . . 142 Redazione- Nota a Comm. centr., Sez. V, 15 gennaio 1979, n. llf058/79 . 147 Angelo Lacagnina - Ancora sull’esistenza della sanzione per ritardo nella

trasmissione dell’atto g iu d iz ia r io ...152 Adriano Di Pietro - L’imposta sull’incremento di valore degli immobili e

le cessioni gratuite di aree ai c o m u n i... 161

SENTENZE ANNOTATE

bi-lancio (Trlb. Milano, 4 settembre 1978, n. 4850) (con nota di A. Oi-COGNANl)... 127 Ingiunzione (Procedimento per) - Omessa notificazione entro il termine -

Fissazione del nuovo termine da parte del giudice - Ammissibilità (Pres. Trib. Milano, 22 settembre 1978 e 8 novembre 1978) (con nota di 0. Piria) ... Ingiunzione (Procedimento per) - Termine per la notificazione - Proroga

con provvedimento del giudice - Ammissibilità (Pres. Trib. Milano, 20 ottobre 1978 e 28 novembre 1978) (con nota di C. Piria) . . . 142 Convenzione con il Regno dei Paesi Bassi - Società italiana distributrice

di dividendi - Società olandese beneficiaria - Acquisto della proprietà durante l’esercizio cui si riferiscono i dividendi - Non imponibilità (Comm. centr., Sez. V, 15 gennaio 1979, n. 14058/79) (con nota re­ dazionale) ... Registro - Registrazione atti giudiziari - Deposito del provvedimento giu­

diziario - Termine di registrazione - Pena pecuniaria - Inapplicabilità (Comm. II grado Milano, 12 aprile 1978, n. 1080) (con nota di A. Ra- cagnina) ... ... Imposta sull’incremento di valore degli immobili - Base imponibile -

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AGENDA

IV

ASSOCIAZIONE FRA LE SOCIETÀ ITALIANE PER AZIONI ■ ROM A

GIURISPRUDENZA

DELLE IMPOSTE

Rassegna trimestrale delle più importanti decisioni

della Corte Costituzionale, della Corte di Cassa­

zione e della Commissione Centrale delle Imposte

con note e studi di diritto tributario

a cura di A N T O N I O BERLIRI

La rivista si divide in tre parti, di cui due concernono, rispettivamente, le im­ poste sul reddito e le tasse sugli affari, mentre la terza è dedicata alla dottrina. La rassegna pubblica le più importanti decisioni della Corte Costituzionale, della Corte di Cassazione e della Commissione Centrale.

Caratteristica della rivista è che ad ogni pronuncia segue una breve nota nella quale, dopo essersi richiamati i precedenti giurisprudenziali, sono esposte, se del caso, le ragioni per le quali le soluzioni accolte e le motivazioni addotte sembrano o meno da condividere.

Nella parte terza vanno affrontati a cura di valenti studiosi argomenti di più vasto respiro.

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siamo lieti di informarla che la nostra Casa editrice, nell’intento di favorire gli operatori del settore, ha realizzato un particolare cata­ logo della propria produzione nel campo del diritto tributario. Qualora fosse interessato a questa nostra iniziativa potrà richiedere il catalogo « IMPOSTE E TRIBUTI » o direttamente al nostro Uf­ ficio, ritornando compilata questa pagina, oppure ad uno dei nostri Centri di Documentazione e Distribuzione, presenti su tutto il terri­ torio nazionale, presso i quali troverà tutta l’assistenza necessaria per l’aggiornamento della sua biblioteca professionale.

La ringraziamo dell’attenzione e la salutiamo con viva cordialità,

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CEDOLA DI COMMISSIONE LIBRARIA _{Affrancatura a carico} NON AFFRANCARE del destinatario da addebitarsi sul conto di credito n. 1332 presso l ’ufficio po­ stale di M ilano A.D. (Aut. Direz. Prov. P.T. di Milano n. 77991 del 18 luglio 1957) /cd cd > d cd d

Alla casa editrice

DOTT. A. GIUFFRE' EDITORE

s.p.A.

LEGISLAZIONE

Voi. I (Settembre 1 9 7 6 -A gosto 1977)

Pa r te I: INTRODUZIONE

Problemi economici e loro profili giuridici.

Par te II: SCHEDE

Società, borsa e mercato finanziario - Lavoro e previdenza so­ ciale - Evoluzione del sistema tributario - Provvedimento in materia urbanistica edilizia e proprietà immobiliare - La nuova disciplina in materia d’assicurazione obbligatoria - Agevola­ zioni finanziarie - Legislazione sui prezzi - Disciplina delle in­ frazioni valutarie - Repressione dell’accaparramento di merci di largo consumo e di altre manovre speculative - Consolida­ mento dei debiti degli enti locali - Rassegna di legislazione regionale: contabilità e urbanistica.

Pa r te III: STUDI

Riflessi giuridici dei recenti problemi del sistema delle parteci­ pazioni statali - La soppressione dell’EGAM e l’autonoma ge­ stione fiduciaria del suo patrimonio - « Blocco » della scala mobile e legalità costituzionale - Concessione edilizia e pro­ prietà fiduciaria suscettibile di utilizzazione edilizia - Spunti ricostruttivi della concessione ad aedificandum - I sistemi di imposizione delle unità familiari in Europa - Armonizzazione dei sistemi di imposta sulle società e dei regimi di ritenuta sui dividendi nei programmi comunitari - Prime riflessioni sulla miniriforma dell’assicurazione obbligatoria r.c. autoveicoli - La relazione del CIP sui prezzi amministrati come limite all’auto­ nomia privata - Questioni in tema di residenza valutaria - L’art. 1 -bis della legge 23 dicembre 1976, n. 863. L’apparenza di appartenenza estera di beni in Italia - Il procedimento diret­ tissimo e la nuova disciplina valutaria - Alcune osservazioni sulla tecnica legislativa.

INDICE DELLE LEGGI E DEI PROVVEDIMENTI - INDICE ANALITICO

8°, p. Vm-600, L. 15.000

594 _______

ECONOMICA

a cura di FRANCESCO VASSALLI - GUSTAVO VISENTINI

Voi. Il (Settembre 1 977 - Agosto 1978)

Pa r t e I: SCHEDE

Impresa e società - Partecipazioni statali - Azienda, proprietà industriale e concorrenza - Controllo del mercato mobiliare, borsa e contratti di borsa - Moneta e credito - Valuta - Naviga­ zione - Assicurazioni - Procedure concorsuali - Proprietà e di­ ritti reali - Obbligazioni e contratti - Amministrazione pubblica dell’economia - Contabilità di Stato - Opere pubbliche - Agevo­ lazioni finanziarie - Edilizia residenziale pubblica - Lavoro e previdenza sociale - Legislazione sui prezzi - Evoluzione del sistema tributario.

Parte II: STUDI

Intervento pubblico e iniziativa imprenditoriale nell’organizza­ zione dei consorzi fidi - Riflessioni su taluni temi relativi alle partecipazioni statali sull’applicazione del trattato di Roma alle imprese pubbliche - Brevettabilità dei medicinali: la sentenza e « i suggerimenti » della Corte costituzionale - Operazioni ati­ piche di finanziamento con emissione di titoli in serie - Per una disciplina legislativa del Leasing.

Pa r t e III: RUBRICHE

Osservazioni sulla tecnica legislativa - Rassegna di legislazione regionale - Segnalazioni di Giurisprudenza.

