L’ACCORDO DI PROGRAMMA

L'Accordo di Programma è la convenzione tra enti territoriali (Regioni, Province o Comuni) ed altre amministrazioni pubbliche mediante la quale le parti coordinano le loro attività per la realizzazione di opere, interventi o programmi di intervento. Introdotto nel nostro ordinamento dall'art. 27 della L. 142/1990, ma con precedenti in alcune normative settoriali degli anni '80, è ora disciplinato dall'art. 34 del D.Lgs. 267/2000. La disciplina de qua è finalizzata alla definizione e all'attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l'azione integrata e coordinata di Comuni, di Province, di Regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici (ad esempio, comunità montane) o comunque di due o più tra i soggetti predetti.

Il procedimento per la conclusione dell'accordo è promosso dal presidente della Regione, dal presidente della Provincia o dal Sindaco, in relazione alla competenza primaria o prevalente sull'opera o sugli interventi o sui programmi di intervento, anche su richiesta di uno o più dei soggetti interessati, per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinarne i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento.

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Per verificare la possibilità di concordare l'accordo di programma, il Presidente della Regione o il Presidente della Provincia o il Sindaco convoca una conferenza tra i rappresentanti di tutte le amministrazioni interessate.

L'accordo, consistente nel consenso unanime del Presidente della Regione, del Presidente della Provincia, dei Sindaci e delle altre amministrazioni interessate, è "approvato" con atto formale del presidente della regione o del presidente della provincia o del sindaco ed è pubblicato nel bollettino ufficiale della regione. Nonostante il termine utilizzato dal legislatore, non si tratta di approvazione in senso proprio, giacché all'organo che emana il relativo atto non è concessa alcuna discrezionalità in ordine all'emanazione: è un atto dovuto di esternazione, che conferisce efficacia esterna all'accordo.

L'accordo, qualora adottato con decreto del Presidente della Regione, determina le eventuali e conseguenti variazioni degli strumenti urbanistici e sostituisce il permesso a costruire, sempre che vi sia l'assenso del comune interessato. Infatti, ove l'accordo comporti variazione degli strumenti urbanistici, l'adesione del sindaco deve essere ratificata dal Consiglio Comunale entro trenta giorni a pena di decadenza.

Attraverso l'Accordo di Programma si procede all'approvazione di progetti di opere pubbliche comprese nei programmi dell'amministrazione e per le quali siano immediatamente utilizzabili i relativi finanziamenti. In tal caso l'approvazione dell'Accordo di Programma comporta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle opere (che, peraltro, cessa di avere efficacia se le opere non hanno avuto inizio entro tre anni).

L'accordo di programma può prevedere procedimenti di arbitrato, nonché interventi surrogatori di eventuali inadempienze dei soggetti partecipanti.

La vigilanza sull'esecuzione dell'accordo di programma e gli eventuali interventi sostitutivi competono ad un collegio (Collegio di Vigilanza) presieduto dal Presidente della Regione o dal Presidente della Provincia o dal Sindaco e composto da rappresentanti degli enti locali interessati, nonché dal prefetto del capoluogo della regione o dal prefetto della provincia interessata se all'accordo partecipano amministrazioni statali o enti pubblici nazionali. Allorché l'intervento o il programma di intervento comporti il concorso di due o più regioni finitime, la conclusione dell'accordo di programma è promossa dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, cui spetta la convocazione della conferenza.

Il collegio di vigilanza è in questo caso presieduto da un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei ministri ed è composto dai rappresentanti di tutte le regioni che hanno partecipato all'accordo.

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La Presidenza del Consiglio dei ministri rappresenta nel collegio di vigilanza tutte le amministrazioni statali o enti pubblici nazionali partecipanti.

L’art. 5 L. n. 139/92 dispone che “gli interventi di competenza del comune di Venezia

finalizzati alla manutenzione dei rii e alla tutela e conservazione del patrimonio edilizio prospiciente i rii […] nonché gli interventi di competenza della Regione Veneto volti alla realizzazione di opere igienico-sanitarie nel centro storico di Venezia sono eseguiti in forma unitaria allo scopo di garantire l’omogeneità tecnico progettuale, il coordianmento nella fase realizzativa e la necessaria integrazione di risorse finanziarie. A tal fine la Regione Veneto eil comune di Venezia, nonché le amministrazioni statali competenti all’esecuzione degli interventi per insulae, provvedono a perfezionare apposito accordo di programma ai sensi e per gli effetti dell’art. 27 della legge 8 giugno 1990 n° 142”.

