Parere sul disegno di legge concernente la conversione in legge del decreto legge recante:
“Interventi urgenti per il sistema informativo e per le strutture, le attrezzature e per i servizi dell'amministrazione giudiziaria”.
Il Consiglio Superiore della Magistratura, nella seduta del 14 ottobre 1993, ha deliberato di approvare il seguente parere:
“1.- Con nota pervenuta il 18.9.1993 il Ministro di Grazia e Giustizia ha richiesto parere in ordine al disegno di legge di conversione del decreto-legge approvato dal Consiglio dei Ministri il 15 settembre 1993 recante "Interventi urgenti per il sistema informativo e per le strutture, le attrezzature e per i servizi dell'amministrazione giudiziaria".
Si tratta di un provvedimento che prevede la spesa di complessivi 515.675 milioni di lire nel triennio 1993-1995 per far fronte "alle esigenze dei nuovi uffici del giudice di pace, degli uffici giudiziari di nuova istituzione, degli istituti ed uffici giudiziari minorili, nonchè del potenziamento del sistema informativo". In particolare circa il 46% dell'intera somma (pari ad oltre 236 miliardi) viene utilizzato per il finanziamento di opere di ristrutturazione, ampliamento e restauro di edifici destinati ad uffici giudiziari, a istituti e servizi minorili o all'Amministrazione centrale "nonchè per contributi ai Comuni, per locazioni e oneri concernenti la gestione e manutenzione degli immobili" (art.2), mentre (art.4) quasi 172 miliardi, sempre nel triennio, saranno spesi per il "potenziamento del sistema informativo, per la conservazione e documentazione degli atti mediante sistemi di riproduzione e videoregistrazione, nonchè per i contratti concernenti la gestione dei relativi servizi", e (art.3) altri 98 miliardi serviranno per acquisti di attrezzatura e beni vari (e per la relativa manutenzione e gestione), con una previsione autonoma di spesa per 8.6 miliardi riguardante la giustizia minorile (art.3 co.2).
Il decreto contiene inoltre, accanto ad alcune disposizioni volte -come dice la relazione - "a rendere più snella e rapida la stipulazione dei contratti" ed a fornire la copertura di spesa, e ad altre riguardanti la funzionalità della Cassa Mutua tra cancellieri e segretari, una modifica della composizione e delle regole di funzionamento del comitato tecnico istituito presso l'Ufficio per l'automazione dei servizi e per l'informatica del Ministero.
2.- E' del tutto ovvio che il parere del Consiglio non può soffermarsi sui particolari tecnici della normativa in esame, nè può valutare, nel quadro più generale della spesa pubblica, le varie compatibilità interne ed esterne alle logiche dei singoli finanziamenti. E' altrettanto chiaro però che il Consiglio deve qui richiamare quanto già ricordato in svariate occasioni, e quindi ribadire la assoluta necessità di uno sforzo straordinario per fornire in via di urgenza gli uffici giudiziari di tutti quei beni materiali e strumentali che sono indispensabili per garantire un minimo di funzionalità al servizio, e che attualmente risultano purtroppo assai spesso del tutto insufficienti. E'questa una parte molto importante del discorso sulle strutture che forma oggetto del dibattito sulla "crisi della giustizia" da ormai quasi un ventennio, e che purtroppo, anche in momenti assai più felici della economia nazionale e "più allegri" della finanza pubblica, non è mai stato avviato ad una decorosa ed effettiva soluzione.
Oggi poi, in una fase nellla quale la complessità e dimensione dei problemi di cui deve farsi carico il lavoro e l'impegno dei magistrati nei vari settori dell'ordinamento potrebbero certamente mettere in difficoltà anche gli uffici più attrezzati e moderni, è veramente intollerabile che, in moltissimi casi, non siano disponibili nemmeno locali sufficienti a garantire il normale svolgimento di un'udienza, o la effettività del pur tanto (giustamente) reclamato rispetto del segreto investigativo. E se è stato ormai universalmente, ed anche legislativamente, riconosciuto che, ad esempio, l'uso di efficaci strumenti di verbalizzazione diretta ed integrale dei dibattimento, o la realizzazione di un sistema di circolazione controllata delle notizie tra le D.D.A. e la D.N.A. (e viceversa) costuiscono presupposti indispensabili del funzionamento del nuovo processo penale, o della stessa concreta esistenza della funzione di coordinamento nelle indagini antimafia, sembra incredibile che di tutto ciò non vi sia quasi traccia nella realtà della vita quotidiana degli uffici.