INDICI DELLE LEGGI E DEI PROVVEDIMENTI - INDICE ANALITICO - INDICE SOMMARIO

8°,

p.

L.

595

V ili

MARIO GARGANO

L’AMMINISTRAZIONE

E LA

FINANZA DELLO STATO

L’Autore, oltre ad analizzare con obiettività, ampiezza ed acume guiridico tutti gli aspetti della gestione del bilancio dello Stato, soffermandosi sugli elementi più significativi ai fini del controllo politico, offre interessanti spunti per affrontare una problematica che trascende l’ambito parla­ mentare per coinvolgere direttamente la collettività nazio­ nale quale fornitrice dei mezzi finanziari e destinataria dei servizi pubblici offerti dall’Amministrazione dello Stato.

8°, p. VIII-128, L. 4 .0 0 0

ED E F F IC IE N ZA NELLA REDISTRIBUZIONE DI GENERE: IL CASO DELLA SPESA SAN ITARIA (*)'

So m m a r io: 1. Introduzione. — 2. Gli indirizzi della teoria rispetto alla redistri­ buzione di genere: egualitarismo specifico ed egualitarismo generale. — 3. Equità specifica ed efficienza : una riformulazione. — 4. Egualitarismo specifico ed efficiente allocazione delle risorse nel settore sanitario. — 5. Due nozioni di equità specifica. — 6. La nozione debole di equità specifica : il caso della collettività di due individui. — 7. Le alternative di trasfe­ rimento e la loro efficienza. — 8. Estensione al caso di molti individui : la nozione debole di equità specifica, la natura del mercato concorrenziale e la forma dell’intervento pubblico efficiente. — 9. La nozione forte di equità specifica nella formulazione dell’approccio solidaristico. — 10. La nozione forte di equità specifica nella formulazione dell’approccio puramente egua­ litario. — 11. Implicazioni dei due approcci di equità forte per la forma dell’intervento pubblico efficiente. — 12. Il razionamento dell’offerta sani­ taria. — 13. L’intervento pubblico nel razionamento dell’offerta sanitaria. —

14. Conclusioni - Appendice.

1. La tendenza a redistribuire reddito reale sotto forma di servizi specifici (redistribuzione di genere) è spesso legata all’esigenza di affermare valori egualitari. In questo lavoro esamino l’efficienza di interventi pubblici che si propongano simili finalità; come caso applicativo considero quello della spesa sanitaria.

Indico brevemente la struttura ed i risultati del lavoro. Dopo aver contrapposto la nozione di egualitarismo specifico (1) e la no­ zione di egualitarismo generale come motivazioni alternative che possono ispirare interventi redistributivi, si mostra come il tradi­ zionale giudizio di inefficienza della redistribuzione di genere debba essere ristretto agli interventi che si ispirano alla nozione di egua­ litarismo generale.

Stabilito che interventi diretti ad affermare valori di egualita­ rismo specifico sono, in linea di principio, compatibili con l’effi­ cienza, si fa riferimento ad uno schema non autoritario nell’ipotesi

(*) Ringrazio il Prof. Sergio Steve per le osservazioni e le critiche pre­ ziose ricevute durante la discussione deli'intero lavoro.

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che tendenze di questo tipo riflettano attitudini egualitarie indivi­ duali. Con riferimento al caso esemplificativo della tutela della salute si definiscono due nozioni di equità specifica (debole; forte) atte ad esprimere la diversa intensità delle attitudini egualitarie indivi­ duali. Per approssimare formalmente queste attitudini si adottano alcuni modelli con utilità interdipendenti proposti nella letteratura recente.

Si esamina quindi il grado di efficienza di alcuni tipi di trasfe­ rimento di genere (per quota fissa; sussidi al prezzo) con particolare attenzione per il caso in cui il bene oggetto del trasferimento non sia rivendibile. Sulla base dei risultati ottenuti si valutano schemi di intervento pubblico che si ispirino alla nozione di equità debole. Si mostra così che interventi di questo tipo potrebbero assumere la forma di sistemi ottimali di sussidio al consumo, senza alterare in modo significativo il funzionamento del mercato. Sistemi del genere potrebbero essere approssimati ricorrendo alla, fornitura di buoni re­ dimibili in servizi ed anche di crediti di imposta, differenziati al variare del reddito individuale. Si esamina anche una variante di questo schema da attuarsi con il sussidio all’acquisto di copertura assicurativa.

Si considerano poi interventi che si ispirino alla nozione di equi­ tà forte. In questo caso si mostra la necessità di intervenire intro­ ducendo congiuntamente sussidi ed imposte. Questi schemi potrebbero essere approssimati da interventi che operino dal solo lato dell’of­ ferta; con nazionalizzazione del settore e fornitura del servizio gra­ tuita ma fissata in via amministrativa. Particolare attenzione è de­ dicata a questo problema, con un esame delle condizioni e dei mecca­ nismi necessari a gestire l’offerta, sanitaria pubblica in modo rispon­ dente a criteri di egualitarismo forte e di efficienza.

can-elidati a tali sentimenti includono le necessità fondamentali del vi vere, la salute, i diritti civili (2) ».

Proseguiva riaffermando l’attualità e la rilevanza delle politiche di egualitarismo specifico rispetto a numerose questioni di politica sociale. Ma accanto a questo, ricordava l’opposizione che « per for­ mazione ed istinto » la maggior parte degli economisti mantiene nei confronti delle politiche di redistribuzione di genere. Mentre la, rea­ zione di chi osserva il manifestarsi delle diseguaglianze economiche nella forma di abitazioni indecenti, carenze nell’alimentazione, ecc., è quella di voler fornire case e cibi adeguati, la reazione istintiva de­ gli economisti è di intervenire fornendo più reddito in moneta. « Nei limiti in cui gli economisti sono degli egualitari, essi sono degli egua­ litari generali. Il motivo è il loro convincimento che gli interventi specifici, siano o no nel nome dell’eguaglianza, introducono delle inefficienze... ».

2.2. Un noto esempio delle argomentazioni comunemente adot­ tate per fa r valere questa posizione è fornito dal commento di Sci­ tovsky al Food Stamp Pian americano del 1934. « Differenziando i prezzi dei generi alimentari per individui diversi, questo programma riduce l’ efficienza della distribuzione : e la perdita di efficienza può essere espressa in termini monetari dalla differenza tra il costo del sussidio per il contribuente ed il suo valore per il percettore del sus­ sidio » (3). Da qui segue il principio di egualitarismo generale, se­ condo il quale un trasferimento di moneta è sempre preferibile ad un trasferimento di genere (ad esempio un sussidio al prezzo; un buono redimibile in servizi) perché l’interessato riceve pili beneficio a parità di costo per il Governo ; o alternativamente, costa meno al Governo a parità di beneficio.

2.3. Dubito che argomentazioni di questo tipo possano essere generalmente adottate per valutare — nel caso, escludere — l’effi­ cienza della redistribuzione di genere (4). Per chiarire il punto

ba-(2) J. Tobin, On Limiting thè Domain of Inequality, in Journal o f Law and Economies, 13, 2, 1970, pp. 263-4. Ma per una precedente formulazione della questione dell’equità in termini di beni e di servizi specifici singolarmente vi­ cina a quella di Tobin si veda T. Sc it o v s k y, Equity, in Papers on Welfare and Growth, London, Alien & Unwin, 1964.

(3) Cfr. T. Sc it o v s k y, Welfare and Competition, London, Alien & Unwin, 1971, pp. 69-70.

