La “Riforma Madìa”: uno sguardo d’insieme

La L. n. 124/2015, entrata in vigore il 28 agosto 2015 (cd. “Riforma Madìa”), ha dato vita alla riforma della Pubblica Amministrazione, la quale ha preso forma all’interno di un quadro generale volto a semplificare, accelerare e snellire l’azione amministrativa, e già delineato dal Governo Renzi con l’emanazione del D.L. 24 giugno 2014, n. 90, recante “Misure

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urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari”.149

Sin dalla stagione di riforme avviata dalla legge n. 241 del 1990, si sono susseguite, periodicamente, delle riscritture più o meno estese delle regole riguardanti le Pubbliche Amministrazioni, come le riforme amministrative avviate dai ministri pro tempore quali Sabino Cassese (1992-1993), Franco Bassanini (1997 1998), Renato Brunetta (2009). L’esigenza di ammodernamento della Pubblica Amministrazione e dei suoi meccanismi è divenuto sempre più pressante nel corso del tempo. Anche a livello di economia globale, gli Stati fanno dei propri sistemi giuridici e dell’efficienza di un’amministrazione poco invasiva, un metodo per competere e per migliorare la propria posizione con riguardo agli “indicatori” presenti nelle classifiche redatte dagli organismi internazionali. Finora le varie riforme che si sono succedute non sono però riuscite a smuovere l’Italia da posizioni poco meritevoli.

Di certo va riconosciuto al governo in carica di aver impiegato molte energie a favore di questa riforma e di aver profuso un grande impegno nella redazione del testo e nel percorso parlamentare del Ddl che, con la pubblicazione in Gazzetta, ha

149 _{D. GIANNINI, La riforma "Madia": il nuovo volto della PA; Portale}

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tagliato un primo importante traguardo. Si tratta tuttavia solo della prima fase di un processo che sarà sicuramente molto complesso e articolato, essendo la legge Madia composta quasi interamente da deleghe legislative, che comporteranno un notevole carico di lavoro, generalmente nei 12 mesi successivi, per il governo, per le commissioni parlamentari tenute ad esprimere pareri sulle bozze di articolato, e per i gruppi di lavoro interno. Saranno poi proprio i decreti delegati a dimostrare l’effettiva funzionalità della riforma.

Le deleghe, con la propria struttura “a maglie larghe”, comportano la possibilità che l’azione di riforma possa essere molto ampia o molto contenuta, a seconda della prevalenza di tendenze innovatrici o conservatrici. Solo una volontà politica forte potrà contrastare eventuali resistenze degli apparati burocratici o dei gruppi di interesse soggetti alle misure in questione. Ricordiamo poi che simili riforme richiedono un’ulteriore fase attuativa, comprensiva di provvedimenti normativi secondari e di misure organizzative e implementative che, seppure meno seguita dai mezzi di informazione e meno sentita dall’opinione pubblica, costituisce in realtà il momento più delicato e più a rischio di paralisi. A titolo di esempio, basti citare la legge sulla trasparenza amministrativa, ritoccata dalla legge Madia in più punti, che subì per anni una sorta di boicottaggio in sede attuativa.

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Si rende necessario, dunque, uno “sforzo costante e di lungo

periodo, da portare avanti con unità di intenti” affinché il

progetto di riforma possa avere successo, così come dimostrato anche da realtà avanzate quali quelle della Gran Bretagna e degli Stati Uniti già nell’Ottocento, le quali hanno ridato nuovo slancio ai loro apparati amministrativi solo mediante azioni pluridecennali.

A livello di contenuti della riforma, la legge 124/2015 interviene essenzialmente su tre ambiti: sull’organizzazione, tentando lo sfoltimento e la razionalizzazione degli apparati meno funzionali; sul pubblico impiego, puntando all’introduzione di criteri privatistici di gestione, sull’attività amministrativa, con l’idea di semplificare e di accelerare gli iter procedimentali.150

Dal punto di vista strutturale, la legge Madia si compone di 23 articoli, distribuiti in quattro capi.