Con questa doverosa premessa non si possono pertanto che condividere talune affermazioni che si rinvengono nella relazione che accompagna il D.L. e che ne indicano le ragioni. In particolare meritano pieno consenso gli intenti manifestati di far fronte "alle accresciute esigenze di strutture operative e di disponibilità di beni strumentali evidenziate dalle concrete difficoltà del nuovo processo penale", ed a quelle che deriveranno dalla entrata in vigore della nuova legge processuale civile e sul giudice di pace.
3.- Per molti degli obiettivi prefissi, però, è lecito dubitare della adeguatezza dei mezzi predisposti, mentre per altri non risulta chiara la strategia complessiva
dell'intervento. Così, in particolare, esaminando la allegata relazione tecnica, risulta evidente che, in realtà, tutta la spesa prevista in conto capitale dall'art.2 (134.35 mld) è già assorbita da alcuni "interventi della massima urgenza" riguardanti alcune sedi (Piacenza, Cassino, Roma, Reggio Calabria, Bolzano, Bologna, Palmi e, solo per gli uffici minorili, Palermo, Caltanissetta e Venezia), ma non è dato comprendere quali criteri siano stati seguiti per stabilire le priorità di intervento, e, soprattutto, quali prospettive residuino per i numerosissimi altri uffici in notoria, talvolta anche insostenibile, difficoltà.
Al riguardo la relazione si limita a ricordare in via generale (a giustificazione di una spesa corrente che ammonta a 45 miliardi per contributi ai comuni impegnati nel reperimento dei locali per gli uffici del giudice di pace, e a quasi 8 miliardi per "fitto locali") che "per far fronte alla riforma del codice di procedura civile, alla istituzione del giudice di pace ed al funzionamento della D.N.A. e delle D.D.A., la quasi totalità degli uffici giudiziari ha avuto la necessità di disporre di un maggior numero di locali…; a tale fabbisogno ed in conseguenza dell'urgenza, i Comuni stanno cercando di far fronte in modi diversi, assai spesso ricorrendo allo strumento ddlle locazioni. Ciò determina un notevole aggravio delle spese relative ai canoni e di tutte quelle connesse a tutti quei servizi essenziali ed urgenti che i comuni hanno dovuto e dovranno sostenere...".
4.- Uno dei problemi che più ha afflitto, a partire dalla metà del 1992, soprattutto i collegi giudicanti, intralciandone e, in alcuni casi, addirittura paralizzandone il lavoro, è stato quello della documentazione degli atti e particolarmente della verbalizzazione delle udienze dibattimentali. Dopo la deliberazione n.43 del 26.3.1992 della Sezione di controllo della Corte dei Conti, che, pur riconoscendo trattarsi di "spese connesse ad una delle funzioni indefettibili dello Stato", escludeva che i contratti stipulati con privati a norma dell'art.51 disp. att. c.p.p. per l'espletamento di servizi attinenti la documentazione degli atti potessero essere ricompresi tra le spese di giustizia "da anticiparsi dall'erario dello Stato ex art.454 r.d. 23.5.1924 n.827", è stata di fatto sospesa la possibilità -espressamente riconosciuta dal codice (cfr. anche artt.135 co.2, 138 co.e 139 co.4 c.p.p.)- di verbalizzazione integrale e diretta del dibattimento con il mezzo della stenotipia o della riproduzione fonografica e relativa trascrizione effettuata da personale tecnico estraneo all'amministrazione. Ciò ha comportato la pressocchè completa paralisi del servizio. Infatti, con l'attuale situazione degli organici del personale degli uffici giudiziari, in assenza di stenografi e nell'impossibilità di destinare un numero congruo di dattilografi all'attività di trascrizione, escludere il ricorso a personale estraneo equivale a imporre il ritorno alle
vecchie forme di verbalizzazione manuale, sintetica e spesso indiretta, comunque incompatibile con i principi e le regole del nuovo rito. Nei processi più complessi e delicati ciò ha determinato anche la paralisi con un'ondata di proteste provenienti dai più diversi distretti. Il Ministero con una circolare del 29.12.1992 ha formalmente
"ripristinato" la facoltà prevista dalla legge di servirsi di personale estraneo, effettuando
"aperture di credito, a favore dei funzionari delegati (i Presidenti delle Corti d'Appello n.d.r.) finalizzate al pagamento delle prestazioni svolte da personale esterno all'Amministrazione a fronte di contratti stipulati dai capi degli uffici a norma dell'art.51 disp.att. c.p.c.". In realtà però, se la Corte dei Conti aveva esattamente ricordato che "il Tesoro ha il dovere di rendere disponibili i mezzi finanziari necessari e sufficienti, così come l'Amministrazione della giustizia ha il dovere di utilizzare tali risorse", le somme poste a disposizione dei "funzionari delegati" sono risultate del tutto inadeguate per le effettive esigenze degli uffici (si pensi, ad esempio, che per tutto il distretto di Venezia lo stanziamento è stato di appena cento milioni, per quello di Napoli di quattrocentomilioni).