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sterà esaminare l’argomento di Scitovsky mettendo in evidenza lo schema fini-mezzi che ne forma la logica.

La soluzione trovata da Scitovsky (superiorità dell’effetto red­ dito su quello reddito/sostituzione in termini di soddisfazione indi­ viduale del ricevente, a parità di trasferimento) presuppone (i) l’ ob- biettivo di ridurre le diseguaglianze in termini di generico potere d’acquisto, (ii) sotto la condizione che la ripartizione del reddito tra gli impieghi sia considerata soddisfacente e la si voglia conservare.

Ora ciò che sfugge a questo tipo di impostazione, e ne compro­ mette l’uso delle conclusioni come prescrizione di validità generale, è che entrambe le ipotesi (i) e (ii) possono risultare irrilevanti ri­ spetto alle ragioni dei provvedimenti. In particolare, è proprio l’as­ senza del presupposto (ii) (ipotesi di efficiente allocazione prima del­ l’intervento) che può giustificare l’esigenza di misure di intervento nella forma di trasferimenti specifici. Se sono rilevanti particolari inefficienze nell’assegnazione delle risorse a specifici consumi indi­ viduali, misure atte a incrementare consumi privati meritevoli (come il Food Stamp Pian nel caso di sottoalimentazione) sarebbero com­ patibili con il ripristino dell’efficienzai ; esattamente nel modo in cui lo sarebbe l’introduzione di imposte indirette indirizzate a scorag­ giare consumi privati immeritevoli. Casi del genere possono darsi, in linea di principio, indipendentemente da esplicite finalità redistribu­ tive (5). Ma ove queste siano rilevanti, l’obiettivo redistributivo sarà definito in termini di beni e servizi specifici e non in termini di ge­ nerico potere d’acquisto: diviene evidente, quindi, l’irrilevanza del presupposto (i).

Un altro modo di porre la questione sta nel rilevare che l’accet­ tazione delle ipotesi (i) e (ii) definisce, in termini redistributivi, la posizione di egualitarismo generale. Ne segue che la dimostrazione che esclude la redistribuzione di genere dalle alternative di inter­ vento razionale è tautologica perché è predeterminata dall’accetta- zione — implicita — del giudizio di egualitarismo generale, in prin­ cipio incompatibile con quello di equità specifica. Questo serve a ri­ badire che la validità della proposizione secondo la quale i trasferi­ menti monetari sono da preferirsi ai trasferimenti specifici non è assoluta, ma è ristretta ai casi nei quali il giudizio di equità esclu­ sivo sia quello di egualitarismo generale.

3.1. Per le considerazioni precedenti, la redistribuzione di ge­ nere si giustifica in uno schema autoritario nei casi in cui si ritenga che i livelli di consumo di particolari beni non siano socialmente sod­ disfacenti e che vadano modificati.

Ma anche in uno schema individualistico la redistribuzione spe­ cifica può giustificarsi se c’è interdipendenza delle utilità rispetto al consumo altrui di particolari beni e se nelle funzioni di utilità tale consumo rientra come argomento rilevante al margine (6). Per i beni oggetto di equità specifica si tratterà di casi nei quali la per­ cezione di livelli di consumo altrui considerati, a livello di valuta­ zioni individuali, non soddisfacenti sotto il profilo distributivo, mo­ tiva l’interesse dei singoli per interventi specifici di spesa. In questi casi cioè, l ’interessamento attivo per il benessere altrui espresso in termini di effetti esterni si tradurrebbe nella disponibilità a finan­ ziare trasferimenti, sia direttamente in termini di beni e servizi spe­ cifici, che indirettamente come potere d’acquisto vincolato a certe voci di spesa (buoni redimibili in servizi) (7).

(6) Solo questo tipo di interdipendenza può coincidere con un effetto esterno rilevante. Spesso nella letteratura non si distingue, attribuendo gene­ ricamente alle interdipendenze di utilità le caratteristiche delle estemalità. Ora la semplice interdipendenza non implica la disponibilità degli interessati ad in­ tervenire per modificare il rapporto sfuggito allo scambio di mercato. Ad esem­ pio, posso accettare con poco fastidio che il mio vicino fumi 1 sigaretta (inter­ dipendenza semplice ; inframarginale) ; ma se ne fuma 50, posso cercare di in­ tervenire, compensandolo per un’eventuale riduzione. Per una esposizione for­ male della distinzione si veda oltre alle pp. 11-13. In questo paragrafo, per i riferimenti alla letteratura che non distingue, userò il termine ‘ interdipen­ denza ’ come sinomino di ' estemalità ’.

(7) Gfr. J. Bu c h a n a n, What Kind of Redistribution Do We Want, in Economica, 35, 138, 1968, pp. 189-90. La redistribuzione così generata risulterebbe efficiente in senso Paretiano. Buchanan ha spinto questo approccio fino a so­ stenere una formulazione della teoria dell’economia pubblica nella quale la se­ parazione tra aspetti di efficienza e questioni distributive viene ricondotta ad unità derivando le norme distributive dalle valutazioni individuali, piuttosto che da pesi esterni e non individualistici. In questo approccio le interdipendenze generate dall’interessamento per il benessere altrui sono assunte a fondamento di una teoria generale della redistribuzione efficiente che si spieghi come frutto del processo politico non-autoritario. Su questo, oltre l’articolo citato si veda anche il suo The Demand and Supply of Public Goods, Chicago, Rand, 1968. L’argomento è stato poi ripreso in modo largamente indipendente da H. Ho o h-

m a n, J. Rodgers, Pareto Optìmal Redistribution, in American Economie Re- view, 60, 4, 1969. Rispetto a quello tradizionale, il maggior limite del nuovo approccio è dato dalla sua insufficiente generalità ; a motivo, soprattutto, della assenza di un riferimento etico più fondamentale (cfr. E. Mi s h a n, Redistribu­ tion in Money and in Iiind: Some Rotes, in Economica, 5, 138, 1968; R. Mus-

redistri-3.2. Naturalmente il riferimento alle interdipendenze di utilità resta una, ed una soltanto, delle possibili logiche della redistribu­ zione di genere. Per trattare in modo esauriente un fenomeno tanto complesso sarebbero almeno necessarie integrazioni di questa con altre interpretazioni, redistributive e non, di natura molto diversa anche se non mutualmente esclusiva. Ricordo ad esempio la possi­ bilità di conseguire economie di scala nella organizzazione collettiva dei servizi; ed anche la possibilità che politiche che incrementano il reddito reale dei membri di una collettività siano giustificate, o co­ munque facilitate, a motivo del sostegno che con queste politiche si darebbe ai prezzi dei produttori dei beni oggetto di intervento; o per il fatto che esse vengono a costituire degli sbocchi certi e costanti, o degli ampliamenti, di domanda in particolari mercati (generi ali­ mentari; sanità). Ancora, si dovrebbe tener conto del fatto che l’in­ teressamento per il benessere altrui può naturalmente coesistere, quando non è rafforzato, con considerazioni di interesse personale sui vantaggi della redistribuzione generalizzata; e cioè secondo lo­ giche redistributive tipicamente assicurative (8).