Il Capo I della Legge in esame tratta delle “Semplificazioni Amministrative”, facendo riferimento alle deleghe necessarie in ambito di “Carta della cittadinanza digitale”, di Conferenza dei servizi e di “Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o

150 _{M. CLARICH, G. FONDERICO, Un risultato positivo “appeso” alla}

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servizi pubblici”. Non vengono poi tralasciati i temi della Segnalazione certificata di inizio attività, del silenzio assenso, dell’Autotutela amministrativa, oltre che della “Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza”.

Il Capo II della legge in esame si occupa di “Organizzazione”, mentre il Capo III si focalizza sul “Personale”, con particolare attenzione alla Dirigenza Pubblica.

L’ultimo Capo, il IV, si occupa delle “Deleghe per la semplificazione normativa”, e al suo interno si fa riferimento al riordino di varie discipline: del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche, dei servizi pubblici locali di interesse economico, oltre che del “Riordino della procedura dei giudizi innanzi la Corte dei conti”.

La legge, come si è detto, è costituita prevalentemente da deleghe che, per quanto riguarda la riorganizzazione, hanno come principali destinatari le amministrazioni dello Stato e le società pubbliche. Con riferimento alle prime, si punta sulla riduzione sia degli uffici che del personale cercando di eliminare duplicazioni e sovrapposizioni (articolo 8). Emerge chiaramente l’obiettivo di ottimizzare le risorse per i c.d. “servizi strumentali”, quelli resi dalle amministrazioni a loro stesse, ricavando così risorse da destinare ai “servizi ai cittadini”. Ciò trova conferma nell’idea di promuovere la

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costituzione di “uffici comuni” per prestare servizi strumentali a più amministrazioni, oltre che nella riduzione e nell’accorpamento delle sedi.

La legge non si esime dall’incidere anche su aspetti molto delicati come il riordino delle forze di polizia (da cui ad esempio potrebbe derivare l’assorbimento del corpo forestale nella polizia di Stato). Altri accorpamenti riguarderanno le camere di commercio (articolo 10), con la riduzione di quasi la metà gli enti camerali esistenti.

Per quanto riguarda le società pubbliche (articolo 18), sono previsti degli interventi a tappeto: si mira al riordino delle partecipazioni, a classificare le società per tipi, a disciplinare le responsabilità degli amministratori e sancire regole circa i rapporti finanziari con gli enti partecipanti. Si prospetta quindi concretamente, per la prima volta, la possibile redazione di una sorta di statuto delle società pubbliche che possa porre fine al caos delle tante norme adottate nel corso del tempo.

Con riferimento al personale delle Pubbliche Amministrazioni, la legge interviene in ambito di dirigenza pubblica (articolo 11). Per i ruoli relativi ai “macro ambiti” legati ai livelli territoriali (Stato, Regioni ed Enti locali) si cerca di arrivare ad un’unificazione degli uffici, con azioni incisive come l’abolizione dell’ufficio di segretario comunale e l’attribuzione delle sue funzioni a livello dirigenziale. La delega in questione

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dovrà affrontare i temi dell’accesso alla dirigenza, del conferimento degli incarichi dirigenziali, senza tralasciare la responsabilità, il trattamento economico e la valutazione dei risultati. In riferimento al personale delle Pubbliche Amministrazioni è prevista in generale un’ampia delega di “riordino” della disciplina (articolo 17), oltre ad alcune disposizioni più specifiche (come l’articolo 14 sul lavoro a distanza).

Dal punto di vista dell’attività amministrativa, la riforma punta sulla modernizzazione e sulla trasparenza.

Si prevede una riscrittura generale delle norme relative all’amministrazione digitale (articolo 1). Viene prevista la ridefinizione e semplificazione dei procedimenti amministrativi, delle organizzazioni e delle procedure interne con un fondamentale adeguamento al principio “digital first”. Ciò dovrebbe consentire un adeguamento delle strutture dei vari procedimenti alle forme digitali di azione, andando a modificare radicalmente quello che sino a oggi è stato il modello ordinario di rapporto tra amministrazione e cittadini. La previsione di riforma a “risorse invariate”, potrebbe però renderne assai difficile l’attuazione pratica. Importante è anche la risistemazione delle disposizioni in tema di trasparenza e anticorruzione (articolo 7), laddove si punta a generalizzare il diritto di accesso inteso come “strumento di

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controllo diffuso”, che quindi prescinda da un eventuale interesse specifico alla conoscenza.151

6.3 Le novità in materia di SCIA e di autotutela