SETTEMBRE 1962 Pubblicazione trimestrale Anno XXI - N. 3 Spedizione in abbonamento postale Gruppo IV
RIVISTA DI DIRITTO FINANZIARIO
E S C I E N Z A D E L L E F I N A N Z E
Fondata da BENVENUTO GRIZIOTTI
( E
RIVISTA ITALIANA DI DIRITTO FINANZIARIO)
D I R E Z I O N E i
t L U I G I E I N A U D I A C H IL L E D. G IA N N I N I D E L L ’ U N I V E R S I T À D I T O R I N O D E L L ’ U N I V E R S I T À D I B A R I
Pubblicazione sotto gli auspici della Camera di Commercio di Pavia
La Redazione è a Pavia, Istituto di Finanza presso l’Università e la Camera di Commercio, Strada 'Nuova 65. Ad essa debbono essere inviati bozze corrette, cambi, libri per recensione in duplice copia. Redattore, dott. Franco Volpi.
Parte I - Redattore Capo: p r o f. Francesco Forte
i manoscritti vanno mandati all’Università di Torino - Laboratorio di Economia, Sezione di Finanza, Facoltà di Giurisprudenza, via Carlo Alberto 10.
Parte I I - Redattore Capo: prof. Alberto Romano
i manoscritti vanno mandati a Firenze, viale Matteotti, 21.
L ’ abbonamento decorre dal 1° gennaio di ogni anno e dà diritto a tutti i numeri dell’annata, compresi quelli già pubblicati.
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Ai collaboratori saranno inviati gratuitamente 50 estratti dei loro saggi. Copie supplementari eventualmente richieste all’atto del licenziamento delle bozze verranno fornite a prezzo di costo. La maggiore spesa per le correzioni straordinarie è a carico dell’autore.
INDICE-SOMMARIO
P A R T E P R I M A
Pag.
Roberto Tremelloni - Alcune riflessioni sulla spesa pubblica in Italia . . 241
Amartya Rumar Sen- On taxing d ir e c tly ... 263
Em ilio Giardina - La capacità giuridica tributaria degli enti collettivi non p e r s o n i f i c a t i ... 269
Nicola D ’Amati- La fattispecie imponibile del tributo di bollo nel sistema italiano e in quello sp a g n o lo ...336
APPUNTI E RASSEGNE Renato Ricci - Rassegna legislativa in materia finanziaria... 358
RECENSIONI P.M. Batob - The Question of Government Spendano, Public Needs and Private Wants (P. R e v ig lio )...380
K. Vogel - Die Berichtigungsveranlagung (G. Croxatto) . . . 382
ALTRE OPERE R IC E V U T E ... 384
RASSEGNA DI PUBBLICAZIONI R E C E N T I...386
P A R T E S E C O N D A NOTE A SENTENZE Lionello Jona Celesta - Deducibilità degli interessi dal. reddito lordo delle Aziende di c r e d i t o ...173
Gaspare Falsitta - Accertamento di utili extra bilancio a carico di so cietà familiari e loro tassazione in complementare nei confronti dei s o c i... >... 185
Gino Borrini - In tema di determinazione dell’ imponibile rispetto all’im posta di fa m ig lia ...216
R.M. - Aziende di credito - Imposta di R.M. in Cat. A pagata sugli inte ressi corrisposti ai depositanti - Deducibilità del reddito di Cat. B (Comm. centr., sez. I, 12 ottobre 1960, n 32148) (con nota di L. Jona Ceiosia) ... Imposta complementare - Soci di società a carattere familiare - Reddito
concordato dalla società per cifra notevolmente superiore all’utile di bilancio - Presunzione di distribuzione ai soci degli utili eccedenti le risultanze di bilancio - Fondatezza (App. Brescia 20 dicembre 1961) (con nota di G. Falsitta) ... Imposta di famiglia - Determinazione imponibile - Anno di riferimento
(Comm. centr., 3 novembre 1960, n. 33247) (con nota di G. Borristi) Registro - Vendita nuda proprietà con riserva di usufrutto - Vendita
intermedia nuda proprietà - Morte dell’usufruttuario - Consolida zione - Denuncia da parte del secondo acquirente - Ufficio competente - Scorte vive - Prova aliena appartenenza (Comm. centr., sez. V, 26
giugno 1961, n. 80872) (con nota di F. Valeuziano) . . . •
O l i v e t t i
S t u d i o 4 4
Per chi scrive nel proprio studio privato carte profes sionali, relazioni, memorie; per l'ingegnere, Il medico, lo studioso, l’artigiano; per il minore lavoro d'ufficio, una macchina poco ingombran te e completa ;
Prezzo L. 72.000 + i.G.e.
CASA EDITRICE DOTT. ANTONINO GIUFFRÈ - MILANO
R I V I S T E
D I N O S T R A E D I Z I O N E
P R E Z Z I D I A B B O N A M E N T O P E R IL 1963
ITALIA ESTERO
Annuii della Facoltà di Giurisprudenza dell’ Università
Lire Lire
degli Studi di Genova (dal 1962)... Annali della Scuola Speciale per Archivisti e Bibliotecari
3000 3500
dell’ Università di Soma (dal 1 9 6 1 ) ... 2000 2500 Annali di Storia del Diritto (dal 1 9 5 7 ) ... 3000 3300 Banca, Borsa e Titoli di Credito (dal 1934) . . . .
Bollettino di Informazioni dell’Associazione di Diritto
4000 4500
Marittimo (dal 1960) (per n u m e r o ) ... 500 1000 Ballettino dell’Istituto di Diritto nomano (dal 1888) . 3000 3500 Calabria Giudiziaria (La) (dal 1956)... 3000 3500 Cassazione Penale - Massimario annotato (dal 1961)
Abbonamento cumulativo con la Riv. It. dir. e
Pro-3500 4500
cedura P e n a l e ... 7500 8500 Corti di Brescia, Venezia e Trieste (Le) (dal 1952) . 3000 4000 Daunia Giudiziaria (dal 1 9 6 0 ) ... 1200 — Diritto Ecclesiastico (II) (dal 1 9 4 3 ) ...
Diritto Fallimentare (e delle Società Commerciali) (dal
4000 4500
1951) ... 4000 4500 Diritto e Pratica nell’ Assicurazione (dal 1959)
Economia Internazionale delle Fonti di Energia (dal
2500 3000
1958) ... 3000 4000 Economia e Storia (dal 1958 - arretrati dal 1954) . 2500 3000 Foro amministrativo (dal 1 9 2 5 ) ...
Abbonamento cumulativo col Massimario
ammini-6000 7000
s t r a t i v o ... Giurisprudenza Costituzionale (dal 1956) e Supplemento
(Sentenze e Ordinanze della Corte Costituzionale)
10000 11000
(dal 1 9 6 2 ) ... 5000 6000 Giurisprudenza delle Imposte (dal 1 9 5 3 )... 2500 3500 Giurisprudenza Siciliana (dal 1 9 5 7 )... 4000 4500 Giurisprudenza Toscana (dal 1 9 5 0 ) ...
Giustizia Civile - Massimario annotato della Cassazione
3000 4000
(dal 1 9 5 5 ) ... Giustizia Civile - Rivista mensile di Giurisprudenza (dal
3500 4500
1951) ... Abbonamento cumulativo alle due Riviste di
Giu-6000 7000
stizia Civile (Giurisprudenza e Massimario) . Per abbonamento cumulativo a Giustizia Civile
8500 11000
(Giurisprudenza e Massimario) e Legislazione v. que- st’ultima rivista.
lustitia, a cura dell’Unione Giuristi Cattolici Italiani . Jurisprudence de Droit Uniforme - Uniform Law Cases
2000 3000
(Unidroit) (dal 1 9 6 1 ) ...