3.3. D ’altra parte l’argomento della rilevanza delle interdipen­ denze di utilità rispetto a questioni distributive non è nuovo nella teoria in quanto si collega alla discussione sui beni di merito. Head nel suo lavoro su questo tema aveva già considerato gli effetti esterni come un modo per conciliare alla tradizione individualistica interventi apparentemente autoritari (9) ; ma si era limitato all’esame di casi estremamente circoscritti. Secondo McLure Jr. invece l’argo­ mento dovrebbe essere esteso fino ad includere molti dei casi più generali di interventi distributivi esaminati da Head (10). Sotto que­ sta interpretazione molti casi di beni di merito risulterebbero più

' — 374 —

Trazione specifica. Per quanto questi contributi restino frammentari e siano ori­ ginati in modo pressocché indipendente, essi sembrano influenzati dalla posi­ zione di Buchanan. Da questa però li distingue nettamente l’ assenza di riferi­ menti alla necessità di abolire la dicotomia allocazione-distribuzione. L’indirizzo che prevale mi sembra infatti quello di una migliore articolazione della nozione di bene di merito, nel senso che cerco di chiarire più avanti nel testo. Su questi contributi rinvio a J. Jo h n s t o n, Utility Interdependence and Redistribution: Methodological Implications 'for Welfare Economics and the Theory o f the Pu­ blic Household, in Public Finance Quarterly, 3, 3, 1975, per una bibliografìa particolarmente ampia,

(8) Si veda ad esem pio J. Bu c h a n a n, G. Tu ix o c k. The Calculus of Con­ sent, Ann Arbor, The University of Michigan, 1962.

(9) Si veda J. Head, On Merit Goods, in Finanzarchiv, 25, 1, 1966, pp. 15-16. (10) Si veda C. McLu r e Jr., Merit Goods: A Normatively Empty Box. in

semplicemente casi di esternalità. Ed in effetti nello schema di Head spesso non è sufficientemente chiaro quale sia l’unità decisio­ nale dalla quale provengono i giudizi di meritorietà: se, cioè, si tratti di élites autoritarie; di ‘ esperti’ ; o dei singoli individui. L ’impor­ tanza, del punto è evidente : nel primo caso la categoria dei beni di merito risulterebbe incompatibile con i fondamenti normativi dello schema generale di riferimento (sovranità del consumatore). Nel se­ condo, l’autonomia concettuale della categoria potrebbe mantenersi, a condizione di accettare l’interferenza con le preferenze individuali come premessa; per scelte informate e consapevoli. Nell’ultimo caso invece tale autonomia dovrebbe essere ridotta, riconoscendo che certi casi di beni di merito riflettono interdipendenze di utilità (11) e che la loro fornitura può essere strumento di redistribuzione ispirata a valutazioni individualistiche sullo stato di benessere altrui.

3.4. Schemi che analizzano problemi distributivi in termini di effetti esterni potrebbero quindi considerarsi articolazioni di una variante della categoria dei beni di merito, più che tentativi di rifon­

dare una teoria della redistribuzione. Sotto questa interpretazione essi risultano rilevanti in quanto trattano della redistribuzione spe­

cifica a, livello di valutazioni individuali esplicite. In particolare sem­ brano utili sotto due aspetti : in quanto si prestano a convalidare che la redistribuzione di genere è compatibile con l ’ efficienza ; e in quanto servono ad esaminare in modo non evasivo le implicazioni dei giudizi di valore sull’equità specifica.

Nei paragrafi che seguono considererò come applicazioni del­ l’approccio delineato la redistribuzione dei servizi di tutela medica. Questo caso sembra infatti tra i più significativi della rilevanza che possono avere giudizi individuali di meritorietà di carattere preva­ lentemente distributivo. Per rendere più evidente questo punto sarà comunque utile un breve cenno alla discussione sulla efficiente al­ locazione delle risorse nel settore sanitario.

4.1. Il dibattito sulla efficiente allocazione delle risorse nel settore sanitario riguarda fin dal suo inizio questioni relative alla

(11) Cfr. R. l i csgravi:, Provision for Social Goods in thè Market Econo­ mi/, in Problevns of Public Finanoe in tlie Field o / Research and Technical Dc- velopment and New Approaches in Public Finance, I.I. de I .P., Congres de Le- ningrad. Sept. 1970, p. 203; ed anche dello stesso autore Provision for Social Goods, in J, Margoi.i s, H. Gu it t o n (Eds.), Public Econonùcs, London, M aciul­

natura della tutela della salute come bene economico e alle peculia­ rità dei processi di produzione e di consumo dei servizi di tutela medica. Essenzialmente, si riconosce resistenza di una serie di ca­ ratteristiche specifiche delle malattie, dello status di malato, dei ser­ vizi di tutela medica e del mercato di questi servizi, tali da. limitare la razionalità del consumatore quale paziente e da ridurne severa­ mente le capacità di scelta- e di controllo.

Alla salute come bene economico si attribuiscono caratteri di es­ senzialità, imprevedibilità, non posponibilità e rischiosità totale, ano­ mali rispetto ad altri casi. A l paziente come consumatore si attribui­ sce la possibilità di ignorare il bisogno di cure, di non desiderarle, di non essere in grado di stimare l ’entità dei propri bisogni. Ancora, si afferma che il servizio spesso non può essere valutato prima o al momento del consumo perché l’attività di produzione, il prodotto ed il consumo in molti casi coincidono. Del resto tale coincidenza esclude la possibilità di accantonare o restituire il bene ; così come resta esclusa la possibilità di negoziare le conseguenze della tutela. Si so­ stiene poi che il consumatore come paziente oltre a non possedere le conoscenze necessarie per valutare il prodotto sia prima che dopo il consumo, non possa imparare dal consumo proprio o altrui : in que­ sto caso anche quando le informazioni circolino di fatto, si ammette che l ’incertezza residua sulla loro significatività resti notevole. La relazione medico-paziente, d’altra parte, sembra contraddistinta da uno scarto incolmabile per ciò che riguarda la conoscenza della situa­ zione e le scelte relative ai modi per intervenire su di essa. Da ul­ timo va ricordato che è soprattutto singolare il grado di concentra­ zione con il quale tali caratteristiche sono congiuntamente pre­ senti (12).

Dal momento che tali condizioni implicano violazioni degli assunti che dovrebbero informare il regolare funzionamento del mercato, è prevalente la conclusione che in assenza di intervento pubblico una

(12) Su questi argomenti oltre a H. Kxarm att, Health Economics, New York. Columbia University Press 1965 si veda : S. Mu s h k i n, Toivards a De- finition of Health Economics, Public Health Reports, Sept. 1958 ; K . J. Ar r o w, Uncertainty and thè Welfare Economics of Medicai Care, in American Econo­ mie Review, 53, 5, 1963; R. Titm ttss, Commitment to Welfare, London, Alien & Unwin, 1968; dello stesso autore. Essays on thè Welfare State, London, Alien & TTnwin, 1958; e da ultimo A. J. Co x y e r, The Nature of Commodity 'Health Care ’ and its Efficient Allocation, in Oxford Economics Papera, 23, 2, 1971. Ol­ tre a questi esistono altri possibili argomenti rilevanti sotto il profilo dell’in­ tervento pubblico, dai quali qui si prescinde. Basterà ricordare : i caratteri mo­ nopolistici della professione medica ; l’esistenza di effetti esterni di tipo fisico (contagio) ; l’esistenza di indivisibilità e di economie di scala nella produzione e nel consumo. In generale per tutti si veda H. Kt-a r m a n, op. cit.

efficiente allocazione delle risorse sanitarie sia impossibile e si pro­ pongono da più parti forme di intervento sulla fornitura dei servizi.

