Altri esempi di conferenza di servizi in ambito ambientale

- Il procedimento per la realizzazione di impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti

132 _{R. MUSONE, La conferenza di servizi prevista dal procedimento di}

rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale dopo il d. lgs. n. 128/2010. Articolo su rivista on line www.filodiritto.com

133 _{M. RENNA, “Semplificazione e ambiente”, in “Riv. giur. edil.”, 2008,}

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Anche nell’ambito del procedimento volto al rilascio dell’autorizzazione relativa all’installazione di impianti di smaltimento o di recupero dei rifiuti, è prevista la convocazione obbligatoria di una conferenza di servizi.

L’indizione di tale conferenza, precedentemente prevista dall’art. 3-bis della l. n. 441/1987 e successivamente dall’art. 27 comma 2, del d. lgs n. 22/1997, a seguito dell’abrogazione di entrambi gli strumenti normativi, è oggi codificata all’interno del c.d. codice dell’ambiente, legge 152/2006, all’art 208. Nella norma in questione viene stabilito che i soggetti pubblici autorizzati a partecipare alla conferenza sono ora solo quelli

«sul cui territorio è realizzato l’impianto», mentre la normativa

previgente faceva genericamente riferimento agli «enti locali

interessati». Nel caso in cui la Regione ritenga però opportuno

convocare gli altri Comuni limitrofi, ad essi spetterebbe un ruolo meramente consultivo.134

Si è così cercato di restringere la partecipazione ai soli enti locali facilmente individuabili, in modo tale da evitare un eccessivo carico all’interno del procedimento, cercando di

134 _{M. BUSÀ–P. COSTANTINO, “La disciplina dei rifiuti. Prontuario}

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ridurre al minimo le conflittualità spesso riscontrabili in questa tipologia di conferenza.135

Diversa risulta anche la finalità della conferenza, che dal disposto legislativo risulta essere quella di acquisire

«documenti, informazioni e chiarimenti» e non più solo

informazioni e chiarimenti. La documentazione necessaria e allegata alla domanda da parte del richiedente deve poi essere inviata preventivamente a tutti i componenti della conferenza di servizi, compresi ora anche i rappresentanti delle autorità d’ambito.

Viene inoltre previsto uno specifico criterio deliberativo, con una decisione assunta a maggioranza e con una motivazione adeguata, non più necessariamente analitica, rispetto alle opinioni dissenzienti emerse nel corso della conferenza. Si cerca in tal modo di evitare che alcuni interessi pubblici coinvolti nel procedimento non ricevano una accurata e puntuale valutazione nella fase decisionale.

Le funzioni della conferenza relative all’accertamento della compatibilità ambientale del progetto, vengono intensificate a seguito della sostituzione di un’acquisizione e valutazione generica, da parte della conferenza stessa, di tutti gli elementi

135 _{F. PERES, “Rifiuti”, in S. NESPOR–A.L. DE CESARIS (a cura di),}

“Codice dell’ambiente. Commento alle recenti novità in materia di AIA, caccia, inquinamento atmosferico, rifiuti, VAS e VIA”, Milano, 2011

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relativi alla compatibilità del progetto con le esigenze ambientali e territoriali, con una valutazione della gestione dei rifiuti che sia ora “senza pericolo per la salute dell’uomo e senza

usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all'ambiente e, in particolare:

a) senza determinare rischi per l’acqua, l’aria, il suolo, nonché per la fauna e la flora;

b) senza causare inconvenienti da rumori o odori;

c) senza danneggiare il paesaggio e i siti di particolare interesse, tutelati in base alla normativa vigente” (art. 177,

comma 4).

Infine, con le modifiche apportate al comma 6 dell’art. 208, dal d.lgs. n. 205/2010, la Regione decide «valutando le risultanze» della conferenza. Formulazione, questa, che sembrerebbe presupporre un ampliamento della potestà discrezionale regionale, sebbene sempre con il limite di un’adeguata motivazione in caso di divergenza dalle determinazioni della conferenza.136

Per quanto riguarda la natura della conferenza di servizi in questione, la giurisprudenza sin dall’inizio ne ha rilevato il carattere istruttorio, ritenendo che essa possa rappresentare solo il luogo deputato all’esposizione e al confronto degli

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interessi pubblici in gioco, e che non sia configurabile come una conferenza all’interno della quale adottare decisioni finali e risolvere il dissidio spesso esistente fra Enti locali. In questo caso la conferenza di servizi è intesa, quindi, come “un modus

procedendi teso, da una parte, alla considerazione ed alla valorizzazione, nonché alla ponderazione dei vari interessi pubblici coinvolti, non necessariamente confliggenti tra loro, ma pur sempre di tipo e peso diversi, e finalizzato comunque ad una migliore realizzazione del pubblico interesse generale, senza dimenticare quello particolare, dall’altra, a semplificare e ad accelerare il procedimento”137_.