Tale accordo doveva in sostanza creare sinergia tra i vari soggetti aventi competenze diverse su medesimi territori o porzioni di territorio urbano, sui quali era prevista la realizzazione di progetti “integrati” (di consolidamento e ristrutturazione edilizia e di urbanizzazione primaria, di scavo e smaltimento dei fanghi, di sistemazione e risanamento della rete fognaria esistente, di opere per la difesa dalle acque alte, ecc.) facendovi confluire finanziamenti provenienti da assegnazioni diverse, ma individuando un soggetto attuatore unico (generalmente lo stesso detentore delle principali competenze coinvolte).

Come abbiamo già visto, il Comune di Venezia è stato individuato come il soggetto attuatore del “progetto integrato rii”, con principale riferimento ai rii interni di Venezia e delle isole; il Magistrato alle Acque si occupa dei grandi marginamenti lagunari, delle sponde prospicienti il canale della Giudecca e il bacino di San Marco e delle “insulae” intese come difesa locale perimetrale dalle acque alte e la Regione, pur non partecipando direttamente alla fase realizzativa, contribuisce attraverso le proprie assegnazioni di fondi agli interventi inerenti al risanamento igienico-sanitario.

Nel complesso erano stanziati finanziamenti per un valore di 473 miliardi di lire circa, pari a 244 milioni di euro.

In riferimento al potenziamento delle funzioni del Quadrante Tessera, il Comune di Venezia, a valle di un'intensa e complessa attività di ricerca e progettazione, ha elaborato un Programma operativo (un Accordo di Programma Quadro165 _{per Venezia nelle forme innovative introdotte}

165 _{In generale, gli interventi inseriti nell'APQ sono finanziati con diverse risorse; ordinarie, aggiuntive nazionali per le aree sottoutilizzate,}

comunitarie e private. Le prime - di fonte statale, regionale o locale - sono particolarmente rilevanti per gli Accordi sottoscritti nel Centro Nord dove affluisce solo il 15 per cento delle risorse aggiuntive per lo sviluppo. Le seconde sono stabilite ogni anno dalla Legge Finanziaria e assegnate dal CIPE al fine di perseguire l'obiettivo del riequilibrio economico e sociale tra le diverse aree del Paese sancito dal V° comma dell'articolo 119 della Costituzione.

Le risorse comunitarie del QCS e dei Programmi operativi 2000-2006 per il Sud nonché dei Documenti unici di programmazione 2000- 2006 per le regioni del centro Nord. Infine, le risorse private, in particolare nei settori dove gli interventi realizzati creano infrastrutture che generano tariffe o comunque entrate nette consistenti.Gli interventi previsti sono dettagliatamente descritti in apposite schede che

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dal Quadro Strategico Nazionale 2007-2013) per realizzare degli interventi per un riposizionamento competitivo di Venezia quale componente della piattaforma strategica dell'alto Adriatico che prefigura ipotesi progettuali sottoponibili a importanti canali di

indirizzo per un tipo di finanziamento straordinario.166

Si tratta di un documento di sintesi che considera gli studi e gli esiti delle attività promosse per dare operatività alle indicazione contenute nella convenzione con il Ministero delle Infrastrutture.

Nella prima fase di lavoro (conclusa nella primavera del 2008) sono state sviluppate le attività diagnostiche e gli approfondimenti territoriali e settoriali che hanno compreso azioni a

carattere trasversale, riferite in generale al contesto veneziano nell'ambito del sistema d'area vasta e ai quattro "fattori prioritari di sviluppo" individuati dall'Amministrazione Comunale: - il settore della logistica;

- Mestre come città dinamica e moderna e come localizzazione ottimale di funzioni urbane di eccellenza;

- il risanamento ambientale e la riconversione di Porto Marghera;

La seconda fase, finalizzata alla costruzione dei contenuti del Programma Operativo e alla strutturazione di un momento attuativo concreto (un Accordo di Programma Quadro per Venezia nelle forme innovative introdotte dal Quadro Strategico Nazionale 2007-2013) si è conclusa nell'estate 2008.

