L’autorizzazione integrata ambientale (AIA)

Abbiamo visto come la disciplina della conferenza di servizi, per quanto riguarda la valutazione d’impatto ambientale, non sia delineata in maniera articolata. Differente è invece la situazione per ciò che attiene all’autorizzazione integrata ambientale (AIA), caratterizzata da un maggior livello di complessità. Analizziamo per prima cosa gli aspetti salienti di questo tipo di autorizzazione.

127 _{Caso Giacomelli v. Italy, Application n. 59909/00, 2 Novemnre 2006,}

www.echr.coe.int

128 _{T.A.R Lombardia, sez.I, n.726, 11 agosto 2007, in www.giustizia-}

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L’AIA è un’autorizzazione di cui necessitano impianti produttivi e industriali di maggior impatto ambientale, quali per esempio quelli riguardanti attività energetiche, l’industria dei metalli o dei prodotti minerali, l’industria chimica. In questi casi è infatti necessario che gli impianti si uniformino ai principi di “integrated pollution prevention and control” (IPPC), dettati dall’Unione Europea a partire dalla Direttiva 96/61/CE, entrata in vigore negli Stati membri dal 1999 e codificata poi con la Direttiva 2008/1/CE con l’aggiunta di alcune modifiche. Tale direttiva è volta a disciplinare in maniera integrata gli atti amministrativi riguardanti i fattori di inquinamento relativamente all’ottenimento di nuove autorizzazioni o al rinnovo di autorizzazioni esistenti.

L’AIA risulta da uno specifico iter autorizzativo e viene rilasciata agli impianti previsti dalla normativa, i quali, con tale autorizzazione, vedono sostituire di fatto ogni altro nulla osta, visto, parere o autorizzazione ambientale specifica precedentemente ottenuta, come quelle per gli scarichi, per le emissioni in atmosfera o per il consumo idrico ed energetico. Un simile approccio, oltre a rendere più semplice la procedura di autorizzazione all’esercizio, permette di avere un punto di vista generale e più ampio, che consente di ottenere un quadro più chiaro dei reali rischi relativi all’attività di ogni impianto, consentendo di intervenire in maniera mirata per ridurre al massimo gli impatti negativi sull’ambiente. La direttiva IPPC,

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stabilisce gli obblighi a carico del gestore degli impianti, tra cui l’adozione delle misure necessarie per poter assicurare un’elevata protezione dell’ambiente, le quali devono implicare l’utilizzo delle “migliori tecnologie disponibili” (Best Available Technology, BAT). La stessa direttiva prevede inoltre l’individuazione, da parte dell’autorità competente, degli appositi uffici tenuti al deposito di tutti i documenti e atti inerenti al procedimento, permettendone la consultazione al pubblico, il quale può presentare entro trenta giorni dalla pubblicazione, osservazioni sulla domanda in forma scritta. Lo strumento normativo di riferimento in Italia è il D. Lgs. 59/2005, “Attuazione integrale della direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrale dell’inquinamento”, con il quale si è provveduto al recepimento completo anche in relazione agli impianti nuovi, dei meccanismi dell’AIA, superando così le censure mosse dalla Commissione europea nei confronti dell’Italia per la mancata attuazione della direttiva stessa. 129

Con il D. Lgs n. 128/2010 le disposizioni del decreto del 2005 sono poi state trasfuse, con importanti modificazioni ed integrazioni, nel D. Lgs. n. 152/2006.

129 _{MALCEVSCHI- BELVISI- CHITOTTI -GARBELLI, Impatto}

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In tale decreto, come per altri procedimenti di autorizzazione ambientale, anche per l’autorizzazione integrata ambientale è prevista la convocazione di una conferenza di servizi, da parte dell’autorità competente. L’indizione della stessa è prevista all’art. 29–quater del d. lgs. n. 152/2006, e quella contemplata è una conferenza decisoria, a convocazione obbligatoria, cui partecipa il privato richiedente l’autorizzazione e nella quale vengono raccolti i pareri del sindaco circa le emissioni nocive per l’ambiente, e dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (I.S.P.R.A.) o delle Agenzie regionali e provinciali per la protezione dell’ambiente, in relazione al monitoraggio e al controllo degli impianti e delle emissioni nell’ambiente. La conferenza di servizi in questione “ha luogo

ai sensi degli artt. 14, 14–ter, commi da 1 a 3 e da 6 a 9, e 14– quater della legge 7 agosto 1991, e successive modificazioni” e

ad essa sono autorizzati a partecipare il privato richiedente l’autorizzazione, le varie amministrazioni competenti in materia ambientale e, nelle ipotesi di impianti di competenza statale anche i Ministeri dell’interno, del lavoro, dello sviluppo economico e della salute. Rispetto al previgente modello di conferenza, che prevedeva una mera facoltà di convocazione della conferenza, il legislatore del 2010 ne ha dettata l’obbligatorietà. Inoltre, la nuova configurazione dell’assetto normativo in questione, risulta conforme al modello “aperto” di conferenza introdotto dalla l. 69/2009 nella disciplina del