In pratica, quindi, in molti uffici la stenotipia o anche la c.d. deregistrazione sono state definitivamente interrotte con conseguenze gravissime sulla produttività e qualità del lavoro degli organi giudicanti.
Ora, con il D.L. in oggetto, si procede ad un rifinanziamento che non pare sufficiente a garantire la piena ripresa della funzionalità del fondamentale servizio, mentre non sembrano profilarsi soluzioni alternative idonee. Ed infatti esaminando la relazione tecnica si rileva che dei 68.6 miliardi previsti dall'art.4 solo 26.6 sono destinati, per il 1993, al ricorso a personale esterno per le attività di documentazione, mentre nel 1994 si scende a 12.6 miliardi, e nel 1995 ad appena 3.6 (passandosi coì dal 15% al 7% e quindi al 2%
dell'intero stanziamento). Se si considera che non vi è notizia alcuna di ipotesi di assunzione di stenografi, o comunque di assunzione e formazione di personale interno numericamente e professionalmente attrezzato per garantire la verbalizzazione dei dibattimenti, e che ben 26 miliardi vengono invece contestualmente attribuiti, nell'ambito dello stesso stanziamento di cui al citato art.4, all'acquisizione (manutenzione e gestione) di impianti di videoverbalizzazione e registrazione fonografica (che risulteranno del tutto inutili in mancanza di personale addetto alla trascrizione), è facile prevedere che si va incontro ad ulteriori gravissime difficoltà per i giudici dei dibattimenti con una inadeguata, insufficiente ed anche globalmente incongrua distribuzione di risorse.
Non migliore appare la situazione sul versante dell'informatizzazione degli uffici.
Ha certamente ragione la relazione quando individua alcuni "obiettivi assolutamente
prioritari e non rinviabili", come la realizzazione di un sistema informativo per le DNA e le DDA, la automazione degli uffici del giudice di pace ("la gestione manuale delle procedure del giudice di pace significherebbe portare i nuovi uffici ad una paralisi delle attività nel giro di pochi mesi"), la prosecuzione del programma di automazione del registro notizie di reato. Ma pur riconoscendo che la stessa relazione avverte che "il globale progetto di automazione, già approvato dall'Autorità per l'informatica, dovrà essere finanziato con il bilancio di previsione per gli esercizi finanziari 1994/1996", non si vede proprio come anche uno solo di questi tre traguardi -si pensi alla tanto vagheggiata banca dati degli uffici antimafia- possa essere raggiunto con uno stanziamento di appena 23, 30 e 35 miliardi (in conto capitale) nel triennio p.v..
Al riguardo appare opportuno comunque ricordare che la modifica del comma 3 dell'art.3 del D.L. 320/198 ha confermato, pur riducendolo ad un solo magistrato, il compito del Consiglio di designare un componente del comitato tecnico istituito presso l'Ufficio per l'automazione dei servizi e per l'informatica del Ministero, e sarà assolutamente necessario interrogarsi sul valore di questa disposizione al fine di chiarire il ruolo, di stimolo e di osservazione, che il Consiglio potrà essere chiamato a svolgere su un fronte così decisivo del futuro della funzionalità dei servizi”.
