Le prospettive di riforma della legge 124/
6.4 Una nuova figura di silenzio assenso: l’art 17bis
Rimanendo in tema di interessi ambientali, risulta di notevole rilevanza l'art. 3 della legge 124/2015, il quale prevede l'inserimento di un nuovo articolo all’interno della legge sul procedimento amministrativo. La disposizione in questione è l’art 17 bis, in materia di silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o
153www.iusexplorer.it, Portale Publica, articolo on line: Nuove regole sul
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servizi, il cui obiettivo fondamentale è la velocizzazione dell'azione amministrativa.
La norma prevede infatti che, nei casi in cui sia prevista l’acquisizione di assensi, concerti, nulla osta e simili, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi da parte di altre amministrazioni pubbliche o di gestori di beni o servizi pubblici, questi atti devono intendersi come acquisiti con il decorrere del termine di trenta giorni (con possibilità di interromperlo una sola volta, per motivate esigenze istruttorie o richieste di modifica). Se l’accordo tra le amministrazioni statali non viene raggiunto, spetterà al Presidente del Consiglio dei ministri prendere una decisione, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, con riguardo alle modifiche da apportare allo schema del provvedimento.
La disciplina verrà applicata anche in presenza dei cd. interessi sensibili, quindi nei casi in cui l’assenso necessario provenga dalle amministrazioni preposte alla tutela dell’ambiente, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, con l’unica differenza per quanto riguarda il termine massimo per tale acquisizione, che è di novanta giorni e non di trenta, come negli altri casi.154
154 M. GNES, L'approvazione della legge sulla riorganizzazione delle
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Questa nuova norma ha suscitato in dottrina posizioni contrastanti, relativamente all’applicazione dell’istituto del silenzio assenso da parte di amministrazioni competenti in settori c.d. sensibili, come quello ambientale : molti l’hanno accolta con favore, in quanto considerata come un mezzo valido per poter contrastare la prassi dei veti delle amministrazioni che, rimanendo inerti, nella pratica, impediscono la realizzazione di qualsiasi tipo di intervento generando potenziali danni per le imprese e per i cittadini. Altra parte della dottrina ha invece sollevato varie critiche in relazione alla suddetta disciplina. Esemplificativo in tal senso è un articolo del prof. De Leonardis155, nel quale vengono messe in
rilievo tre valutazioni critiche che possono riassumere anche il punto di vista di altri giuristi che si sono posti sulla stessa linea di pensiero, a seguito dell’entrata in vigore della riforma: la prima fa riferimento alla mancata coerenza con l’art. 20 della l. n. 241/90; la seconda riguarda la compatibilità con il diritto europeo e la terza invece, la mancata valutazione delle organizzazioni amministrative preposte alla tutela. Per quanto riguarda il primo aspetto, viene sottolineato come risulti essere piuttosto singolare il fatto che il silenzio assenso
155 F. DE LEONARDIS, Il silenzio assenso in materia ambientale:
considerazioni critiche sull’art. 17bis introdotto dalla cd. riforma Madia;
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venga trattato in maniera differente nel caso in cui esso si riferisca all’amministrazione procedente (come previsto all’art. 20 della legge 241/90) o ad un’amministrazione che intervenga in un procedimento già avviato da un’altra (art. 17bis). Ricordiamo infatti che, come stabilito all’art 20, il silenzio assenso non si applica “agli atti e procedimenti riguardanti il
patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità”, escludendo
dunque che, nei procedimenti di parte volti al rilascio di provvedimenti amministrativi, relativi alla materia ambientale o ad altre ritenute “sensibili”, il silenzio della P.A. competente equivalga ad un accoglimento della domanda. Ciò a differenza di quanto stabilito dall’art.17bis della stessa legge, appena introdotto dalla cd. riforma Madia, laddove invece, nel caso sia richiesto un assenso, concerto o nulla osta comunque denominato di amministrazioni pubbliche, l’assenso s’intende acquisito anche nei casi in cui ciò riguardi amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, sebbene con un termine di formazione del silenzio assenso più ampio, rispetto a quello standard, cioè di novanta giorni. Quindi è il diverso trattamento degli interessi sensibili, a seconda che l’amministrazione preposta a tali interessi sia
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procedente o sia un’amministrazione intervenuta successivamente, ad apparire singolare.
In riferimento al secondo aspetto critico, riguardante il contrasto sostanziale dell’art. 17bis, comma 2 con il diritto europeo, le basi sulle quali si poggiano le critiche di parte della dottrina, vanno ricercate in quello che sembrerebbe un contrasto con il consolidato orientamento della Corte di Giustizia. Quest’ultima, infatti, in più occasioni ha affermato la necessità che il procedimento si concluda, con un provvedimento espresso da parte delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, ritenendo che l’interesse all’ambiente abbia un’importanza tale da richiedere sempre una valutazione chiaramente espressa da parte delle autorità che ne svolgano l’istruttoria.