Corti di Bari, Lecce e Potenza (Le) (dal 1953) (sospesa con il 1 9 6 3 )... . Diritto Pubblico della Regione (II) (dal 1950) (col 1963
3000 3500
ITALIA ESTERO
Lire Lire
Legislazione Italiana (La) (dal 1 9 4 3 ) ... Abbonamento cumulativo: Giustizia Civile
(Giuri-3500 5000
sprudenza e Massimario) e Legislazione . . . . 11000 12500 Massimario Amministrativo (dal 1 9 6 0 ) ... 5000 6000 Abbonamento cumulativo con il Foro Amministrativo 10000 11000 Massimario della Rivista di Diritto del Lavoro (dai 1953) 2500 3000
Abbonamento cumulativo con la Riv. dir. lav. . Massimario Tributario (per 1000 schede + 2 raccoglitori)
6500 8000
(dal 1 9 6 2 ) ... 12000 15000 Monitore Giuridico del Lavoro (dal 1962)... 15000 18000 Monitore dei Tribunali (dal 1 9 6 1 ) ... 4000 6000 Politico (II) (dal 1 9 5 5 ) ... 3000 3500 Quaderni di Scienze Sociali (dal 1962)...
Raccolta della Giurisprudenza della Corte di Giustizia
1350 1950
delle Comunità Europee (dal 1 9 5 5 )... 4400 — Rassegna Giuridica Sarda (dal 1 9 5 9 ) ... 3000 4000 Rassegna dei Magistrati (dal 1 9 6 1 ) ... 1000 — Rassegna della Stampa: Problemi Fiscali (dal 1955) . 5000 — Responsabilità Civile e Previdenza (dal 1930) . . . 3000 3500 Risparmio (11) (dal 1 9 5 3 ) ... 4000 5000 Rivista di Diritto Agrario (dal 1956) . . . .
Rivista di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze
4000 4500
(dal 1 9 4 9 ) ... 4000 4500 Rivista di Diritto Industriale (dal 1 9 5 2 )... 3000 4000 Rivista di Diritto Internazionale (dal 1906) . . . . 3500 4500 Rivista di Diritto del Lavoro (dal 1949)... 5000 6000
Abbonamento cumulativo con il Mass. Lav. Rivista di Diritto Matrimoniale e dello Stato delle
Per-6500 8000
sone (dal 1958) (sospesa per il 1962, riprende col 1963) 3000 4000 Rivista di Diritto della Navigazione (dal 1943) . 3000 4000 Rivista di Diritto Sportivo (dal 1 9 5 4 ) ... 1500 2500 Rivista dei Dottori Commercialisti (dal 1949) . . . . 3000 4000 Rivista Giuridica dell’Edilizia (dal 1958)... 4000 5000 Rivista Giuridica della Scuola (dal 1962) . . . . 3000 4000 Rivista Giuridica Umbro-Abruzzese (dal 1950) . 3000 4000 Rivista Internazionale di Filosofia del Diritto (dal 1937) 3000 4000 Rivista Italiana di Diritto e Procedura Penale (dal 1958)
Abbonamento cumulativo con Cassazione penale
-5000 5500
Massimario a n n o t a to ... 7500 8500 Rivista Italiana di Previdenza Sociale (La) (dal 1948) .
Rivista Italiana per le Scienze Giuridiche (dal 1947)
4000 4500
(sospesa per il 1959-1960. riprende con il 1961-1962) 3000 4000 Rivista del Notariato (dal 1 9 4 7 ) ... 4000 4500 Rivista delle Società (dal 1 9 5 6 ) ...
Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile (dal
4000 4500
1947) ... 5000 6000 Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico (dal 1951) .
Schedario Tributario (per 1000 schede + 4 raccoglitori)
4000 4500
(dal 1 9 6 2 ) ... Scienza e la Tecnica della Organizzazione nella Pubblica
14000 16000
Amministrazione (La) (dal 1955) . . ' . 3000 4000 Scuola Positiva (La) (dal 1 9 4 7 ) ...
Sentenze e ordinanze della Corte Costituzionale -
Supple-4000 4500
mento della Giurisprudenza Costituzionale 3000 4000
Storia e Politica (dal 1 9 6 2 ) ... 3000 4000 Temi Napoletana (dal 1 9 5 8 ) ... 4000 4500 Temi Romana (dal 1 9 5 7 ) ... 3000 4000 N.B. Le annate arretrate vengono equiparate ai prezzi del listino 1963 Per abbonamenti rivolgersi alla Casa in Milano - c.c. postale 3-17986 - ai suoi agenti
B A N C A
COMMERCIALE
ITALIANA
BANCA DI INTERESSE NAZIONALE
CASA EDITRICE DOTT. ANTONINO GIUFFRÈ - MILANO
COSTANTINO DE BONO
LA LEGGE DEL REGISTRO
R egio decreto 30 dicem bre 1923 N. 3269Aggiornata a tutto il 1° marzo 1961
È il commento più recente alla Legge del Registro, aggior nato al 1 marzo 1961, nel quale l’autore, con originalità di cri terio, segue l’evoluzione delle disposizioni del T.U. conseguente al susseguirsi delle disposizioni modificative ; con equilibrio e armonia le considera dal lato dottrinario, venendo incontro alle necessità degli studiosi; e ne offre la soluzione elle nella pratica quotidiana è di sommo interesse pei professionisti.
A l commento di ogni articolo di legge segue, a completarlo, la più accurata rassegna della giurisprudenza amministrativa e giudiziaria, dalla più remota alla più attuale, con l’indicazione della soluzione che può ritenersi maggiormente accettabile.
In breve, questo lavoro contribuisce egregiamente alla cono scenza di una delle leggi tributarie di più difficile interpreta zione.
Un indice ben curato ne facilita la consultazione.
Volume in 8°, di pag. X X IV -679 ... R- 400(
Novità
È in distribuzione il volume secondo. TARIFFA - TABELLE - APPENDICE Aggiornata a tutto il 3 0 aprile 1962. Volume in 8°, p. X X V L 4 1 1, L. 3200.
CASA EDITRICE D O IT . ANTONINO GIUFFRÈ - MILANO
PIETRO ARMOCIDA
CAPO S E R V IZ IO D E L L A D IR E Z IO N E G E N E R A L E D E L C A T A S T O E D E I S S . T T . E E .
IL NUOVO CATASTO
EDILIZIO URBANO
E L’IMPOSTA SUL REDDITO DEI FABBRICATI
Le disposizioni legislative - I criteri informatori - La tecnica operativa - L ’ applicazione pratica - Le controversie..
E v olu zio n e delle disposizioni sull im posta e sul catasto fabbricati -L ’imposta sui fabbricati in base al n u ovo catasto edilizio urbano - I criteri inform atori del n u ovo catasto ed ilizio urbano - L e operazioni di form a zion e del nuovo catasto ed ilizio urbano - G li atti d el nuovo catasto edilizio urbano - L a con servazione del n u o v o catasto edilizio urbano - Il contenzioso - G li obblighi e i diritti d el possessore di fab
bricati urbani - C onsiderazioni critiche.
Ap p e n d ic e.
Volume in 8° di pag. IV -253, con 3 tabelle, 5 figure, 12 f a c - s i m i l i ... L. 2200
2 4 1 —
ALCUNE R IFLE SSIO N I SULLA SPESA PU BBLICA IN IT A L IA *
1. Ritengo grande onore per me l ’invito che il Magnifico Rettore e il direttore dell’ Istituto di finanza mi hanno rivolto : e sono lieto di essere tra voi, in queste aule severe, per inaugurare la nuova bella accogliente sede dell’ Istituto.