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procedimento amministrativo, ammettendo la partecipazione dei privati. La conferenza indetta per l’AIA, ha poi carattere decisorio e ciò risulta chiaramente dal riferimento all’art 14- quater della legge 241/90, consentendo la devoluzione della questione al Consiglio dei Ministri in presenza di dissensi espressi da amministrazioni poste a tutela di interessi ambientali. Viene poi prevista l’acquisizione obbligatoria all’interno della conferenza delle prescrizioni del Sindaco relative alle emissioni industriali nocive all’ambiente (artt. 216 e 217 del r.d. n. 1265/1934), oltre al parere dell’I.S.P.R.A. per quanto attiene agli impianti di competenza statale o delle Agenzie regionali e provinciali per la protezione dell’ambiente, a livello di competenza regionale e provinciale, per ciò che riguarda il monitoraggio ed il controllo degli impianti e delle emissioni nell’ambiente. Senza tali pareri oggi il procedimento non può concludersi, a differenza dell’impostazione precedente, laddove invece tali acquisizioni non avevano carattere ostativo per il rilascio dell’autorizzazione. Il procedimento può invece giungere comunque a conclusione nel caso in cui il parere del Sindaco venga inteso come atto non riconducibile a materie quali tutela della salute o dell’ambiente, o nel caso in cui il parere dell’I.S.P.R.A o delle Agenzie regionali o provinciali per la protezione dell’ambiente abbia carattere meramente consultivo.

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Questa interpretazione, perlomeno riferita al parere del Sindaco richiesto dal r.d. n. 1265/1934, sembra essere coerente con l’indirizzo espresso della Corte costituzionale in una sentenza del 2003 con riguardo alle opere pubbliche di competenza statale, per le quali la Consulta ha escluso il potere dei Comuni di vincolare la localizzazione delle stesse.130

Inoltre, essa appare coerente con l’art. 29quater, comma 10, secondo cui l’autorità competente si esprime in ogni caso entro centocinquanta giorni dalla presentazione della domanda di AIA.

La giurisprudenza ha affermato, infine, che il Sindaco non può imporre prescrizioni vincolanti ad un impianto già sottoposto ad autorizzazione integrata ambientale: tra le decisioni più recenti ricordiamo quella del T.A.R. Toscana, laddove è stato rilevato che l’assenza delle prescrizioni sindacali, a quanto pare considerate non necessarie dal sindaco del Comune interessato, nell’ipotesi in questione “non comporta

l’illegittimità dell’autorizzazione, che può essere rilasciata trascorso il termine di legge, ferma restando la possibilità per il sindaco stesso di chiedere successivamente la verifica

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dell’autorizzazione rilasciata qualora lo ritenga necessario per l’interesse della salute pubblica”131_.

Per tutelare la certezza del procedimento, tutti i soggetti interessati possono presentare osservazioni sulla domanda, entro trenta giorni dalla data di pubblicazione della notizia di avvio del procedimento e l’eventuale documentazione integrativa può essere presentata unicamente nell’ambito della conferenza, entro il termine massimo di novanta giorni stabilito dall’amministrazione procedente. Il termine massimo entro cui la conferenza deve concludersi (centocinquanta giorni) viene così sospeso e tutto ciò si dimostra utile per poter superare gli inconvenienti presentatisi in passato a seguito dalla presentazione delle deduzioni in momenti successivi e che hanno spesso comportato un inutile allungamento dei tempi procedimentali.

A differenza di quanto stabilito per la disciplina generale dei lavori della conferenza di servizi prevista dall’art. 14–ter, per l’autorizzazione integrata ambientale non viene richiamata la disciplina dei commi 4 e 5, che, nella parte non riguardante esclusivamente il procedimento di VIA, prevede la possibilità per l’amministrazione competente di “far eseguire anche da altri organi dell’amministrazione pubblica o enti pubblici

131 _{T.A.R. Toscana, sez. II, 1 aprile 2011, n. 569, in www.giustizia-}

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dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti, ovvero da istituti universitari, tutte le attività tecnico–istruttorie non ancora eseguite”, rispettando i tempi stabiliti. Si ritiene tuttavia che non vi sia motivo di escludere l’applicazione di tale disposizione anche all’amministrazione competente al rilascio dell’AIA, andando così a snellire l’iter procedimentale.

Rispetto alla conferenza prevista per la valutazione di impatto ambientale, una differenza è costituita dal richiamo all’art. 14–quater della l. n. 241/1990, che rende così applicabile alla conferenza in questione il meccanismo di superamento del dissenso contenuto in tale disposizione per le amministrazioni preposte alla tutela degli interessi sensibili. Tale meccanismo sarà quindi applicabile anche nel caso in cui il Sindaco si sia espresso negativamente sulla compatibilità dell’impianto con la tutela della salute pubblica: determinazione che resta dunque soggetta ai requisiti previsti dal comma 1 dell’art. 14- quater, come per esempio la manifestazione del dissenso propositivo.

In caso di partecipazione ai lavori della conferenza degli organi dei Ministeri dell’interno, del lavoro e delle politiche sociali, della salute e dello sviluppo economico, dato il loro apporto meramente consultivo, come previsto dall’art. 7, comma 5 del d. lgs. n. 152/2006, troverà invece applicazione il criterio decisionale della prevalenza delle posizioni, che ritroviamo al comma 6–bis dell’art. 14–ter.

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In generale per l’autorizzazione integrata ambientale sembra che la conferenza di servizi prevista sia maggiorente fornita di potenzialità per gli interventi e l’incisività del procedimento in cui si inserisce, rispetto alla procedura prevista per la VIA. Tuttavia, proprio per le differenze tra i due modelli di conferenza si pone il problema di quale utilizzare nel caso i due procedimenti si svolgano congiuntamente come previsto dall’art 10 del d. lgs. 152/2006 e la risposta è ancora oggi incerta.132 _{Come è stato rilevato in dottrina, comunque,}

sembra che «l’a.i.a. rappresenti un buon esempio di

semplificazione funzionale, nonché di razionalizzazione sostanziale della disciplina ambientale»133_.

5.4 Altri esempi di conferenza di servizi in ambito