Più di recente, in seguito all’emanazione del d.lgs. n. 152/2006, è stata sostenuta l’esistenza all’interno della conferenza di un momento istruttorio e di uno decisorio, facendo leva sull’introduzione del nuovo sistema decisionale a maggioranza e sul rafforzamento degli enti locali rispetto al modello precedente. La giurisprudenza, tuttavia, non sembra aver mutato idea a riguardo, poiché, nonostante l’esistenza del criterio deliberativo maggioritario, essa evidenzia una serie di argomentazioni a favore della conferma della natura istruttoria della conferenza. Prima di tutto, l’art 6 dell’art 208 stabilisce che il rilascio dell’autorizzazione unica, va a

137 _{Cons. di Stato, sez. V, 6 Dicembre 1993, n.1262, in Riv. Giur. Amb.,}

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sostituire tutti i visti, pareri, autorizzazioni regionali e provinciali, a differenza di quanto accade nella disciplina generale della conferenza di servizi decisoria, laddove all’art 14-ter, c.6-bis della legge 241/90, è stabilita l’adozione di una decisione c.d. “pluristrutturata”, che sostituisce tutti gli atti di assenso che l’amministrazione è tenuta ad acquisire. Inoltre la possibilità prevista all’art 208, di prendere una decisione “a maggioranza”, indica semplicemente che essa deve contenere un’analitica ed adeguata motivazione rispetto alle opinioni contrarie espresse nel corso della conferenza, mentre nell’ipotesi di “decisione unanime” la Regione può semplicemente far riferimento ai pareri espressi dai soggetti presenti alla conferenza. Non sembrano dunque sussistere ragioni per discostarsi dal consolidato orientamento che, a partire dalla l. n.441/1987, ha affermato la natura istruttoria della conferenza di servizi.138

E’ chiaro dunque che la conferenza di servizi, in tale ambito, sia una conferenza istruttoria e non decisoria, rappresentando uno strumento “di mera emersione e comparazione di tutti gli

interessi coinvolti”. La conclusione della conferenza di servizi,

138 _{R. MUSONE, Installazione di impianti di smaltimento o di recupero}

di rifiuti: conferenza di servizi e normativa codicistica – Articolo su rivista on line, www.filodiritto.com

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è costituita quindi da un atto con contenuto consultivo e valore “endoprocedimentale”, avendo esso natura meramente istruttoria ed interna, ed essendo destinato a confluire nell’atto decisorio, che interverrà solo successivamente.139

- La costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili

La conferenza di servizi assume un ruolo particolarmente importante nell’ambito dell’autorizzazione unica per la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili. Tale procedimento è contemplato all’interno del d.lgs. n. 387/2003, attuativo della direttiva 2001/77/CE, relativa alla promozione dell’energia elettrica derivante da fonti rinnovabili. All’art 12, in particolare, viene stabilito che tali impianti sono soggetti ad un’autorizzazione unica, di solito rilasciata dalla Regione, e a tal fine dev’essere indetta una conferenza di servizi entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di autorizzazione.

139 _{E. SANTUCCI, Smaltimento e recupero rifiuti, per nuovi impianti}

serve la conferenza di servizi – articolo su rivista on line www.greenreport.it

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Tale autorizzazione viene definita dal legislatore “unica”, rappresentando il solo titolo sufficiente e necessario per la costruzione degli impianti conformi ai progetti approvati.140

L’autorizzazione unica sostituisce tutte le autorizzazioni e i pareri che altrimenti sarebbero necessari e in essa confluiscono tutte le valutazioni paesaggistiche e di carattere storico-artistico acquisite in conferenza di servizi. 141

Nell’ambito del rilascio di tale autorizzazione unica, l’interesse pubblico allo sfruttamento delle fonti alternative e rinnovabili di energia, risulta essere assolutamente prevalente rispetto agli interessi dei soggetti proprietari delle aree destinatarie dell’ubicazione degli impianti. L’approvazione del progetto e il rilascio dell’autorizzazione necessitano infatti della dichiarazione di pubblica utilità oltre a quella di urgenza e indifferibilità dei lavori, sempre tenendo conto, comunque, di una giusta ponderazione delle implicazioni riguardanti gli interessi pubblici indicati puntualmente nella norma.142