Più che offrire un vasto contributo di pensiero, nell’odierno in tervento mi propongo di portare qualche riflessione che nasce da una esperienza sofferta ancor prima che vissuta. Cosa può dire un modesto studioso di cose economiche, trattenuto dalle vicende della sua vita alle soglie del tempio della scienza, e per di più irrimediabilmente compromesso dalle ormai prolungate sue incursioni nel campo poli tico? Più che delle risposte, egli può offrirvi degli interrogativi e dei dubbi : che è poco, sebbene interrogativi e dubbi siano il tenue neces sario ordito della scienza, sul quale gli esperti costruiscono solide trame.
Mentre esprimo dunque la mia rinnovata simpatia per le vostre fatiche di ricercatori, consentitemi di dirvi che invidio la condizione eccezionalmente favorevole di chi, come voi, può assistere alle vicende umane, dall’alto della collina, senza essere accecato dalle luci della propaganda politica contingente, e senza essere toccato dagli urti brutali dell’impopolarità o dalle costose carezze effimere della popo larità. L ’avermi invitato tra voi, sull’ alto di questa collina, mi con sente di respirare a pieni polmoni un’aria meno densa di polvere, e ve ne ringrazio.
I.
L ’erogazione di risorse p u b b l ic h e: una foresta poco esplorata
2. Il direttore del vostro Istituto mi suggeriva di parlare d’un tema di estremo interesse, ina inesauribile e poleiforme : il tema della pubblica spesa nel nostro Paese. È evidente che nel breve spazio di tempo accordato ad una riunione accademica dovrò limitarmi ad al cune osservazioni, economiche e non economiche, e ad alcuni aspetti * Lezione tenuta all’università di Pavia il 1° ottobre 1962 per l’inaugura zione della nuova sede dell’istituto di Finanza.
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>
del tema, quelli più vicini alle mie quotidiane osservazioni nel mio attuale mandato governativo. Il mio intervento è inteso soprattutto a sottolineare la crescente necessità di una collaborazione continua tiva tra studiosi e operatori pubblici.
3. Sono temi che — in quella crescente integrazione che osser viamo fortunatamente tra le scienze sociali — interessano, ad un tempo, Peconomista e il sociologo, lo studioso di tecniche ammini strative e l ’ operatore economico pubblico ; e nel cui giudizio inter viene una somma di variabili economiche ed extraeconomiche, che l’operatore pubblico non è neppure in grado di censire. E noto d’ai tronde, specialmente a voi che mi ascoltate, che non basta l’ economia a spiegare tutta la finanza pubblica, sebbene gli elementi economici vi abbiano carattere determinante. Compito degli studi sulla pubblica spesa non è unicamente quello dell’isolata cosa economica.
4. La molteplicità degli elementi che concorrono a determinare la scelta della destinazione di risorse operata dall’ ente pubblico, ra ramente, poi, si compone in un ordinato calcolo razionale, che diret tivamente tenga conto dei vantaggi e degli svantaggi differenziali delle diverse spese alternative e delle entrate, nonché della loro ri spondenza allo scopo pubblico.
Uno studioso avvezzo a calcoli razionali si stupirebbe del modo empirico con cui in concreto nasce, si sviluppa, sopravvive la spe&a pubblica. Si stupirebbe dei metodi grossolani e spesso singolarmente erratici, con i quali si paragonano ex ante costi e ricavi della pro duzione di beni pubblici.
5. Ci sono infinite cause che allontanano le decisioni effettive dai modelli ipotetici di decisione ; e molte ineliminabili. Anzitutto le decisioni di spesa che possono basarsi sul mercato sono affiancate continuamente da decisioni che non lo possono, o che comunque se basate sul mercato non sarebbero ritenute ottimali.
Nella decisione politica della spesa interviene la difficoltà di com porre col minimo di attriti la divergenza tra vantaggi individuali e vantaggi sociali. Si aggiunga il senso vago e mal definito con cui le democrazie poco sviluppate sentono ed esprimono le proprie necessità.
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Il salto è lungo. Olii decide la spesa pubblica l’eroga con tanta maggior facilità di quanto farebbe per una spesa privata; interven gono sul piano collegiale motivi di generosità, non frenati dall’ idea del sacrificio di risorse personali. Il mito delle risorse inesauribili è onnipresente nelle scelte collegiali di spesa.
7. Nè il politico nè il burocrate mostrano d’ altronde il gusto della ricerca e delle scelte condotte con corretta metodologia. Rara mente l ’ uomo politico si pone la molteplice domanda, cui deve rispon dere chi governa l ’iniziativa della cosa pubblica : per che cosa? quanto? come? quando? con che risultato? con che mezzi? Raramente si pro cede al raffronto tra i sacrifici e i vantàggi di una spesa, e ancor più raramente l ’iniziativa di una singola spesa, viene, al momento della decisione, inserita e coordinata con l’ insieme dei prelevamenti tributari e delie spese già in atto, cioè con il quadro più generale degli equilibri economici del sistema economico nazionale.
8. Una prima osservazione riflette quindi lo stato di primitività delle scelte di ogni singola spesa e l ’ empirismo che domina nel dare un grado di priorità, o nel formulare calcoli di costo e ricavo sociale, quando ci si accinge di volta in volta a varare le erogazioni. Ma la primitività riflette anche ii complesso della spesa pubblica d’ un Paese; e quindi l’accertamento delle sue migliori dimensioni, la qua lificazione in grandi aggregati.
Ridurre la discrepanza tra. deliberazione casuale e deliberazione razionale, creare dei poteri che si oppongono alle cause endogene di scelte largamente irrazionali, è un compito gigantesco cui forse mette conto gli italiani dedichino qualche appassionata fatica.
Ciò non significa che si ignori che, in tale materia, restano pur sempre gli urti improvvisi e imprevedibili delle cause esogene al sistema economico nazionale, o delle caxise comunque non dominabili dai governanti. La scelta della spesa, oltre a non essere sempre razio naie, alle volte non è neppure intenzionale.
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è altrettanto vero che la destinazione di risorse pubbliche si compie frazionatamente e che spesso manca una ricerca seria, che dagli effetti di superfìcie giunga a scorgere gli effetti sotterranei anche della sin gola spesa.
9. Se dovessi dirvi, in queste disordinate osservazioni, qualcosa che mi ha fatto riflettere, nel mio non breve periodo di vita pubblica attiva, aggiungerei che mi hanno sorpreso la preminenza di considera zioni a breve scadenza dei politici, e la propensione alla sola spesa monetaria come elemento di progresso sociale. Ciò mi è parso sempre singolare. Quasi tutti pensano a modificazioni del nostro modo di vivere in società nella sola specie di modificazioni materiali: dell’ac quisizione e della spesa pubblica di quote del reddito nazionale. Non molti si soffermano sulle soluzioni collettive che si possono definire senza un costo monetario. Ci si abitua a pensare che se non si spende non si raggiunge alcun risultato. Si rifugge dalle soluzioni che esi gono piuttosto costi di intelligenza, interventi pubblici non finanziari, sforzi di innovazione con minimo o con nessun sacrificio materiale. Si direbbe che c’è in ispecie nella nuova generazione il piacere della prodigalità, il piacere di nuovi ricchi che ormai possono e vogliono agire solo in termini di moneta.
10. D ’altra parte, non si assiste nell’ azione pubblica solo ad un intervento di spesa. Il bilancio dello Stato, inteso come piano del l ’ entrata e della spesa pubblica, diventa però la principale compo nente parziale del piano economico nazionale, che a sua volta può diventare una componente parziale di politiche programmatiche di associazinoi continentali tra stati. Non conosciamo ancora bene gli alberi che già dobbiamo considerare foreste assai pili vaste delle pre cedenti. Inotre, mentre non siamo sempre in grado di misurare i pro dotti politici attuali, siamo sempre più posti nella necessità di scon tare, in un programma di sviluppo, anche i prodotti futuri.