Muovendo dalla considerazione che, dalla riorganizzazione e dallo sviluppo delle infrastrutture di eccellenza dell'area veneziana (porto, aeroporto) possono derivare processi di innovazione funzionale della base economica e strutturale del sistema locale, sono stati definiti due interventi cardine intorno ai quali costruire ipotesi di APQ per Venezia: 1. collegamento ferroviario del centro storico della città di Venezia con l'aeroporto "Marco Polo";

2. collegamenti con il porto di Venezia.

La declinazione operativa della seconda fase di lavoro ha incluso anche la verifica di coerenza e praticabilità dei primi indirizzi di prefigurazione progettuale dell'APQ per Venezia effettuata attraverso una consistente attività di coinvolgimento ed ascolto degli attori e di analisi strutturata del loro posizionamento rispetto agli obiettivi generali e specifici del Programma Operativo.

devono essere compilate e trasmesse al Ministero dell'Economia, anche su supporto informatico, secondo modalità e tempistiche definite dal CIPE con proprie delibere.

Il soggetto responsabile dell'Accordo provvede semestralmente a trasmettere al Comitato Paritetico dell'Intesa una relazione di monitoraggio nella quale descrive lo stato di attuazione dell'accordo e degli interventi, segnala le eventuali criticità di natura tecnica o finanziaria, provvede a modificare le schede in caso di scostamenti e a proporre soluzioni in caso sopravvengano elementi di ostacolo alla realizzazione degli interventi.

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La fase di attuazione del Programma Operativo (primavera/estate 2009 ), si è inserita in un contesto di riferimento caratterizzato da rilevanti elementi di novità e, più in generale, in un quadro di complessivo ridisegno degli equilibri economici, sociali, territoriali, commerciali locali.

Le significative modifiche dello scenario programmatico e procedurale hanno impedito la strutturazione formale dell'APQ per Venezia come primo momento attuativo concreto del Programma Operativo. Il Comune di Venezia si propone comunque l'avvio di un iter procedurale che favorisca la traduzione delle indicazioni progettuali in progetti operativi articolato sui seguenti capisaldi:

interlocuzione privilegiata con il Ministero delle Infrastrutture per verificare la possibilità di individuare, nell'ambito delle iniziative di programmazione da esso promosse, gli eventuali interventi cardine intorno ai quali attuare l'intera configurazione progettuale definita;

altro interlocutore privilegiato è la Regione Veneto, non solo per il ruolo fondamentale di impulso e sostegno allo sviluppo del sistema locale, ma anche perché può consentire la "desettorializzazione" dell'attuazione del Programma Operativo, ovvero l'azione su temi diversi dalle infrastrutture; inoltre la Regione può svolgere una funzione fondamentale nell'eventuale coinvolgimento di altre amministrazioni centrali potenzialmente cointeressabili (Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell'Università e della Ricerca, ecc..);

in parallelo alla definizione dei contenuti della versione definitiva del Programma Operativo tramite l'interlocuzione con Ministero e Regione si potrà avviare una riflessione su quali interventi di carattere locale possano collegarsi a interventi previsti da altri strumenti di programmazione definendo un quadro delle possibili alleanze attivabili per la strutturazione di un progetto di territorio complessivo con operazioni aventi differente livello di definizione progettuale, diverso riferimento tipologico, diversa rilevanza gerarchica;

il Programma Operativo dovrà agire in un quadro di stretta coerenza con i diversi strumenti di programmazione e pianificazione esistenti, ma con l'ambizione di approfondire esclusivamente alcuni aspetti territoriali e settoriali - quelli ritenuti più strategici ai fini del riposizionamento competitivo di Venezia - rinunciando, quindi, programmaticamente all'onnicomprensività per privilegiare la sintesi e la praticabilità dei risultati;

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politiche, attraverso la valutazione di diverse opzioni di intervento, almeno per quanto attiene alle azioni complementari, e comprendere le condizioni rispetto alle quali i diversi soggetti sono disposti ad impegnarsi e ad investire (risorse, impegno, know-how, competenze, ecc..) sulle ipotesi di intervento prospettate.

CAPITOLO IV