140 _{C. VIVIANI, I procedimenti di autorizzazione alla realizzazione e alla}

gestione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, in Urb. e App. , 2011

141 _{Cons. Stato, sez. VI, 22 Febbraio 2010, n. 1020, www.giustizia-}

amministrativa.it

142 _{P.M. VIVIANA PERPETUA, La disciplina delle energie rinnovabili:}

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La conferenza di servizi contemplata dall’art. 12, comma 3, del d. lgs. n. 387/2003 ha natura obbligatoria e la sua mancata indizione, oltre all’eventuale mancata convocazione di amministrazioni competenza primaria i base alla legge, comporta l’illegittimità dell’autorizzazione unica. Ciò è determinato del mancato perseguimento del fine relativo alla composizione degli interessi antagonisti, che il legislatore ha ritenuto essere raggiungibile proprio in sede di conferenza di servizi, considerando quest’ultima come il luogo di confronto più idoneo a superare eventuali ragioni di dissenso o di contrasto143_.

La giurisprudenza ha sottolineato in più occasioni la natura obbligatoria della conferenza di servizi ed il carattere speciale della disciplina di cui all’art. 12 del d. lgs. n. 387/2003 rispetto al procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica previsto dal Codice dei beni culturali e del paesaggio. Sono state ritenute nulle le autorizzazioni paesaggistiche regionali rilasciate prima della conferenza di servizi ed è stato escluso l’esercizio del potere in caso di mancato annullamento delle predette autorizzazioni, nel termine di legge, da parte della

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Soprintendenza, in quanto quest’ultima è tenuta per legge ad esprimersi esclusivamente in conferenza di servizi144_.

Il carattere speciale della disciplina di cui all’art. 12, comma 3, del d. lgs. n. 387/2003, anche con riferimento alla valutazione dell'impatto paesaggistico, rispetto a quella ordinaria prevista dal Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali (d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490) e successivamente rispetto a quanto previsto nel Codice dei beni culturali e del paesaggio (d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) è stato recentemente ribadito anche in più occasioni dal Consiglio di Stato.145

Per quanto riguarda la natura della Conferenza di servizi in questione, sulla base della formulazione dell’art 12, c. 3 del d. lgs. n. 387/2003, secondo cui “la conferenza si servizi è

convocata dalla Regione entro 30 giorni dal ricevimento della domanda di autorizzazione” e anche con riferimento al

successivo richiamo presente al comma 4, al rispetto dei principi di semplificazione e delle modalità stabilite nella legge

144 _{Cons. Stato, VI, n. 3039/2012}

145 _{Cons. Stato sez. VI, n. 4167/2013; sez. VI n. 1562/2013; sez. VI, n.}

220/2013; sez. VI n. 5994/2012; sez. VI n. 4400/2012. A tal proposito cfr. L.MONTEFERRANTE, articolo su rivista on line. www.giustizia- amministrativa.it

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sul procedimento amministrativo, non sembrano sussistere forti agganci a favore della tesi né del carattere istruttorio, né decisorio.146 _{In generale però la dottrina sembra propendere}

per la natura decisoria della conferenza di servizi in questione, ammettendo dunque l’applicabilità di tutte le disposizioni degli artt.14 e ss. Tra le argomentazioni a sostegno di questa tesi è stato sottolineato come il dato normativo non sembra consentire di prescindere dalle competenze decisorie della conferenza di servizi dovute al “rispetto delle normative vigenti

in materia di tutela dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico”, come previsto all’art 12, c.3.147

Anche le Linee Guida nazionali, approvate dal Ministro dello sviluppo economico insieme al ministro per i beni culturali e quello per l’ambiente, il 10 settembre 2010 con d.m. , prevedono che l’amministrazione debba convocare la conferenza di servizi entro 30 giorni dal ricevimento dell’istanza, e che questa debba svolgersi con le modalità previste “agli articoli 14 e seguenti della legge 241 del 1990 e seguenti modificazioni”. Dopo l’approvazione delle linee guida, anche la giurisprudenza recentemente ha applicato in maniera

146 _{R. MUSONE, op.cit.} 147 _{C. VIVIANI, op. cit.}

136

costante le suddette disposizioni in tema di conferenza di servizi, qualificandola come decisoria in maniera espressa.148

148 _{Cfr. TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 9 Febbraio 2010, n. 1775; TAR}

Campania, Napoli, sez V, 16 marzo 2010, n. 1479. www.giustizia- amministrativa.it

137 CAPITOLO VI