Ora, superare la verifica di coerenza tra piani di varie dimen sioni spaziali e temporali è indubbiamente più diffìcile che superare la verifica di coerenza tra piani parziali contemporanei dello stesso sistema economico nazionale.
r
II.
Il ritm o di intervento e l’a m p ie zza della spesa pu bblica in Italia
11. Certo è che la spesa pubblica procede anche tra noi a rapidi passi. Rappresentò nel secolo scorso, tenendo conto anche degli enti territoriali minori, circa il 17 % del nostro reddito nazionale netto, ai prezzi di mercato ; ne ha rappresentato circa il 20 % negli anni ’20, dopo la prima guerra mondiale ; è salita al 25 % prima della se conda guerra mondiale; ne involge attualmente circa un terzo. Ormai per noi italiani una lira su tre del flusso di reddito del Paese riceve la sua destinazione diretta dai vari gradi di governo ; e le altre due lire si muovono in un sistema di condizioni largamente orientato dal l’ ente pubblico.
Non si può più essere indifferenti alle macroscelte e al vario grado di esattezza nel determinarle correttamente e di attuarle con gli strumenti più adatti, con le tecniche più perfezionate, con il mas simo possibile di completezza delle informazioni necessarie.
Nel nostro sistema di economia fondamentalmente di mercato siamo giunti ad un livello indubbiamente elevato, anche se non siamo su tale livello soli, bensì in compagnia di altri paesi maturi, quali il Regno Unito e la Francia. È un livello nel quale è insito il monito di evitare per ora espansioni ulteriori, nell’attesa che tra settore pubblico e settore privato si avvìi un più stabile e — forse diverso — equilibrio strutturale.
Nella condizione attuale del Paese, peraltro, le esigenze finan ziarie di nuovi interventi pubblici dovrebbero, ad avviso di molti os servatoci obiettivi, appoggiarsi non tante su erogazioni addizionali, quanto su scelte alternative, su « economie » in altre direzioni.
Esistono, in effetti nell’attuale momento in Italia costi pubblici che probabilmente sono riducibili, o spese che potrebbero essere de stinate con maggiori risultati. La produttività della pubblica animi nistrazione e degli interventi pubblici non è, in alcune direzioni e in alcuni settori giudicata soddisfacente. Il fenomeno è oggi forse più accentuato che in altri tempi, giacché agli inconvenienti consueti ad una pubblica amministrazione si aggiungono le perdite, gli « sfri di », proprio dei lunghi e continuativi momenti di espansione, quando la possibilità — reale o presunta — di più spendere invita alla prò digalità o riduce gli elementi prudenziali,
12. Qualcuno opera una classificazione in due aggregati di costi nell’ amministrazione pubblica : i costi interni e i costi esterni. Si attribuiscono così ai costi interni gli oneri che sono sostenuti per il funzionamento stesso dell’ amministrazione pubblica, le retribuzioni dei pubblici dipendenti, i prezzi per i beni o servizi acquistati dalla pubblica amministrazione per il suo funzionamento ; si attribuiscono ai costi esterni le spese sostenute per opere pubbliche date in appalto, le sovvenzioni e gli aiuti all’ economia, i trasferimenti e le sovvenzioni di ordine sociale e previdenziale.
L’ eliminazione dei costi giudicati « superflui » nel primo caso, è un fatto preminentemente aziendale; in tal senso si dice che si tratta di ammodernare la pubblica amministrazione. Si tratta in ispecie di eliminare uffici, enfi e dipartimenti non più necessari, superati dai tempi e dagli eventi; si tratta di rivedere con nuovi occhi e nuovi metodi criteri e modalità di assunzione e selezione del personale pubblico, criteri e modalità del suo impiego. Si tratta infine dell’ affiancamento massiccio del personale con moderne mac chine, le quali consentano di abbassare i costi. Poiché, sotto tale aspetto, il problema è un problema prevalentemente aziendale, le soluzioni non possono essere che quelle che una sana economia azien dale moderna suggerisce.
L ’ eliminazione dei costi esterni giudicati « superflui » richiama un discorso diverso ; e, per quanto in un primo momento possa non apparire, impone una fatica ancora più complessa e onerosa della precedente. Qui dobbiamo giudicare della necessità e dell’ utilità di un dato intervento diretto o indiretto a favore dell’economia o delle condizioni sociali del Paese, sempre alternativamente ad altre spese pubbiche o private, nonché del « costo » dell’opera pubblica, o dei modi con cui il danaro pubblico è speso da coloro ai quali è affidato. Si tratta, poi, di vedere se le stesse finalità pubbliche, sociali od eco nomiche, o di altra specie, non possano essere soddisfatte ricorrendo a diversi strumenti ed interventi pubblici che non siano quelli della spesa.
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In una economia moderna un’ avvertibile lacuna è rappresentata dall’ esame non solo episodico ma volutamente « s ta c c a to » del modo con cui ci si procura il flusso di risorse e del modo con cui viene erogato. La mancanza di coordinamento è spesso evidente e origina gravi errori di calcolo degli effetti complessivi. Gli antichi confini tra i vari momenti della politica economica — come ho dianzi accen nato — tendono vieppiù a perdere le loro interpretazioni e i loro aspetti autonomi, e l’ operatore pubblico deve sempre valutare un am plissimo panorama, oltreché di Uni, di strumenti.
Anche in questa analisi degli effetti congiunti delle entrate e delle spese, forse più ancora che in altro, sono gli effetti dei muta menti marginali che hanno rilevanza. Se, ad esempio, noi oggi rivol giamo lo sguardo sia all’uno che all’ altro lato del bilancio pubblico italiano, notiamo che di fronte al più accentuato dinamismo delle spese per la pubbica istruzione, per l’ economia e per scopi sociali, sta di fronte, tra le entrate, una più spiccata espansione dell’ imposta generale sull’entrata, nei tributi automobilistici, delle imposte di rette sulle imprese. Si è di fronte a interventi finanziari che spesso si incontrano con effetti opposti nello stesso ambito economico sociale.
14. Questo discorso ci porta alla qualità della spesa. E con sentitemi di accennare brevemente ai risultati di una indagine effet tuata dagli uffici del Ministero del Tesoro sul tipo di spesa degli otto anni a noi più vicini. L ’ indagine si rifà alla classificazione funzio nale, che appare da qualche tempo nei documenti informativi del bilancio dello stato e assume quale esercizio base, di partenza, quello 1953-54, per varie ragioni che qui sarebbe troppo lungo elencare (1).
L ’importo di tutte le spese dello stato, di quelle effettive e di quelle per movimento di capitali, al netto soltanto delle spese per estinzioni o rimborsi di prestiti, è salito dall’ esercizio 1953-54 a quello 1961-62 (ultimo pel quale si hanno dati di consuntivo) da 2.672 a 5.015 miliardi di lire. La valutazione è fatta in lire 1961, cioè in lire che possiamo considerare come attuali.
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Negli otto esercizi si è avuto conseguentemente un saggio medio annuo d’incremento delie spese dello stato dell’8,2 % (in termini reali) : saggio elle è superiore a quello di aumento del reddito na zionale.
15. Ma come si è distribuita questa spesa, qual’è stato cioè il variare della sua struttura qualitativa? A tale fine le spese sono state ripartite in gruppi omogenei e sono state riunite in 6 grandi categorie (2).