4.2. Ora queste argomentazioni ancorché valide (13), non esau­ riscono tutta la sostanza del problema. Non sembra sufficiente, cioè, riferirsi all’esistenza di problemi di incertezza e di ignoranza per giustificare l’intervento sui servizi. Problemi di questo tipo consi­ derati in sé, giustificherebbero interventi nella forma della fornitura di livelli di conoscenza adeguata o di sistemi di controllo sul ser­ vizio reso (14), mentre l’intervento sui servizi resterebbe un modo molto laterale per affrontare un problema di corrette informazioni individuali (15).

Sotto il profilo dell’intervento sui servizi è forse più rilevante ammettere che al riconoscimento delle peculiarità della tutela della salute si accompagna un giudizio che attribuisce a questa particolare valore sociale. Ma il carattere di questo giudizio mi sembra essen­ zialmente distributivo, in quanto espressione di valori egualitari. Mi riferisco alla tendenza ad affermare il ‘ diritto ’ alla salute come bisogno elementare ; come prerequisito alla libera azione individuale. In società che ammettono come criterio generale della distribuzione il risultato dell’attività individuale (la ' capacità '), sembra diffusa la convinzione che i prerequisiti a tale attività non dovrebbero es­ sere distribuiti in modo diseguale. La tutela della salute (insieme ad altri di questi prerequisiti : le necessità del vivere, l’istruzione) ri­ sulterebbe quindi oggetto di un processo di ridefìnizione dell’egua­ glianza in termini di beni e servizi specifici da sottrarre al mer­ cato. Né la condizione sociale, né le diseguaglianze ereditate, né — soprattutto — la capacità di pagare per avere, dovrebbero deter­ minarne la distribuzione (16). Argomentazioni di questo tipo

coin-(13) D. S. Lees, Health through Cholee, London, I.E.A., 1961 sostiene che le peculiarità della tutela della salute non sarebbero tali da giustificare l’in­ tervento pubblico. Secondo Lees problemi analoghi di incertezza e di ignoranza sono presenti per altri beni normalmente scambiati nel mercato. Lees però sot­ tovaluta il grado di concentrazione con cui questi problemi sono congiuntamente presenti nel caso della tutela della salute.

(14) Su questi punti cfr. A. J. Cuitéis, The Nature..., cit.

(15) Avrei poi dei dubbi sulla possibilità che la sola fornitura pubblica dei servizi sanitari contribuisca efficacemente a diminuire il grado di incertezza e di ignoranza del paziente quale consumatore.

— 378

cidono nella sostanza con quelle relative alla nozione eli egualitarismo specifico alla Tobin.

5. La disponibilità dei singoli ad intervenire per affermare va­ lori egualitari si differenzia per intensità. Sotto questo aspetto tutta la discussione sul ‘ diritto ’ alla salute si rivela sottesa da due no­ zioni di equità specifica radicalmente diverse (soprattutto, come si vedrà, per le implicazioni di intervento) ma spesso confuse tra di loro.

La prima, che definiamo intuitivamente una nozione ' debole ’ di equità, ha natura essenzialmente filantropico-patemalistica.. È quella che traspare, ad esempio, dall’affermazione secondo cui deter­ minati individui consumano ‘ troppo poco ’ di tutela medica, e che in generale supporremo espressa a livello individuale dal valutare positivamente incrementi dati nel consumo altrui di tutela medica.

La seconda, intuitivamente una nozione ‘ forte ’ di equità spe­ cifica, ha invece connotati di natura tipicamente solidaristico-egua- litaria ed è quella che traspare generalmente dall’affermare che « l ’ac­ cesso al consumo di tutela deve essere eguale per ognuno » ; che de­ vono essere le condizioni cliniche (il ' bisogno ’) e non le condizioni finanziarie del paziente, a determinare i modi di consumo; che più alti redditi personali non giustificano maggiori e migliori trattamenti clinici e terapeutici, ecc. Questa nozione, a differenza della prece­ dente, poggia sul presupposto (spesso implicito) dell’identità dei bi­ sogni individuali a parità di stato di salute. A livello di utilità in­ dividuale la supporremo espressa dal valutare positivamente il con­ sumo di un identico livello di tutela o, subordinatamente, dal va­ lutare positivamente la riduzione nelle differenze tra livelli diversi di consumi individuali (17).

in termini di beni e servizi specifici indebolirebbe il sistema basato sulla ‘ ca­ pacità fino a renderlo ineflìeace. Ohi sostiene questa posizione non esclude la opportunità dell’intervento ma sulle sue modalità condivide il giudizio di egua­ litarismo generale. Su questo punto si veda A. Pea c o c k, C. Iìo w t.e y, Pareto Op- timality... cit. ; D. S. Le e s, op. cit. ; ed anche E. Po w e l l, Medicine and Politics, London, Pitman, 1966.

Nei paragrafi die seguono si valuteranno alcune alternative (li redistribuzione dei servizi sanitari rispetto a queste due nozioni di equità. L ’interesse sta nel verificare l’ipotesi che a categorie diverse di egualitarismo specifico debbano corrispondere forme diverse di in­ tervento. Sotto questo aspetto il riferimento a valutazioni-tipo di ca­ rattere individuale (l’equità debole; l’equità forte) permetterà di esporre modelli fini-mezzi atti a definire quali dovrebbero essere le caratteristiche di interventi pubblici che con diversa intensità si propongano di affermare valori egualitari.

L’analisi verrà condotta in termini di teoria economica del be­ nessere. Si assumerà che le condizioni del secondo ordine siano sod­ disfatte e che i beni siano prodotti al costo marginale (18). Per sem­ plicità, si trascurerà la possibilità che gli individui adottino com­ portamenti strategici e che mascherino le loro preferenze. La tutela medica domandata da un qualsiasi individuo sarà considerata nel suo complesso come un singolo bene; come aggregato omogeneo, cioè, di diverse richieste sanitarie. A tale domanda si potrà attribuire grado di elasticità non-zero rispetto al prezzo in quanto sia consi­ derata come la risultante della somma di due insiemi di richieste sostenute da potere d’acquisto : per prestazioni ‘ gravi ’ (servizi in cui il beneficio clinico sia ritenuto essenziale e preminente : do­ mande inelastiche rispetto al prezzo) e per prestazioni ‘ lievi (ser­ vizi in cui il beneficio clinico risulti non essenziale o secondario: domande elastiche rispetto al prezzo) (19). Da ultimo, la tutela me­ dica sarà considerata come un bene illiquido: non si riterrà, quindi, possibile accumularlo o rivenderlo.

