L’analisi costi /benefic

L’analisi costi benefici è uno strumento largamente utilizzato oggi negli Stati Uniti dalle agenzie preposte alla tutela della salute e dell’ambiente per la valutazione e il management del rischio. Essa richiede un’analisi completa dei presupposti di una certa azione e un bilancio quantitativo e qualitativo delle conseguenze prevedibili della stessa.314 La quantificazione dei benefici legati alla decisione e degli oneri che dalla stessa discendono consente all’organo decidente di intervenire solo quando i vantaggi complessivi dell’azione superano i costi che dalla stessa derivano.

L’analisi costi/benefici risponde principalmente ad un criterio di efficienza economica, ma questa non è l’unica ragione per cui, secondo la dottrina più autorevole, dovrebbe essere adottata nella regolazione del rischio.

Osserva Sunstein che il ricorso all’analisi costi benefici da parte dei soggetti pubblici competenti in materia di regolazione del rischio non è soltanto un mezzo per garantire l’efficienza, ma è soprattutto uno strumento utile dal punto di vista cognitivo perché permette di correggere gli errori della percezione del rischio315 (vedi supra cap.I, par. 4). Mentre la cd. euristica della disponibilità porta ad una scorretta stima delle probabilità quando si possono richiamare alla mente eventi che rappresentano la concretizzazione del rischio, l’analisi costi/benefici può dare una visione reale della gravità del rischio contro cui si richiede protezione; se l’inclinazione psicologica a non considerare la probabilità del verificarsi di un danno fa sì che la gente focalizzi l’attenzione solo sui casi peggiori, l’analisi costi/benefici permette una visione più chiara della situazione, etc.

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Cfr. SUNSTEIN,Risk and Reason. Safety, Law and the Enviroment, cit., p. 127-8.

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Specialmente quando si deve decidere su questioni estremamente complesse (come il riscaldamento globale, o gli organismi geneticamente modificati), è necessario, osserva l’A., avere un quadro il più completo e dettagliato possibile di cosa si può guadagnare e di ciò che si può perdere in conseguenza dell’azione che si intende adottare316. L’analisi costi/benefici è per questa ragione fondamentale nell’analisi del rischio: essa andrebbe vista non come una mera operazione aritmetica, ma come uno strumento per fare emergere la reale posta in gioco oltre che per disciplinare la paura e correggere le distorsioni della percezione.

Ciò non significa che l’analisi costi/benefici debba controllare le decisioni dei regolatori. Essa non stabilisce una regola assoluta per la decisione, nel senso che questi debbano necessariamente decidere di agire solo quando i benefici superano i costi dell’azione (seguendo cioè esclusivamente il criterio dell’efficienza economica). In un sistema democratico, si può anche decidere in favore di un’azione che non sia efficiente dal punto di vista economico, ma una tale decisione deve essere presa solo dopo avere raccolto tutti i dati necessari e soprattutto deve essere giustificata. Se si decide di spendere molti soldi per un vantaggio che è in proporzione piccolo se ne devono spiegare le ragioni, dal momento che le risorse sono limitate e gli stessi fondi potrebbero essere impiegati in modo economicamente più produttivo.

Sotto questo profilo, l’affermazione della preminenza della tutela della salute sugli interessi economici (contenuta in molte sentenze dei giudici comunitari e nella comunicazione della Commissione) appare, secondo l’A., un argomento privo di senso. Sunstein lo definisce “an almost comically unhelpful statement.”317 Se una misura può incrementare la salute soltanto in misura minima allora non si dovrebbero spendere ingenti risorse: in parte perché le stesse risorse potrebbero essere impiegate per altri e più gravi problemi di salute, in parte perché lo spreco di risorse può essere direttamente causa di problemi per la salute pubblica.

Secondo Sunstein, l’analisi costi-benefici, criticata da chi considera un tabù anche il solo pensiero di esprimere in termini numerici il valore di una vita umana, è

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Ibidem, p.130.

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in realtà uno strumento pragmatico che permette di identificare i mezzi migliori per proteggere la salute e prolungare la vita umana senza sprecare risorse preziose per rischi che si rivelano inconsistenti. Essa, contrariamente a quanto pensino coloro che le preferiscono il principio di precauzione, non presuppone la certezza o una prova assoluta per prendere in considerazione un rischio o un beneficio. I regolatori che utilizzano questo metodo fanno di regola ricorso a “margini di sicurezza” e includono nell’analisi la possibilità di errore.

L’utilizzo di questo metodo di analisi, spiega Sunstein, offre inoltre vantaggi anche sul piano della democrazia.318 I gruppi di interesse spesso manipolano la politica amplificando la portata di alcuni rischi o minimizzando quella di altri, utilizzando in modo strategico i pregiudizi delle persone causati dall’errata percezione. La necessità di produrre un’analisi completa dei presupposti e degli effetti della regolazione, supportata da dati scientifici affidabili, diminuisce il pericolo di condizionamenti da parte dei gruppi di interesse (pur non escludendolo: l’industria cercherà di sovrastimare i costi, i portatori di interessi antagonisti i vantaggi della misura di controllo). In generale l’analisi costi benefici aumenta comunque le probabilità che i cittadini e i funzionari pubblici siano informati meglio sugli interessi realmente in gioco.

In termini parzialmente simili, Majone osserva che le politiche del rischio devono fronteggiare due principali sfide: trattare l’errata percezione di alcuni rischi da parte del pubblico senza sacrificare valori come la trasparenza e la partecipazione e adottare principi chiari e coerenti di decisione che permettano di superare l’attuale frammentazione della regolazione del rischio319.

Chi deve adottare politiche pubbliche di regolazione del rischio opera di regola in situazioni di elevata (e spesso irriducibile) incertezza. Questa incertezza è troppo importante per essere trattata in modo intuitivo, ma deve essere espressa in termini di probabilità numeriche. Si tratterà sempre di stime di probabilità soggettive e non

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Risk and Reason. Safety, Law and the Enviroment, cit., p. 127-8.

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assolute, ma se sono rese esplicite, esse sono aperte allo scrutinio dei terzi e possono essere riviste in maniera logicamente coerente quando nuove informazioni sono disponibili.320

In tali situazioni, nota l’A., una buona regola di decisione per i regolatori è soltanto quella che permette di tenere in considerazione tutti gli elementi rilevanti del problema: il livello di incertezza, la salute e gli altri tipi di rischi, i potenziali benefici di misure alternative. Una tale regola permette di prendere l’unica decisione razionale, secondo la teoria della decisione, in condizioni di incertezza (per la collettività così come per il singolo): quella che sceglie l’alternativa che massimizza l’utilità attesa (e minimizza la perdita). L’analisi costi/benefici permette quindi ai regolatori di arrivare ad una scelta che non soltanto è efficiente dal punto di vista economico, ma è anche razionale: quella di agire solo quando i costi della regolazione non superano i suoi vantaggi.

Secondo Majone, l’analisi costi-benefici consente di stabilire un setting razionale di priorità nella regolazione, necessario dal momento che le risorse sono limitate e non tutti i rischi possono essere combattuti. Contrariamente a quanto si può pensare, l’esperienza dimostra inoltre che la gente è pronta a correre dei rischi se entrambi il lati dell’equazione costi benefici le sono presentati in modo onesto e convincente. 321