Calcolato l ’ incremento relativo nel ('.orso di tutti gli otto esercizi della spesa complessiva, che è risultato dell’88 % ad esso sono stati raffrontati gli incrementi delle singole grandi categorie di spesa. Il raffronto ha rilevato tra le singole categorie un andamento assai differenziato. Da un lato si pongono tre categorie aventi un tasso di espansione superiore a quello medio, e dall’ altro lato tre catego rie aventi un tasso inferiore. Inoltre le diverse tendenze si dispon gono su un arco assai ampio.
16. Il primo posto tra le spese che pili si sono espanse è stato occupato da quelle per la pubblica istruzione, accresciutesi negli otto esercizi, in lire attuali, da 311 a 816 miliardi, cioè del 162 %. In otto esercizi le spese dello stato per la pubblica istruzione hanno raggiunto una dimensione di oltre due volte e mezzo quella di par tenza, largamente superando nella loro corsa il valore medio di tutta la spesa. La espansione si è addensata in ispecie nei due ultimi esercizi.
Il secondo posto spetta, con un incremento del 111 %, alla categoria delle spese per l’azione c interventi nel campo economico, che salgono da 558 a 1.180 milardi (3).
Uno sviluppo prossimo al precedente, con un incremento del 100 per cento, indicano le spese per gli oneri finanziari e quelli non
(2) 1) Spese istituzionali e generali d’amministrazione, che includono le occorrenze degli organi costituzionali dello stato e dei servizi generali, delle tre amministrazioni finanziarie, di quelle degli interni e degli esteri, nonché della giustizia ; 2) spese per la difesa nazionale ; 3) spese per la pubblica istru zione-, 4) spese per l’azione e gli interventi nel campo sociale e delle abitazioni; 5) spese per l’azione e gli interventi nel campo economico ; 6) oneri finanziari e oneri non riparabili in categorie omogenee.
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ripartitili, il cui importo passa da 584 a 1.164 miliardi. La categoria comprende voci piuttosto eterogenee, dagli interessi sui debiti agli interventi finanziari a favore degli enti locali, dalle pensioni di guerra e degli altri oneri ancora dipendenti dalla guerra ai rim borsi, alle restituzioni di tributi e alle vincite al lotto (4).
17. D ’altra parte della linea, dalla parte cioè delle spese che si sono espanse in misura inferiore alla media, abbiamo i restanti tre gruppi, delle spese sociali, di quelle istituzionali e amministrative d’ordine generale e di quelle militari.
Tra le spese sociali, intese in senso lato, sono state comprese, accanto a quelle per il lavoro, la previdenza, l’ assistenza pubblica, l ’igiene e la sanità, le spese per l ’edilizia popolare ed economica, la cui motivazione può rinvenirsi più in considerazione di ordine sociale che in quelle di ordine economico. Da 287 miliardi queste spese si elevano negli otto esercizi a 500 m iliardi; il loro aumento relativo è del 74 % (5).
L ’ incremento delle spese militari è stato il più basso tra tutti: il 36 %, da 505 a 668 miliardi. L ’incremento delle spese istituzionali e generali d’ amministrazione ha una posizione intermedia, il 55 %. Queste spese passano da 430 a 667 miliardi, sospinte in ispecie dalie più ampie erogazioni per la polizia e per le amministrazioni fi nanziarie.
18. Il 49,6 % della spesa dello stato ha preso nell’ esercizio 1961-62, e quindi, possiamo dire, prende oggi, l ’una o l ’altra delle tre direzioni: dell’ intervento economico, dell’assistenza sociale o sanitaria, della pubblica istruzione. Come si vede l’attività dello stato si estende sempre più verso nuove vie, che l’allontanano dalla figura dell’antico stato liberale, dedito prevalentemente, se non
esclu-(4) Nel 1961-62 il primo posto in questa categoria è stato preso dagli interventi a favore degli enti locali con 374 miliardi, il secondo dagli interessi sul debito pubblico per 280 miliardi; vengono quindi le spese per pensioni di guerra e per rimborsi e restituzioni di tributi, spesa quest’ultima che re centemente si è molto dilatata, spinta dai grossi pagamenti per restituzione dell’imposta generale sull’entrata e dei diritti di confine sui prodotti indu striali esportati.
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sivamente, alle funzioni fondamentali dell'organizzazione e mante nimento dell’ordine pubblico, della difesa e della generica tutela del cittadino (6).
Questa qualificazione della spesa pubblica diviene ancora più ac centuata nel senso indicato, se a quella dello stato aggiungiamo le spese delle regioni, dei comuni e delle provincie. Se prendiamo in esame l’ intera spesa pubblica, al di là della loro ripartizione tra lo stato e gli enti territoriali minori, vediamo ancor più avanzare le spese per l’ istruzione, e precisamente al 17 %, le spese per gli inter venti nel campo sociale assistenziale e della sanità, e precisamente al 15 %, nonché le spese nel campo economico, e precisamente a] 25 %. Nell’insieme le erogazioni rivolte ai tre fini salgono a circa il 60 % dell’ intera spesa pubblica.
19. Mi sembra di udire, a questo punto, la naturale domanda del come si concilii quanto da me inizialmente detto sull’insoddisfa cente calcolo, che precede la scelta della spesa pubblica, e la rela tivamente soddisfacente loro attuale distribuzione. Sarebbe facile rispondere che, di fatto, qualunque siano le insufficienze di coloro che presiedono alla finanza pubblica, le esigenze di fondo della col lettività, alla lunga, sempre si fanno valere, e impongono un gros solano orientamento alla pubblica spesa. Ma la risposta sarebbe sol tanto apparentemente una risposta, e suonerebbe in verità assai in grata per chi consapevolmente si occupa della finanza pubblica.
Il problema, infatti, non è soltanto quello di osservare entro ampi margini il dettato delle esigenze che appaiono fondamentali alla collettività, la quale storicamente col suo progredire si impone ; ma è costantemente problema di congruità tra mezzi e fini.
L ’utilità marginale delle spese sociali può senza dubbio essere notevolmente ampliata, nel nostro Paese. Ciò significa che il prezzo che paghiamo oggi per ottenere un bene politico potrebbe forse bastare domani per ottenerne una quantità maggiore. Dobbiamo avvicinare, il più possibile, il saggio della spesa e la sua qualità al saggio soddi sfacente e alla qualità soddisfacente. Si possono largamente
rare le scelte per la spesa, il modo e il tempo, il circuito del trasferi mento di risorse, gli effetti finali.
È problema di scelta alternative, a margine, tra diverse spese an che della stessa natura, ma operate dall’ ente pubblico o operate dai privati ; è problema di costi e di risultati. Non è sufficiente conoscere, per un giudizio dell’attività dello stato, per esempio a favore della pubblica istruzione, che spendiamo molto, molto di più di qualche anno fa. Dobbiamo contemporaneamente sapere come spendiamo, se la reale produttività dei nostri servizi scolastici, ad esempio, è au mentata di più o di meno della spesa.
Bisogna dunque anche riferirsi al limite della spesa pubblica, inteso quale alternativa della spesa privata. Quindi la sua soluzione anche qui dipende dal corretto raffronto della produttività della spesa pubblica (in beni e servizi sociali, e loro utilità) in rapporto alla mancata produttività di beni e servizi privati, e alla disutilità che il loro venire meno ci procura. Nell’ammissione, si intende, che vi siano sempre reali possibilità di misurare e raffrontare le produtti vità accennate.
20. È tempo di concludere queste sparse e disorganiche osser vazioni.
La scelta dell’ottimo della spesa pubblica — che è obiettivo am bizioso e può considerarsi un orizzonte che sempre si allontana im plica anzitutto la previa scelta di veri e propri giudizi di valore.