La prima sentenza che ha palesato tale orientamento è del 1991 e con essa la Corte di Giustizia ha dichiarato l’illegittimità di una norma nazionale italiana che prevedeva un’autorizzazione provvisoria tacita in materia di scarichi. La Corte, accogliendo le censure della Commissione, ha posto l’accento sulla delicatezza degli interessi protetti, ritenendo sempre necessario un provvedimento espresso che tenga in considerazione l’istruttoria svolta e il bilanciamento effettuato. Il principio dell’incompatibilità del silenzio assenso con i caratteri e gli scopi delle direttive comunitarie è stato poi
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ribadito in varie altre sentenze156, soprattutto relativamente
alla normativa ambientale (autorizzazioni in materia di rifiuti, autorizzazioni per emissioni in atmosfera, o in ambito di valutazioni di impatto ambientale). Anche recentemente la Corte di Giustizia è ritornata su queste tematiche, relativamente ad un’ipotesi di silenzio assenso nelle procedure di verifica di assoggettabilità a VIA, ribadendo come in materia ambientale occorra verificare l’effettivo svolgimento dell’istruttoria finalizzata alla valutazione dell’impatto di un intervento da autorizzare, per evitare il venir meno della ratio della normativa ambientale di tutela preventiva dell’ambiente e della salute dei cittadini.157 Anche la Corte
Costituzionale italiana, in varie sentenze, ha seguito la scia della giurisprudenza comunitaria, a partire da una sentenza del 1992, fino ad arrivare all’ultima nel 2014. La prima di queste sentenze della Corte Costituzionale, del 1992, facendo riferimento alle direttive comunitarie in materia di rifiuti, ha ribadito come gli “atti normativi, comunitari e
statali, secondo la interpretazione giurisprudenziale, escludono anche la possibilità di una autorizzazione
156 Corte Giust. 28 febbraio 1991, in C-131/88, Commissione c. Germania;
orte Giust. 19 giugno 2001, in C-230/00 Commissione c. Regno del Belgio
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implicita o tacita e il ricorso all'istituto del silenzio-assenso proprio perchè si impone la tutela della salute e dell'ambiente, che sono beni costituzionalmente garantiti e protetti (artt. 32 e 9 della Costituzione)”. 158 Ancora nel 2014 la Corte
Costituzionale ha dichiarato l’incostituzionalità di una norma regionale che prevedeva un silenzio assenso in materia di scarichi in fognatura, soprattutto per violazione dell’'art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990, che esclude l'applicabilità dell’istituto alla materia ambientale. 159 Stessa posizione
riguardo l’esclusione del silenzio assenso in ambito ambientale è stata presa anche dal Consiglio di Stato e dai giudici amministrativi di primo grado in varie occasioni.
La giurisprudenza, in particolare quella della Corte Costituzionale, sembra abbia ben chiarito, quindi, che l’esclusione del silenzio assenso in materia ambientale costituisca un principio generale per l’ineliminabile necessità di istruttoria che si ritrova nel diritto ambientale. Certo, la clausola di salvaguardia inserita all’ultimo comma dell’art 17bis, per la quale il regime del silenzio assenso non varrebbe nell’ipotesi in cui il diritto europeo richieda provvedimenti espressi, è stata ritenuta utile ma non
158 Corte Cost., 1 luglio 1992, n. 307 159 Corte Cost., n. 209/2014
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soddisfacente dal punto di vista della certezza e chiarezza delle norme giuridiche.
Il terzo spunto critico riguarda l’auspicio di un cambiamento di prospettiva, paventato da parte della dottrina che, d’accordo con la difesa diritto dei cittadini o delle imprese di vedere conclusi procedimenti in tempi celeri , punta a sottolineare come il raggiungimento di un simile obiettivo possa avvenire mediante un’opera di riordino e di ricollocazione del personale amministrativo, unito ad una verifica concreta del carico di lavoro delle amministrazioni, relativamente agli specifici settori e non solo “mettendo delle tagliole alle pubbliche amministrazioni”.160
Le novità relative al silenzio assenso sono invece state accolte in maniera favorevole da altra parte della dottrina. Guido Corso, ad esempio, ha salutato positivamente le disposizioni sul procedimento amministrativo, immediatamente efficaci (artt. 3 e 6 della l. 124/2015), in quanto considerate capaci di apportare semplificazioni alla vita dei cittadini e delle imprese. Sulle critiche avanzate alla nuova figura di silenzio assenso, Corso non sembra trovarsi d’accordo, ritenendo invano il riferimento al diritto dell’Unione Europea, giustificando questa visione con la sottrazione a tale regola dei
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casi che, in base al diritto europeo, necessitano dell’adozione di provvedimenti espressi (art 3, ultimo comma, legge 124/2015) e a tal proposito non si esime dal ritenere vani “gli alti lai delle vestali dell’ambiente e dei beni culturali” sulla questione.161