61 Per introdurre l’argomento generale sulle esternalità redi- stributive sarà utile considerare in una società costituita da due

in-1181 La limitazione è particolarmente grossa in un caso come questo: si pensi alle ^ssiM lità di comportamento monopolisttcc¡del groppo? medico e de produttori di farmaci e di esistenza di economie di scala nella produzione servìzi. é corrigpondere a(1 eventi sanitari diversi, i due tipi di ri­ chieste spesso coesistono in uno stesso evento sanitario: ad esempio in un in-il servizio di una unità coronarica t consumato

c„ns i„„,«m ente «1 e e ,,M S - » “ « “ A

cita deiia domanda s a n i t a r P . u medica dipenda esclusivamente dal

KSSó°cETStclì

— 380 —

dividili la seguente situazione iniziale. Assumiamo che due indi­ vidui, Tizio e Caio, abbiano le funzioni di utilità :

= F* (xl t , x2t , ■ • - , xnt) [

1

^ F C (^lc 1 •*'2e ì ■ ■ ® n c) [2]

dove il primo sottoscritto si riferisce al bene consumato ed il se­ condo all’individuo che lo consuma. In questa posizione l’utilità di ciascun individuo dipenderà soltanto dai beni che egli stesso con­ suma. Tizio e Caio raggiungeranno i rispettivi equilibri nel con­ sumo quando per ogni bene avranno massimizzato le loro utilità, es­ sendo dati i vincoli di bilancio:

n n

Yt = 2 Vi •,®« I Yc = s Pi ■ x ic [3]

¿=1 i=l

dove ¥ indica il reddito monetario e p{ il prezzo del bene i. Se i beni sono prodotti in condizioni di concorrenza, per il bene aq si avrà: U ÌtlK = VlIPr = F J F r [4] u ulule = Pi\Vr = F J F r [5] dove: Vìt = » U* I 8 xlt U l = 8 U ° / 8 x lc K l K u cJ K Fi/Fr

è la valutazione marginale di x1 per Tizio; è la valutazione marginale di aq per Caio;

è il tasso marginale di sostituzione tra il bene aq ed un numerario x r per Tizio;

è il tasso marginale di sostituzione tra il bene aq ed un numerario x r per Caio;

è il tasso marginale di trasformazione, essendo Fi = 8 F I 8 aq, e F (aq , x2 , . . . , ®n) la funzione

di produzione.

6.2. Se adesso facciamo riferimento alla nozione debole di equità (interesse ad incrementare fino a livelli dati il consumo altrui) dob biamo supporre funzioni di utilità del tipo :

F* — U* (xl t , x2t, . . . , x nt ; x lc) 'F — F c (aq„, x 2c, . . . , x nc ; xxt)

La [6] e la [7] mostrano 1’esistenza di interdipendenze nel con­ sumo ma ancora non definiscono effetti rilevanti al margine.

Possiamo per questo affiancare alla [6] e alla [7] la:

U[J Ulrt > 0 quando x l0 = x lc [8], ed anche la:

Ulti Ucrc = 0 quando x lt = x lt [9], dove x lc = x lc e x lt = xlt indicano i livelli di consumo di equilibrio di aq scelti spontaneamente dagli individui. Ora data la [8] gli equi­ libri privati descritti dalle [4] e [5] non assicurano che in entrambi i casi si abbia un ottimo nel senso di Pareto.

Infatti la [9] insieme alla [4] implica:

u y u°rc + u y ulrt = Vlivr =

,

[ni;

ovvero che il consumo scelto in modo autonomo da Tizio è ottimale e che Caio è soggetto ad una dipendenza di utilità inframarginale.

Ma la [8] insieme alla [5] implicherebbe:

TJ\JV*h+ l7eJU°rc > VxIVr = F J F r [12];

ovvero che il consumo autonomo di Caio non sarebbe ottimale. Tizio è soggetto ad una dipendenza di utilità rilevante al margine e se si vuole raggiungere un equilibrio la [12] deve diventare un eguagliali za. Per ciò nel nostro mondo di due individui potrà essere necessa­ rio redistribuire dall’uno all’altro (20).

7. (21) Per modificare direttamente il consumo di Caio si pos­ sono adottare due metodi di trasferimento di genere. Si può

trasfe-(20) Nell’esposizione ho seguito l’approccio proposto da R .Natii, A Rie p-praisal o f Welfare Economies, London, Routledge & Kegan, 1969, PP- ' lendo concordare con l’impostazione tradizionalmente piu nota di J. Bu c h a

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rire una quota fissa del bene che produce esternalità (nel nostro caso, si tratterà di tutela medica in natura, o in un equivalente mo­ netario vincolato o sotto la forma di un buono redimibile in servizi) ; oppure si può ricorrere ad un sussidio diretto a ridurre il prezzo di acquisto del bene.

I differenti effetti dei due metodi sono esaminati in dettaglio nell’Appendice, fig. A / l . Le principali conclusioni dell’analisi possono

essere riassunte per punti come segue:

1) Nel caso di un trasferimento di quota fissa di un bene nor­ male e non rivendibile (22) come la tutela medica, non esiste alcuna presunzione generale di efficienza sugli effetti allocativi del trasferì mento se la misura di questo è determinata ad arbitrio. Tale arbitra­ rietà non garantisce infatti che il destinatario del trasferimento uti­ lizzi interamente il trasferimento nel consumo che si vuole incenti­ vare. Anche se il trasferimento è vincolato alla spendibilità speci­ fica si potranno avere inefficienze sotto forma di astensioni dal con­ sumo da parte del destinatario. Il risultato di un trasferimento di questo tipo è quindi generalmente incerto sotto il profilo degli effetti allocativi. (Per questo punto si veda al par. 1.2. dell’Appendice).

2) Sempre con il metodo della quota fissa l ’efficienza senza sprechi si potrà garantire a condizione che il trasferimento sia preso non ad arbitrio ma in misura ben determinata. Tale misura dovrebbe risultare compresa tra la quantità di consumo che l’ individuo a c­ quisterebbe in equilibrio senza trasferimento e quella che sceglierebbe di acquistare per effetto di una variazione compensativa che gli per­ mettesse di detenere l ’intero potere di acquisto iniziale. Entro questo intervallo la quantità efficiente del trasferimento sarà determinata dalla differenza tra il livello di consumo iniziale del destinatario e il livello considerato ottimale dal trasferente. In casi di questo tipo il provvedimento funziona come una vera e propria integrazione del­ l’acquisto autonomo, che viene interamente utilizzata nel consumo che si vuole incentivare. In pratica questo metodo sembra

particolar-8TKMBF.RG, The Inefficiency of Transfers in Kind: the Case of Housing Assi­

stance, in Western Economic Journal, 9. 3. 1971. In particolare, ho fatto rife­ rimento a : .T. Rodgeks, Distributional Externalities and. the Optimal Form of Income Transfers, in Public Finance Quarterly, 1. 3. 1973; M. V. Pa u l y, Effi­ ciency in the Provision of Consumption Subsidies, in Kyklos, 23, 1, 1970 ; dello stesso. Medical Care at Public Expense, New York. Praeger, 1971; G. Da ly. F. Gie b t z, Welfare Economics and Welfare Reforms, in American Economic Re­ view, 62, 1, 1972.

mente efficace se il livello di consumo da incentivare è piuttosto basso rispetto al consumo iniziale. (Per questo punto si veda al par. 1.4. del-V Appendice).

3) Nei casi nei quali il livello di consumo da incentivare ecceda l’intervallo di cui alla 2), un trasferimento per quota fissa potrebbe ancora avere l’effetto di indurre il livello di consumo desiderato se la misura del trasferimento è esattamente eguale all’intero ammon­ tare di consumo rilevante. In questo caso il trasferimento non potrà avere carattere di integrazione del consumo autonomo bensì di totale sostituzione. Inoltre essendo al di fuori dell’intervallo di cui alla 2) il destinatario del trasferimento non verrà più a trovarsi in una po­ sizione di equilibrio. Oltre a questo svantaggio il metodo risulterebbe in pratica poco attraente perché molto costoso. (Per questo punto si veda al par. 1.3. dell’Appendice).

4) A parità di effetto allocativo il metodo del sussidio risulta invece sempre efficiente e sempre più economico. Ciò vale sia rispetto ad un trasferimento di bene non rivendibile che rispetto ad un even­ tuale trasferimento di potere di acquisto. (Per questi punti si ve­ dano i par. 1.5. e 1.6. àe\VAppendice).