Essi rappresentano la stazione di partenza per la predisposizione dei dati del problema e per i susseguenti ragionamenti. Occorre in concreto definire, e circoscrivere con sufficiente esattezza, la zona di « valori » da cui partiamo e che intendiamo siano soddisfatti. Ma ciò è tutt’ altro che facile. Sul terreno pratico della politica con creta, l ’arco dei consensi in ordine alla determinazione dei « valori » (e perciò delle preferenze da massimizzare) è spesso nebuloso, poco ampio e alle volte rapidamente mutevole.
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III
Un vasto campo di esplorazione per i ricercatori
21. La verità è che siamo ancora a ll’infanzia di una scelta ra zionale e consapevole. Stiamo aprendoci il varco, molto lentamente, nell’intricata e spesso buia e talvolta inesplorabile foresta tropicale dei costi e dei vantaggi collettivi. È ben vero die oggi siamo più sen sibili di ieri ai temi e ai fenomeni indotti dalla spesa pubblica, e so prattutto siamo più ansiosi per le lacune cbe essa presenta ; ed è ben vero che abbiamo oggidì a disposizione strumenti di conoscenza più compiuti che nel passato, sebbene in un mondo estremamente più complicato. Vi sono comunque immense difficoltà pratiche per il po litico nell’ individuare difformità e analogie tra la forma logica e la struttura reale di un sistema economico concreto. Utilizziamo solo parzialmente, e spesso male, gli strumenti di osservazione a nostra disposizione.
Quale sia il prezzo di ogni successiva conquista del benessere sociale è un dato che la folla degli econometrici, quanto quella dei politici, non saprebbe che poche volte fornire con sufficiente esat tezza, dato e non concesso che si trovi una definizione univoca del benessere sociale.
Ammesso che ne esistano e siano noti tutti i dati, ammesso so prattutto che siano ben definiti, coerenti e possibili i fini, è poi sem pre assai difficile applicare il responso econometrico, cioè risolvere questi problemi nella concreta realtà d’ un sistema economico na zionale, senza, larghi margini di approssimazione.
22. Comunque, appare più che mai necessario fornire maggiori elementi di conoscenza all’operatore pubblico; agire con decisione contro la limitazione che spesso ha un altissimo costo economico : quella dell’ incompleta conoscenza dei dati che condizionano il con seguimento degli obiettivi, e dell’inadeguata conoscenza degli effetti immediati e mediati della spesa pubblica. Chi compila il piano di spesa deve tenerne conto : egli deve quasi sempre tentar di risolvere razionalmente un problema disponendo di dati congetturali o ipo tetici, o comunque sommariamente valutati : e deve stimare « a brac cio » il vasto terreno incognito degli « hic sunt leones ».
concreti apporti sono stati conseguiti attraverso uffici studi di soda tizi o di enti pubblici. Ma il piti resta da fare.
Dove la ricerca degli studiosi dovrebbe spingersi audacemente, e con rinnovata passione, è nel sistema di effetti della spesa pubblica.
Lo Stato spende, come soggetto primo, come soggetto secondo, come soggetto terzo ; cioè indirizza risorse direttamente, attraverso la costruzione di infrastrutture o attraverso gestioni dirette, op pure indirettamente, con apporti stimolanti (o che intenderebbero esserlo).
Qual’è il nostro grado di conoscenza, stanziando premi, sussidi, erogazioni pubbliche di varia natura, del risultato finale di questui spendita di danaro pubblico? Il legislatore si preoccupa di erogare ; ma chi osserva i momenti della percussione e dell’ incidenza finale della spesa; chi ne verifica la coerenza tra risultato atteso e rag giunto; chi ne scorge le lacune e le ridondanze, chi ne insegue co raggiosamente lo sperpero, quando sperpero vi sia?
23. Medito talvolta, nel quotidiano rapido succedersi delle deli berazioni di spesa pubblica, sulla rudimentalità delle macrodecisioni. È possibile, e fino a che punto, renderle più razionali? È possibile inserirle armonicamente in un « piano » che non sia quello formatosi per generazione spontanea attraverso successive e staccate leggi, al traverso l ’ episodico iter delle proposte alterne di iniziativa parlamen tare e governativa? È possibile — senza incorrere in assurdi divieti di siffatte iniziative — determinare condizioni limitative di alcuni gruppi di spesa, avendo riguardo ad un panorama più vasto?
E allora sorgono continue domande che il ministro del tesoro si pone, e per le quali molto spesso manca materiale informativo per la risposta. Giro agli studiosi della finanza pubblica alcuni di siffatti inferrogativi, eccitanti per ricerche empiriche indubbiamente van taggiose.
sebbene i motivi che le hanno determinate inizialmente siano ormai obsoleti? Quali gli effetti di superficie e gli effetti sotterranei di cia scuna spesa?
A queste, ed altre domande, occorrerebbe poter rispondere prima di consentire che una spesa sia deliberata, prima cioè che una spesa modifichi la struttura di quelle esistenti, o prima che sia redatto un bilancio di previsione.
Se i giudizi di valore sono la premessa di ogni nostra scelta, la sapiente conoscenza dei modi e delle vie d’azione del bilancio pub blico, ne sono le indispensabili condizioni d’ attuazione. Ed è appunto a voi studiosi che spetta questo compito, delicato e diffìcile per tutti, ma di inestimabile utilità : il compito di sgombrare il quadro dalle ombre che ancora lo oscurano, di lumeggiarlo in tutti gii angoli e da tutte le distanze, di scorgerne gli errori di rapporto dimensionale e temporale.
L ’ uomo politico che debba affrontare problemi così vasti e com plicati non può non chiedere aiuto ai ricercatori, non può dunque prescindere da una folla di studi empirici che oggi mancano o sono appena abbozzati. La ricerca economica da ipotetica e schematica deve saper diventare anche studio concreto delle condizioni e situazioni reali. Ecco un campo vasto di attività che mi permetto di additare agli studiosi della finanza pubblica.
Sia coloro che si occupano di ricerca pura sia coloro i quali si o c cupano di ricerca applicata possono trovare quei vasti e stimolanti e non esplorati campi d’indagine e di osservazione. Vorrei aggiungere che l ’attenzione degli studiosi della pubblica finanza si è ben più spesso — e con maggior vigore intellettuale, e con maggior copia di modelli teorici, e con maggiori risultati di un imponente corredo di nozioni ordinate — rivolta all’entrata pubblica che alla spesa. È forse venuto il momento di dedicare le nostre fatiche soprattutto a quel fatto fondamentale della vita sociale che è costituito dalla pub blica spesa ; e quindi al comportamento dell’ « operatore-pubblica am ministrazione » in una delle sue essenziali manifestazioni, l ’erogazione di risorse.
Soltanto così, dato l’ arco di valori che la società intende attuare, sarà possibile estendere nelle nostre impegnative scelte il campo d’ una benintesa razionalità.
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NOTA ILLUSTRATIVA
La presente classificazione per grandi voci delle spese effettive dello Stato, quali risultano dagli accertamenti di consuntivo per gli esercizi dal 1913/14 al 1960/61, ivi comprese le spese per la costruzione di strade ferrate relativamente al periodo in cui tali spese furono tenute distinte in apposita categoria, si rifà fondamentalmente alle esistenti classifica zioni operate dalla Ragioneria generale dello Stato nelle proprie pub blicazioni periodiche e nelle note preliminari ai consuntivi.
Tale classificazione non risulta, quindi, informata completamente ai criteri che presiedono all’attuale suddistinzione delle pubbliche spese secondo le funzioni dello Stato. Sugli aggregati compresi in alcune voci e sul contenuto di taluno di essi si precisa quanto appresso.
Amministrazione generale.
