La valutazione di impatto ambientale (VIA)

Una prima manifestazione del particolare rilievo degli interessi ambientali all’interno dei lavori della conferenza di servizi si ha nel caso in cui venga presentata richiesta di valutazione di impatto ambientale.

La valutazione di impatto ambientale (VIA) è un procedimento la cui finalità è quella di valutare e prevedere gli effetti di un’opera o di un’infrastruttura su una serie di fattori, siano essi di natura “biotica”, (cioè riguardanti flora, fauna, uomo) o “abiotica” (clima, paesaggio, suolo, aria, acqua). Vengono presi in considerazione dalla VIA anche il patrimonio culturale, i beni materiali e ovviamente le rispettive interazioni e il procedimento comprende funzioni conoscitive, informative, valutative e partecipative.115

La procedura di VIA si basa sul principio dell’azione preventiva, in base al quale la migliore politica ambientale

115 _{F. FONDERICO, Valutazione di impatto ambientale, in S. CASSESE}

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consiste nel prevenire gli effetti negativi legati alla realizzazione dei progetti anziché combatterne successivamente gli effetti.116 _{La procedura, per come è strutturata è volta ad}

evitare che una decisione venga presa senza aver avuto corrette informazioni sulle eventuali conseguenze ambientali della stessa. Essa assolve essenzialmente tre funzioni:

una preventiva, in quanto impedisce il realizzarsi di opere e progetti potenzialmente pericolosi per l’ambiente e promuove misure più idonee a preservarlo. In tal senso la VIA si collega al concetto di sviluppo sostenibile, che implica proprio la necessità di adottare un metodo preventivo ma anche correttivo di eventuali rischi per l’ambiente.

Altra funzione è quella programmatica che discende dalla necessità di individuare una gerarchia di interessi da tutelare all’interno del procedimento di valutazione d’impatto ambientale.

A queste si aggiunge la funzione partecipativa, la quale comporta il prendere in considerazione le varie istanze dei soggetti coinvolti nella realizzazione di opere e progetti, rispondendo così all’esigenza di contemperare la tutela e salvaguardia dell’ambiente con la crescita economica.117

116 _{www.isprambiente.gov.it} 117 _{G.PIZZANELLI, op. cit.}

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La VIA è dunque uno strumento che cerca di introdurre un nuovo approccio che possa influenzare il processo decisionale negli ambienti imprenditoriali e politici, e incentivare la partecipazione della popolazione dei territori interessati. Le procedure di valutazione d’impatto ambientale sono oggi definite dal d.lgs. 152/2006, il quale definisce tre fasi, ovvero tre strumenti operativi:

Lo “screening”, cioè la verifica di assoggettabilità; lo “scoping”, ossia la delimitazione del campo di indagine e dei contenuti e infine la Valutazione di Impatto Ambientale vera e propria. Secondo la normativa vigente esistono progetti che per poter essere ammessi alla procedure di VIA, devono essere sottoposti ad una fase di screening, cioè una verifica di assoggettabilità. La verifica di assoggettabilità serve ad arrivare alla decisione da parte dell’autorità competente, se per lo specifico progetto, sia necessario lo svolgimento di una procedura di VIA. Si tratta di una procedura specifica, applicabile ai progetti elencati nell’allegato II e IV dell’art 20 del testo unico sull’ambiente.

La seconda fase è quella che si attua quando è stata definita la necessità di svolgere una procedura di VIA, per poter definire gli argomenti da includere all’interno dello Studio di Impatto Ambientale (SIA). Lo scoping quindi è volto all'individuazione degli impatti ambientali e dei tipi di alternative da considerare, le misure per mitigare gli impatti, è un dialogo

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tra il proponente e l'Ente di competenza avente il fine di ottimizzare la procedura, a chiarirne modalità, termini e gli eventuali approfondimenti.

Una volta verificata l’assoggettabilità ed individuato il campo d’indagine, è possibile presentare e pubblicare il progetto e svolgere le consultazioni. Al termine di queste valutarne gli esiti e prendere una decisione.

Abbiamo detto che può verificarsi la possibilità per cui il procedimento di valutazione di impatto ambientale si inserisca all’interno del procedimento della conferenza di servizi. In particolare le norme che vengono in rilievo sono l’art 14bis e il 14ter della legge 241/90.

Per quanto riguarda l’art 14bis, il riferimento è alla conferenza di servizi preliminare, laddove al comma 3 si stabilisce che “nel

caso in cui sia richiesta VIA, la conferenza di servizi si esprime entro trenta giorni dalla conclusione della fase preliminare di definizione dei contenuti dello studio d'impatto ambientale, secondo quanto previsto in materia di VIA. Ove tale conclusione non intervenga entro novanta giorni dalla richiesta di cui al comma 1, la conferenza di servizi si esprime comunque entro i successivi trenta giorni. Nell'ambito di tale conferenza, l'autorità competente alla VIA si esprime sulle condizioni per la elaborazione del progetto e dello studio di impatto ambientale.” Nella norma è stabilito espressamente che la fase

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di valutazione di impatto ambientale, in quanto sono accomunate dallo studio di impatto ambientale, che costituisce anche la prima parte della VIA. Dunque il procedimento di valutazione di impatto ambientale riprenderà poi dal momento in cui esso si è perfezionato in sede di conferenza118_.