Il metodo del sussidio funziona infatti attraverso una combina­ zione di effetti che influenzano direttamente il meccanismo con il quale il destinatario del trasferimento aggiusta i propri consumi ed il proprio reddito. I trasferimenti possono quindi essere agganciati al livello di consumo autonomo del destinatario sfruttando, senza sprechi, il suo comportamento di scelta.

Sotto il profilo generale il risultato interessante è che il prin­ cipio secondo cui sono efficienti solo i trasferimenti di moneta risul­ terebbe rovesciato. Naturalmente questo risultato dipende dall aver posto l’obiettivo redistributivo in termini di consumo specifico (egua­ litarismo specifico) e non in termini di generico potere d acquisto (egualitarismo generale).

Pesta poi da osservare che nell’ambito dei trasferimenti di ge­ nere la relativa superiorità del metodo del sussidio su quello del trasferimento per quota fissa dipenderà, in pratica, dell’ elasticità ri­ spetto al prezzo della domanda del destinatario. A parità di effetto allocativo, quanto più questa risultasse bassa, tanto minore sarebbe la differenza tra l’economicità dei due metodi.

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salute sia considerato un bene pubblico nel senso di Samuelson (23) : generalizzando, cioè, l’ipotesi di interdipendenza di utilità (24).

Ora il funzionamento del modello di mercato è in principio in­ compatibile con la presenza di esternalità generalizzate. La condizione naturale per il funzionamento dello scambio competitivo è infatti la de-personalizzazione ; ossia l’atomizzazione come espressa da vasti nu­ clei di agenti che scambiano tra loro in modo impersonale, egua­ gliando il tasso di sostituzione al prezzo di mercato. A l contrario, in presenza di interdipendenze generalizzate la regola dovrebbe es­ sere la discriminazione dei prezzi, ed i rapporti di scambio dovreb­ bero essere determinati dall’intensità dell’effetto rilevante al margine. In altri termini per internalizzare le esternalità attraverso le contrat­ tazioni private gli individui dovrebbero essere in grado di identifi­ carsi e di comunicare così da scambiare discriminando i prezzi, ma tale possibilità manca per la definizione stessa di mercato (25).

Ed anche se si ammette che in pratica parte dei trasferenti e dei riceventi possano identificarsi e negoziare organizzando un ' mer­ cato rispetto al complesso della collettività esisteranno ostacoli al­ l’ efficienza dell’azione volontaria per il noto problema del « free-rider ». In modo analogo a quanto si afferma nel caso di un bene pubblico convenzionale, in questo per redistribuire in modo efficiente sarebbe necessaria l’azione fiscale (26).

8.2. Rivediamo adesso la meccanica dei trasferimenti ottimali nel caso di una società di più individui, limitandoci a considerare, per i motivi già discussi in precedenza, il metodo del sussidio al prezzo di acquisto.

(23) Gfr. P. Sa m u elso n, A Diagrammatic Exposition of a Theory of Pu­ blio Expenditure, in The Review of Economics and Statistics, 37, 4, 1955. L’uso di questa nozione nella generalizzazione di esternalità è stato ripreso tra gli altri da J. Rodgers, Distributional Externalities..., cit. e da M. V. Pa u ly, Effi­ ciency in the Provision..., cit. ; Medicai Care..., cit.

(24) In questo caso la condizione per l’efficiente consumo di tutela medica, x 1 , da parte di un qualsiasi individuo j, sarà che per ogni i e j in m dovrà valere:

S U<JU‘ri = p jp r = FJFr

i~l

essendo x u (il consumo di tutela medica da parte di qualsiasi individuo j) un argomento che entra, per ipotesi, nella funzione di utilità di ogni i.

(25) Su questi argom enti si veda m eglio G. Daly e F. Giertz, Welfare Economics and Welfare Reforms, cit.

Considereremo per semplicità solo tre individui (a, b, c) ai quali competano tre diverse domande. Si veda adesso la fig. 1, dove sono riportate quantità di tutela medica in ascissa e prezzi in ordinata (27). Nel grafico, la retta I è la retta del prezzo eguale al costo margi­ nale; le rette Da, Db, De sono le curve individuali di domanda di tutela medica per ciascuno dei tre individui. Inclinate negativamente perché si assume che il consumo cresca al diminuire del prezzo, esse esprimono per ciascun individuo le valutazioni marginali relative al proprio consumo di tutela medica (28). Data la retta I, esse permet­ tono di individuare le quantità di consumo che ciascun individuo sceglierebbe nel proprio equilibrio privato (prezzo = costo margina­ le = valore marginale privato), dato il proprio reddito e le proprie preferenze, nello stato precedente ad una eventuale redistribuzione.

Fig. l

PREZZI

.p=nc

T U T E L A M E D IC A

(27) Il grafico è adattato da M . V. Pa u l y, Medicai Gare..., cit. Il tipo di costruzione è comunque molto diffuso in contributi ebe esaminano problemi di estemalità nel consumo. Si vedano tra gli altri, A. J. Ctji.y e r, The Nature o f Commodity..., cit. ; dello stesso autore, The Economics of Social Policy, London, M . Robertson, 1973; E . K . Br o w n in g, The Externality Argument for In-Kind Transfers: Some Critical Remarks, in Kyklos, 28, 3, 1975.

(28) Sulla curva di domanda come curva di valutazioni marginali si veda E. Mi s h a n, Elements of Cost-Benefit Analysis, London, Unwin, 1972, pp. 25-29 ; ed anche, A. J. Culyeb, A Taxonomy of Demand Curves, in Bullettm of Eco­ nomic Research, 23, 1, 1971.

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La curva DD ci permette di tener conto dell’ipotesi di esternalità generalizzate ed ha la funzione di esprimere la misura del valore che la collettività attribuisce' al consumo altrui di tutela medica. Essa è costruita supponendo di poter aggregare (sommare) in modo efficiente le valutazioni marginali di tutti i membri della collettività rispetto ad incrementi unitari di consumo di tutela medica di un qualsiasi altro individuo. Queste valutazioni esterne o sociali dei benefici che si ritraggono dal consumo sanitario altrui si supporranno per sempli­ cità identiche quale che sia l’individuo cui compete il consumo (29). La somma verticale di ogni curva di domanda individuale con la curva DD permette di ottenere per ciascun individuo la scheda dei valori marginali complessivi (privati e sociali) relativi al consumo di tutela medica. L’eguaglianza tra questa scheda e la linea del costo marginale definisce per ogni individuo il livello ottimale di consumo.

Nel grafico la presenza di inefficienze (effetti rilevanti al margine) è segnalato da ciò che per gli individui a e b la somma delle valu­ tazioni marginali private e sociali espresse dalle schede Da + DD e Db + DD non eguaglia il costo marginale in corrispondenza delle stesse quantità di consumo per le quali si ha eguaglianza tra curve di domanda individuali e linea del prezzo. Dunque le quantità di consumo scelte da a e b in modo autonomo non risultano ottimali per la collettività nel suo complesso.

Diversamente per l’individuo c la somma dei valori marginali privato e sociale eguaglia il costo marginale in corrispondenza della quantità da lui scelta in modo autonomo (infatti De + DD = De). Il livello di consumo di c è tale da non generare alcun effetto rilevante al margine: si ha, cioè, dipendenza inframarginale. Il consumo di c risulta quindi ottimale e perfettamente compatibile con la vigente nozione debole di equità specifica; la società, che valuta positivamente il consumo di tutela fino ad un certo limite (x), non trarrà nessun beneficio da suoi ulteriori incrementi di consumo.