Comprende le spese per gli organi e i servizi generali dello Stato, le spese per i servizi finanziari, le spese per i servizi di culto e, a par tire dal 1946/47, le spese aventi relazione con le entrate.
Difesa nazionale.
а) oneri di carattere normale: comprendono le spese dei dicasteri militari, con esclusione delle spese per i carabinieri, incluse fra le oc correnze per la giustizia e l’ordine pubblico, e delle spese per l’avia zione civile, considerate fra quelle di carattere economico;
б) oneri connessi con la guerra: consistono in oneri di carattere straordinario, prevalentemente di natura militare e a carico delle dota zioni di spesa dei ministeri militari, o originati o connessi alle opera zioni belliche (assistenza a profughi, approvvigionamenti e consumi, contributi alle ferrovie per fronteggiare spese di amministrazione, spese per i trasporti e per il traffico marittimo, spese per l’Albania etc.). Col 1952-53 si è abbandonata la distinzione degli oneri normali ed eccezio nali in considerazione dello scarso rilievo che ormai assumevano, nel complesso della spesa statale, le occorrenze ad incidenza transitoria che ancora permanevano in dipendenza delle vicende belliche; in luogo dell’insieme degli oneri eccezionali si continua a considerare nella pre sente voce quelli per la liquidazione degli oneri di guerra, di natura cioè più strettamente eccezionale nel senso specificato, nonché le spese per prestazioni a favore delle forze armate alleate e per l’esecuzione del trattato di pace. Circa la destinazione degli oneri, già eccezionali, va precisato che essi trovano per la più gran parte considerazione fra gli oneri di carattere economico, fra quelli per la beneficenza e l’assistenza sociale e fra gli interventi a favore degli enti territoriali locali. Pensioni di guerra.
zione generale. Nelle erogazioni predette trovano anche considerazione le spese per le polizze a favore dei combattenti.
Reflazioni internazionali.
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Ta v o l a I SPESE EFFETTIVE DELLO STATO NEGLI ESERCIZI dal 1913-14 al 1960-61
(milioni di lire correnti)
Es e r c i z i 1 Ammini strazione generale 2
Difesa nazionale e oneri eccezionali
Oneri di carattere normale per la difesa militare 3 Oneri connessi con la guerra 4 Totale 5 1913-14 402 650 183 833 1914-15 432 800 2.387 3.187 1915-16 431 841 7.380 8.221 1916-17 548 831 13.907 14.738 1917-18 785 827 20.467 21.294 1918-19 661 897 25.727 26.624 1919-20 1.305 1.295 11.219 12.514 1920-21 1.695 2.073 20.131 22.204 1921-22 1.700 2.162 17.688 19.850 1922-23 1.763 2.438 3.585 6.023 1923-24 1.812 2.856 2.447 5.303 1924-25 1.895 3.154 395 3.549 1925-26 4.350 3.811 360 4.171 1926-27 2.428 4.635 392 5.027 1927-28 2.547 4.004 126 4.130 1928-29 3.202 4.289 140 4.429 1929-30 2.622 4.376 121 4.497 1930-31 3.014 5.013 — 5.013 1931-32 3.903 4.890 — 4.890 1932-33 3.352 4.882 — 4.882 1933-34 6.977 4.301 — 4.301 1934-35 3.237 4.186 975 5.161 1935-36 3.492 5.042 11.136 16.178 1938-37 3.430 5.830 17.519 23.349 1937-38 4.024 7.305 9.027 16.332 1938-39 3.856 9.790 6.984 16.774 1939-40 5.014 10.971 23.375 34.346 1940-41 4.734 11.598 59.176 70.774 1941-42 5.717 11.954 75.065 87.019 1942-43 4.811 14.355 85.423 99.778 1943-44 5.637 20.589 168.408 188.997 1944-45 10.210 15.326 233.741 249.067 1945-46 34.097 46.396 325.348 371.744 1946-47 61.073 97.732 453.165 550.897 1947-48 101.242 185.302 795.082 980.384 1948-49 119.697 231.747 471.862 703.609 1949-50 162.143 269.670 373.412 643.082 1950-51 179.923 370.471 246.555 617.026 1951-52 212.380 397.569 200.985 598.554 1952-53 235.187 480.532 50.300 530.832 1953-54 236.474 451.064 20.611 471.675 1954-55 268.779 458.058 19.030 477.088 1955-56 285.462 459.593 5.232 464.825 1956-57 312.191 496.116 27.174 523.290 1957-58 414.700 543.854 9.399 553.253 1958-59 421.697 549.142 6.562 555.704 1959-60 492.698 601.283 5.977 607.260 1960-61 599.111 642.842 5.589 648.431
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Segue: Ta v o l a X SPESE EFFETTIVE DELLO STATO N EGLI ESERCIZI dal 1913-14 al 1960-61
(milioni di lire correnti)
Srgue: Ta v o l a I SPESE EFFE TTIVE DELLO STATO NEGLI ESERCIZI dal 1913-14 al 1960-01
(milioni di lire correnti)
Oneri finanziari non ripartibili
Es e r c i z i Interessi Interventi Pensioni Risarcimento
Totale
di a favore enti di danni
debiti territoriali guerra di guerra
— 2 0 0 —
Segue: Ta v o l a I SPESE EFFE TTIVE DELLO STATO N EGLI ESERCIZI dal 1913-14 al 1900-61
(milioni di lire correnti)
Es e r c i z i
Oneri dì pertinenza delle aziende autonome, poste
e telegrafi, telefoni e monopoli, già a carico
del bilancio dello Stato
Totale complessivo
Totale complessivo al netto degli oneri eccezionali e degli oneri di pertinenza
delle aziende autonome
— 261 —
SPESE EFFETTIVE DELLO STATO AL NETTO DEGLI ONERI ECCEZIONALI E PER LE AZIENDE AUTONOME NEGLI ESERCIZI dal 1913-14 al 1960-61
— 2 6 2 —
SPESE EFFETTIVE DELLO STATO AL NETTO DEGLI ONERI ECCEZIONALI E PER LE AZIENDE AUTONOME NEGLI ESERCIZI dal 1913-14 al 1960-61
Segue: Ta v o l a I I
Rapporti di composizione
Es e r c i z i
Oneri finanziari non ripartibili
ON TAXING DIRECTLY
The idea that the State is a little like a person presumably arose under the influence of monarchical forms of government. The origin of the assumption that the State is an independent person, un connected with the rest of the population, is, however, more difficult to trace. But it is on this assumption that a not inconsiderable part of the orthodox theory of public finance is based. We intend to discuss this question in the specific context of the controversies on direct versus indirect forms of taxation.
Let us, first of all, present the case for direct taxation as it stands at the moment. We shall follow the presentation of Dr. I. M. D. Little (1), and, in addition, make an explicit assumption of complete inelasticity of work-effort, in order to avoid the objection that absorbs Dr. Little’ s attention in the mentioned paper. This ppoof is, of course, different from the first one, which was put forward in partial equilibrium terms (2). That involved, as shown by Dr. Little and others, the unjustifiable assumption of unchanging marginal cost ratios, and we need not repeat the argument here. In our presentation of the modern form of the superiority ’ pro position, we shall ignore questions regarding the slupply of saving and of income distribution, follow ing the usual convention, and the proposition will be discussed in its familiar form. The existence of indirect taxes leads to a divergence between the marginal cost ratios and the price ratios of the commodities, so that the marginal « rate of transformation » does not equal the marginal « rate of
(1) I.M .D . Little, « Direct versus Indirect Taxes », Economic Journal (September 1951); also Little, A Critique of Welfare Economics (London, 1957), Appendix IV . See also Kichard A , Musgrave, The Theory o f Public Finance, (New York, 1959).