In dottrina e giurisprudenza sono poi emersi pareri contrastanti riguardo la natura giuridica della valutazione di impatto ambientale e il suo rapporto con il procedimento autorizzatorio principale che viene a configurarsi nella conferenza di servizi. In base ad un orientamento affermatosi in tempi meno recenti, la valutazione di impatto ambientale viene considerata un mero atto endoprocedimentale, un parere inserito all’interno del procedimento principale, che se positivo consente di poter arrivare alla decisione finale. La VIA in quest’ottica viene a configurarsi come un parere obbligatorio, espressione di una manifestazione di giudizio tecnico scientifico ma non di volontà dell’amministrazione. Non sono mancate anche pronunce della giurisprudenza a favore di questa impostazione: ad esempio il TAR Liguria in una decisione del 1992, ha definito la valutazione di impatto ambientale come “un parere tecnico che si inserisce in un procedimento destinato a sfociare in un provvedimento di

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autorizzazione”119_{, o il Consiglio di Stato stesso, in una}

pronuncia, l’ha ritenuta “un parere costituente nulla più che un atto interno del procedimento”.120

Più di recente si è invece affermato un orientamento opposto, che vede i due procedimenti di valutazione di impatto ambientale e della conferenza di servizi come autonomi, funzionalmente legati, ma pur sempre distinti. In giurisprudenza ciò è stato rilevato ad esempio dal Consiglio di Stato in una pronuncia del 2005, nella quale è stato affermato che: “la valutazione di impatto ambientale non costituisce invero un mero giudizio tecnico, ma presenta profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo”121_.

La dottrina ha inoltre posto l’accento sulle differenze terminologiche intervenute a seguito della riforma introdotta con il d.lgs n. 4/2008, la quale modificando l’art 5 del d.lgs. n. 152/2006, ha definito il procedimento di valutazione di impatto ambientale non più come “giudizio di compatibilità ambientale”, ma come “provvedimento di valutazione di

119 _{TAR Ligura, 18 giugno 1992, n. 291, www.giustizia-amministrativa.it} 120 _{Cons. Stato, sez. V, 31 luglio 2002, n.4088, www.giustizia-}

amministrativa.it

121 _{Cons. Stato, sez. VI, 4 aprile 2005, n.1462, in www.giustizia-}

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impatto ambientale”, sottolineandone la natura obbligatoria e vincolante e inquadrandolo quindi come un atto di natura autorizzatoria e non come un semplice parere.122

Sebbene non espressamente sancita, quella dell’autonomia dei due procedimenti sembra oggi essere la teoria più accreditata. La VIA viene intesa dunque come un procedimento che fin dalla fase di studio e ricerca degli interessi coinvolti e dei dati tecnici necessari, va a intersecarsi con la fase preliminare della conferenza di servizi.

In generale, se la procedura di VIA viene richiesta nel corso della conferenza di servizi, quello che si determina è un opportuno prolungamento dei termini relativi ai lavori di quest’ultima, come riportato nella legge 241/90. Al comma 4 dell’art 14ter, infatti, viene stabilito che in tal caso la conferenza può esprimersi solo dopo l’acquisizione della VIA e il termine per l’adozione della decisione sarà sospeso fino all’assunzione della stessa, per un massimo di novanta giorni. In assenza di tale acquisizione nei termini suddetti, l’amministrazione preposta potrà rilasciarla all’interno della conferenza e i lavori dovranno concludersi entro trenta giorni, prorogabili di altri trenta in caso di particolari necessità istruttorie.

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Sebbene l’art 26 del T.U. sull’ambiente, al comma 4, preveda che il provvedimento di VIA vada a sostituire o comunque a coordinare tutte le autorizzazioni, intese e quant’altro sia necessario, riprendendo la formula comunitaria, per la realizzazione dell’opera in questione, tuttavia non viene precisato in alcun modo che tipo di meccanismo poter utilizzare. Non viene infatti specificato né come debba collocarsi l’intervento dei soggetti e degli organi chiamati a esprimersi, né come o quando il proponente del progetto e l’autorità competente debbano acquisirli. Non viene stabilito neanche che il parere di VIA assorba o sostituisca altre tipologie di pareri ambientali

Ciò finisce col rendere la procedura estremamente macchinosa e farraginosa, facendo aumentare il rischio di rallentamenti e ritardi. Come soluzione a tali problemi è stata prospettata l’idea di una possibile previsione, quale modalità tipica per l’intervento di tutte le amministrazioni coinvolte, di una conferenza di servizi istruttoria obbligatoria e non meramente eventuale, come previsto attualmente. Il Consiglio di Stato ha definito doverosa questa soluzione in un parere espresso nel 2007123_{, affermando che i principi in materia di conferenza di}

servizi contenuti nella legge n. 241/90 rappresentano una

123 _{Cons. Stato, sez. cons. atti normativi, parere nr. 3838 del 16 novembre}

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disciplina generale cogente, e ritenendo che il legislatore non possa lasciare irrisolta la questione del rapporto tra tali principi e procedura di VIA.