Al contrario, si è visto che per gli individui a e b esistono problemi di efficienza nell’aspetto di consumi insufficienti. L ’individuo a dovrebbe

--- 1

consumare x 2 invece di x ] . Ciò può essere indotto con un sussidio il cui valore sia I I t ; al consumatore sussidiato resterebbe da pagare un prezzo marginale di O l i . L ’individuo b consuma piu di a ma sempre meno di quanto è ritenuto socialmente ottimale. Anziché consumare la quantità x s egli dovrebbe consumare la quantità x t : per lui il prezzo dovrebbe essere ridotto a OI2 con un sussidio marginale pari

a «

Generalizzando, in una società di molti individui le quantità ottimali di consumo individuale risulteranno diverse, nonostante l’iden­ tica valutazione collettiva dei benefìci esterni, per la diversità dei livelli di consumo scelti in modo autonomo dagli individui. In generale i sussidi necessari ad indurre i livelli ottimali di consumo dovranno variare in ragione inversa al variare delle quantità scelte spontanea­ mente: tanto maggiore dovrebbe essere il sussidio quanto minore risulti il livello di consumo autonomo rispetto a quello limite (x). In con­ creto i più svantaggiati dovrebbero ricevere relativamente di più dei meno svantaggiati, fino al limite del non intervento per coloro i quali non fossero affatto svantaggiati. Dunque la nozione debole di equità specifica in una società di più individui si qualifica nel precetto di trattare disegualmente individui diseguali, adottando un sistema di sussidi diversi, ciascuno dei quali andrebbe collegato ad ogni livello di consumo che si vuole incentivare.

Un sistema di questo tipo, che definiremo ‘ ad aggiustamento fine risulterebbe ottimale. Ma avrebbe l’evidente svantaggio di implicare costi di organizzazione particolarmente elevati. Per essere efficiente infatti ogni sussidio dovrebbe essere esattamente calibrato su ciascun livello di consumo. Ora i costi di reperimento delle informazioni ne­ cessarie a stimare con precisione il valore attribuito da ciascun indi­ viduo al proprio consumo autonomo potrebbero essere, in una società di molti individui, tanto alti da escludere la convenienza del sistema ad aggiustamento fine. Questo potrebbe indurre a prendere in consi­ derazione un sistema a decurtazione uniforme del prezzo come alter­ nativa rispetto all’assenza di intervento.

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misura individuale di consumo ottimale (definita, si ricorderà, in cor­ rispondenza dell’eguaglianza tra costo e somma delle valutazioni mar­ ginali private e sociali). Se si adotta una decurtazione uniforme to­ tale di prezzo (prezzo d’uso pari a zero) si dovrebbero presumere in generale consumi in eccesso.

Benché inefficiente un sistema a sussidio uniforme non risulte­ rebbe necessariamente meno conveniente dell’assenza totale di inter­ vento. Sotto l’ipotesi di esternalità generalizzate, l ’assenza di in­ tervento avrebbe un costo per la collettività. Questo costo sarebbe espresso dalla somma delle perdite di benessere dovute ai sotto-con­ sumi che si avrebbero senza intervento. Per il complesso degli indi­ vidui si tratterebbe dell’eccesso di beneficio sociale sul costo neces­ sario ad indurre ciascun individuo all’incremento ottimale di con­ sumo.

Ora se la decurtazione di prezzo prescelta è tale che la perdita di benessere associata all’incremento di consumo non-ottimale indotto dal sussidio uniforme (come eccesso di costo sul beneficio sociale) ri­ sultasse per ogni individuo minore della perdita di benessere causata dall’assenza, di intervento (come eccesso di beneficio sociale sul costo necessario ad indurre l’individuo all’incremento di consumo ottimale), allora risulterebbe più conveniente intervenire anziché astenersi dal­ l’intervento.

Il ragionamento mostra dunque che l’alternativa di un sistema a decurtazione uniforme del prezzo non è da escludersi a priori. In linea teorica l’intervento, benché inefficiente, potrebbe ancora impli­ care un miglioramento di benessere per la collettività. In pratica però questo risultato dipenderebbe ancora una volta, oltre che dal valore che la collettività attribuisce ai benefici esterni del consumo altrui di tutela medica, dai valori dei livelli di consumo scelti auto­ nomamente dai soggetti. Si intende facilmente come nell’assenza di opportune informazioni su questi valori sia impossibile arrivare a conclusioni determinate sulla convenienza di questo tipo di inter­ vento.

8.4. L’ostacolo dell’alto costo di reperimento delle informazioni sui valori dei consumi scelti in modo autonomo dai diversi individui diminuisce notevolmente accettando l’ipotesi che a parità di stato di salute gli individui abbiano gli stessi gusti e le stesse preferenze ri­ spetto al proprio consumo di tutela medica (30).

Sotto questa ipotesi le differenze nei livelli di consumo di indi­ vidui nelle stesse condizioni di salute dipenderebbero esclusivamente dalle differenze nel loro reddito. Sarebbe quindi possibile delineare un sistema di intervento conforme allo schema ottimale esposto al par. 8.2., con la semplificazione di adottare i livelli di reddito come ‘ proxy ’ delle domande.

Divisa la collettività in gruppi di reddito ed avendo definito per ogni gruppo un reddito tipico e la quantità di tutela medica ad esso pertinente, i sussidi efficienti nell’ambito di ogni gruppo dipendereb­ bero dalle differenze tra i redditi individuali ed il reddito tipico. Nel complesso, considerando la tutela medica come un bene normale, i sussidi unitari dovrebbero variare inversamente al reddito.

Se poi si abbandona l’ipotesi di omogeneità della tutela medica, si potrebbe discriminare l’intervento per categorie di servizi medici distinte in base alla gravità delle diverse condizioni sanitarie. Perciò i sussidi potrebbero variare oltreché inversamente al reddito anche in ragione diretta alla gravità delle categorie di condizioni.

Per approssimare operativamente questo schema si potrebbe in­ tervenire attraverso il sistema fiscale. Per i gruppi a reddito impo­ nibile minimo si potrebbero rendere disponibili sussidi sotto forma di buoni redimibili in servizi ; per i gruppi di reddito medio e medio­ alto i sussidi potrebbero ancora assumere la forma di buoni oppure, se si ritiene conveniente evitare duplicazioni di esborsi, di crediti di imposta. Tali crediti, per non essere usati in consumi alternativi a quello sanitario, dovrebbero essere vincolati alla certificazione del­ l’acquisto di tutela medica per le frazioni di copertura pertinenti ad ogni caso.

Ricordo che in generale il sussidio dovrebbe essere diversificato in modo da ridurre il prezzo della tutela medica approssimando le diverse misure ottimali. In particolare, l’estensione del sussidio totale ad ogni individuo non risulterebbe efficiente se si ammette che i red­ diti individuali siano sufficientemente diversificati. In questo caso si avrebbero perdite di benessere come effetto dell’eccesso di costo sul beneficio, secondo quanto esposto al par. 8.3.

8.5. Una variante nell’applicazione dello schema a sussidio va­ riabile potrebbe operare condizionando l’erogazione del sussidio al­ l’acquisto di copertura assicurativa.