(2) See, for example, c< Tile Excess Burden of Indirect Taxation » b> M.F.W. Joseph, Review of Economic Studies, June 1939; George J. Stigler,
The Theory of Competitive Price (New York, 1942), p. 81. See also Enrico Ba
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substitution » of the consumers. This is supposed to mean that consumers’ position is not optimal, and .« the gainers could overcom pensate the losers if direct taxes were substituted for indirect » (3). Direct taxes do not lead to any divergence between the marginal cost ratios and the price ratios because it is not levied on the prices.
The first question that we must ask is why should the op timisation of the position of the consumers require that the marginal cost ratios should equal the price ratios? The marginal cost ratio gives the marginal rate of « transformation » for the community as a whole, whereas what is necessary for optimisation o f the position of the private consumers is that the marginal « rate of trans formation » net of the demands of the government should equal the price ratio (i.e., the marginal rate of consumers’ substitution). The two « transformation » rates will be equal only if the demands of the government are independent of what the private consumers buy. If the demands of the government vary with movements of private consumption, the two rates will differ, and the equality of the marginal cost ratios with the price ratios will not necessarily secure the optimisation of the position of the private consumers.
This brings us to the question about the nature of the government. Why does the government demand anything? The demands of the government can be independent of the demands of the public, if the government consists of nothing more than a ruling group of people, who (a) do not earn anything as a producer, i.e., do not form a part o f the private consumers, (b) do not spend any part of the tax proceeds on the wellbeing of the subjects, and (c) do not suffer fronm any external diseconomy, or enjoy any external economy, from the consumption of the subjects. I cannot think of any government that fits this picture completely, though some eminently fit it better than others. In any case, even if such a situation should exist, it is not obvious why such a government sould bother to find out whether direct or indirect forms of taxation would leave the public on a higher indifference curve.
We do not wish to enter, here, into a full-scale discussion of the theories of the sta te; it is sufficient to point out that a government
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(3) Little, A C r itiq u e , op. cit., p. 295. All this, of course, assumes
that is interested in iinding out the « optimal » form of taxation, is likely to spend a big part o f its tax proceeds on what it considers to be the well-being of the people, or a substantial class of men within the community. Whatever the government might be, it is not an independent « economic man » deciding on its consumption without any reference to what the public is consuming. The government may need to build less hospitals when the public have more to eat, or build more roads when people have more motor cars, or get more revolvers (for the police) when gangsters have more of that commodity.
Once this interdependence is conceded, it can no longer be proved that the direct taxation equilibrium will necessarily be the « op timum » or indeed that the indirect taxation equilibrium will not. Suppose the economy produces food and revolvers. The government buys no food, but has to pure base more revolvers for the police when the public (including A1 Capone) buys more of them. The situation is representand in diagram I. TG ’ represents the
produetion-— 2 6 5 produetion-—
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Q2. The price ratio (OB/OB') is equal to marginal cost ratio and also to the marginal rate of substitution of the private consumers, but is not equal to the marginal net rate of transformation for the private consumers. This means that another point of equilibrium may be better than this. In fact it is just possible, though of course not certain, that a certain rate of indirect taxation on x will achieve this optimisation, as shown in diagram II. The optinum combination
might also be a direct taxation plus an indirect one, as represented in diagram III. Under some conditions, this can also be achieved by different rates of indirect taxes on the two commodities (4).
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This point can be illustrated also in terms of somewhat more complicated cases than this. The amount that a government has to spend on medicine or hospitals may depend on the quantity and the quality of nourishing food consumed by the people. By putting an indirect tax on certain other commodities, the government may bring about a shift in the private consumers’ pattern of consumption, thereby saving a part of the requirement of government spending- on medicines and hospitals. In a very formal sense this can be called « external economic effect » of the consumption of food by the public, on the position of the government, but this is not a very useful way of looking at the problem.
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demand for motor cars. The fact of the matter is that the government is not an independent person, and its demands, except under tyranny, represent, or should represent, demands of the people. It is, therefore, no wonder that the market demands of the people are found to be integrally related with the governmental demands for goods and services, fo r there is an obvious internal connection between different demands by the same group of people. And, as we have shown earlier, once this connection is accepted, the proof of the superiority of direct taxation, even in the new, modified form and even with the assumption of perfect inelasticity of the supply of work-effort, collapses (5). The optimum turns out to be, except in special cases, a combination of direct and indirect forms of taxation. What we have tried to do in this note is to examine the proposition about the superiority of direct taxation in its most limited form. It is, I think, generally conceded that the introduction of the problems of income distribution, of the supply of saving, of the supply of work effort, or of the external economic effects of one individual’ s consumption on another, reduces the validity of the proposition. It does not, however, seem to be recognized that even when none of the above problems exist, the proposition is invalidated by the very nature of the State itself (6). Thus, the weakness of the proposition is more deep-rooted than has been, it seems, hitherto assumed.
Trinity College, Cambridge.
Amaktya Kum ar Sen
(5) Dr. Littde states, in connection with the propositions he makes, that his assumption that « the government’s demands are absolute is made only for simplicity o f exposition. We could in principle treat the government as an “ economic man ” with a consistent set o f utility curves ». (A C r itiq u e , op. cit., pp. 295-6 n.). This is true only in so far as the government’ s set o f utility curves are independent o f the consumption o f private consumers. Otherwise it raises issues beyond those o f the simplicity of exposition.
(6) For example, Professor Musgrave w rites: « Suppose, first, that the supply of work effort and saving are fixed. Also, suppose that pure competition prevails in all mankets. It may be shown under these conditions that a head tax, general income tax, and general consumption tax of equal yields are equivalent in that they impose equal burdens, but that the selective income tax is inferior because it imposes a greater burden ». (Richard A. Musgrave,
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LA C A PA C ITÀ G IU R ID IC A T R IB U T A R IA DEGLI ENTI CO LLETTIVI NON PE RSO N IFICATI
In t r o d u z i o n e
Sommario: 1. Posizione del problema. — 2. La capacità contributiva come presupposto della soggettività tributaria. Critica della tesi. — 3. Soggetti vità e capacità giuridica. Distinzione dei due concetti.
1. È opinione largamente diffusa tra gli studiosi di diritto tri butario, e oramai consolidata anche in giurisprudenza, che la capa cita giuridica tributaria, intesa come l ’attitudine ad essere soggetto di un rapporto d’ imposta, non coincida con la capacità giuridica di diritto comune, potendo il ruolo di titolari di rapporti tributari essere rivestito anche da organizzazioni di persone o compendi di beni non forniti di personalità giuridica per gli altri rami del di ritto (1).
(1) Cfr. Van o n i, I soggetti passivi del rapporto giuridico tributario, in Foro it., 1935, IV, 317 ss. ; Lezioni di diritto finanziario e scienza delle finanze, p. I I ; Elementi di diritto tributario, Padova, 1937, pp. 122-4, 156-8; Note in troduttive allo studio della capacità degli enti morali nel diritto tributario, in Riv. dir. fin. se. fin., 1941, II, 1 ss. (riprodotto in Van o n i, Opere giuridiche,
voi. I, Milano 1961, pp. 423 ss.) ; A. D. Gia n n in i, Il rapporto giuridico d’imposta. Milano 1937, pp. 80 ss. ; Istituzioni di diritto tributario, 8a ed., Milano 1960, pp. 82 ss. ; I concetti fondamentali del diritto tributario, Torino 1956, pp. 206 ss. ; Pu g l ie se, Istituzioni di diritto finanziario. Diritto tributario, Padova 1937, pp. 44 ss. ; Zin g a l i, Lezioni dì scienza delle finanze, 4a ed., Catania, 1957, pp. 206