Ricorrere alla conferenza di servizi prima della stessa predisposizione dello studio di impatto ambientale, nell’ambito per esempio della fase di consultazione preliminare o scoping, attualmente prevista dall’art. 21 del T.U. come meramente facoltativa, potrebbe delimitare subito il “perimetro” delle questioni rilevanti in materia di impatto ambientale dell’opera proposta, orientando lo studio di impatto ambientale in maniera più aderente a tali problematiche e dunque snellendo e velocizzando le successive valutazioni dell’autorità competente e degli altri soggetti chiamati a intervenire nella procedura. Occorrerebbe però che il legislatore, optando per il modulo procedimentale della conferenza di servizi, assicurasse la partecipazione alla stessa anche di chi ha proposto il progetto, seguendo il modello della conferenza “aperta”, oggi generalizzato dalle più recenti riforme in materia introdotte con la legge n. 69/2009, garantendo così un pieno ed efficace contraddittorio sugli aspetti più complessi del progetto.124

Altri dubbi emergono poi in relazione alla possibilità che si prospetta per l’autorità procedente di prescindere

124 _{R. GRECO, VIA, VAS e AIA, queste sconosciute, articolo su}

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dall’eventuale dissenso o inerzia di chi è chiamato ad intervenire nel procedimento. Ciò che preoccupa maggiormente è il fatto che stando alla previsione dell’art 25, c. 3bis del T.U. ambientale del 2006, così come modificato nel 2010, sembra vi sia la possibilità di prescindere del tutto dal parere dei soggetti competenti in materia ambientale, andando così completamente contro quanto sancito dalla legge 241/90 all’art 16, c.3, che invece impedisce in tal caso all’amministrazione di proseguire nel procedimento. 125

A riguardo è stato evidenziato come paradossalmente, stando così le cose, si prospetta una maggiore tutela degli interessi ambientali in procedimenti nei quali non è richiesta la VIA, ma solo un parere in materia ambientale o paesaggistica, piuttosto che laddove la valutazione di impatto ambientale venga richiesta e dunque si sia in presenza di interventi che possano senza dubbio avere una maggiore influenza negativa sull’ambiente. La normativa vigente finisce così per risultare meno garantista per i valori ambientali, proprio in ipotesi nelle quali questi si trovino maggiormente a rischio.126

125 _{R. MUSONE, op.cit.}

126 _{R. GRECO, Brevi osservazioni sulle modifiche al procedimento di}

valutazione di impatto ambientale introdotte dal decreto legislativo 29 giugno 2010, n 128, articolo su www.giustizia-amministrativa.it

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Ci si è chiesto, inoltre, se l’istituto della conferenza di servizi sia realmente adatto al tipo di istruttoria necessario per garantire un’adeguata procedura di valutazione di impatto ambientale. I dubbi sorgono nel considerare che all’interno della procedura di VIA, si richiede un continuo interscambio informativo tra pubblico e privato, laddove quest’ultimo ha il diritto di confrontarsi con l’amministrazione e presentare alla stessa le situazioni di fatto e di diritto a corredanti il progetto. La necessità di questo continuo scambio tra pubblico e privato è stato sottolineato anche a livello europeo dalla direttiva 2011/91/UE, che ha evidenziato l’esigenza che gli Stati membri provvedano “affinché le autorità mettano a disposizione del committente le informazioni pertinenti di cui dispongono”, e garantiscano con i mezzi necessari, la possibilità per il committente di fornire le informazioni.

Perché ciò sia possibile la configurazione del procedimento di impatto ambientale dovrebbe seguire il modello dell’“arena

pubblica”, nel quale cioè l’amministrazione non si ponga in

posizione di supremazia, ma ponderi invece i vari interessi in gioco, consentendo il contraddittorio diretto per tutti coloro i quali abbiano interesse ad intervenire nel procedimento. Ciononostante, il modello nel quale si inserisce il procedimento di VIA, rimane quello della conferenza di servizi, sebbene forse sembrerebbero maggiormente idonei altre tipologie di modelli partecipativi che possiamo ritrovare nel T.U. sull’ambiente,

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ma non nella legge sul procedimento amministrativo (241/90), come per esempio l’inchiesta pubblica.

In ogni caso, la giurisprudenza italiana, seguendo l’orientamento della Corte europea dei diritti dell’uomo127_,

sembra comunque ferma nel considerare l’assenza della valutazione di impatto ambientale, come “una violazione di legge che impedisce ai privati una partecipazione efficace all’azione amministrativa”, condizionandone poi le scelte stesse.128