I principi della sicurezza alimentare

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Cfr. la Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo , al Comitato, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni del 12 luglio 2007 dal titolo Strategia tematica per l’uso sostenibile dei pesticidi.

A partire dal 1990 si sono succeduti in Europa una serie di episodi di contaminazione di cibi potenzialmente letali che hanno avuto larga eco nei media. Gli scandali dei polli alla diossina e della salmonella nelle uova, ma soprattutto la crisi della BSE (cd. morbo della mucca pazza) hanno colpito profondamente l’opinione pubblica, minando la fiducia dei consumatori nella qualità e nella sicurezza dei prodotti alimentari commercializzati in Europa, e più in generale nella capacità delle istituzioni nazionali e comunitarie di proteggere la salute dei cittadini140.

In riposta a questa crisi la Commissione ha avviato nel 1997141 un processo di revisione della legislazione alimentare culminato nel Libro bianco sulla sicurezza

alimentare del 12 gennaio 2000. Adottato nella convinzione che “l’Unione europea

deve ristabilire la fiducia del pubblico nei suoi approvvigionamenti, nella scienza degli alimenti, nella sua normativa in materia alimentare e nei suoi controlli negli alimenti” il libro bianco contiene una serie di proposte volte a riorganizzare l’intero sistema della sicurezza alimentare per garantire da un lato “il più alto livello possibile di protezione della salute “ e per assicurare dall’altro una maggiore trasparenza a tutti i livelli della politica di sicurezza alimentare, trasparenza ritenuta dalla Commissione fondamentale per “accrescere la fiducia dei consumatori nella politica di sicurezza alimentare della UE”142.

140

Sulla crisi della BSE cfr. FISHER, Risk regulation and administrative constitutionalism, cit., 59- 87. Sottolineano la rilevanza della crisi BSE per la riforma della disciplina europea della sicurezza alimentare VOGEL,Ships passing in the night. The changing politics of risk regulation in Europe and the United States, EUI working papers, RSC No 2001/16, Firenze 2001, 24-25; TRUTE, Democratizing science: Expertise and participation in administrative decision-making,in The public nature of science under assault. Politics, markets, science and the law, Springer Berlin 2005, 100; MAC MAOLAIN, EU Food Law. Protecting Consumers and Health in a Common Market, Hart publishing, Oxford 2007, 176 ss; MALTONI,Sicurezza alimentare, in CASSESE ( a cura di) Dizionario di diritto pubblico, Milano 2006, 5545; GNES, Alimenti, in CHITI /GRECO (a cura di) Trattato di diritto amministrativo europeo, Parte speciale, vol. I, Milano 2007, 126. EWALD,richiamando l’affermazione di Foucault secondo cui le grandi forme poilitiche in occidente si sarebbero costruite attorno alle grandi crisi sanitarie (la peste in particolare), afferma che la crisi della BSE e quella del sangue infetto avrebbero detreminato la nascita di una nuova forma politica: lo stato di precauzione caratterizzato da un nuovo e originale rapporto tra sapere e potere (in L’Etat de précaution, cit., p. 359).

141

Anno di pubblicazione del libro verde sui “Principi generali della legislazione in materia alimentare nell’Unione europea” COM (97) 176 def.

142

Libro bianco sulla sicurezza alimentare COM (1999)717 def. del 12 gennaio 2000, p. 7 e 41.

Le proposte formulate dalla Commissione sono state in larga parte recepite nel Regolamento CE n. 178/2002 del 28 gennaio 2002 che stabilisce i principi e i

requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la

sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare 143. Il

nuovo regolamento costituisce, secondo quanto disposto dall’art. 1, la base per garantire un elevato livello di tutela della salute umana e degli interessi dei consumatori in relazione agli alimenti e al contempo un efficace funzionamento del mercato interno. Per raggiungere questi obiettivi esso fissa i principi generali della legislazione alimentare: principi cui avrebbero dovuto essere adattate tutte le discipline esistenti in materia di prodotti alimentari entro l’1 gennaio 2007, e alla cui luce dette normative devono essere comunque interpretate prima che si compia il processo di adeguamento (art. 4, commi 3 e 4).

Tra questi principi il regolamento include l’analisi del rischio su cui deve obbligatoriamente fondarsi la legislazione in materia di alimenti al fine conseguire un elevato livello di tutela della salute e della vita umana (art. 6, comma 1).144 Nell’ambito dell’analisi del rischio il legislatore comunitario distingue tra

valutazione del rischio, che deve basarsi su elementi scientifici e deve essere “svolta

in modo indipendente, obiettivo e trasparente” (comma 2) e gestione del rischio che deve tenere conto dei risultati della valutazione del rischio e in modo particolare dei pareri della Autorità della sicurezza alimentare (istituita dallo stesso regolamento) nonché di “altri aspetti, se pertinenti”, e del principio di precauzione(comma 3 ). Quest’ultimo viene definito, per la prima volta in una atto giuridico vincolante della

143

Sulla nuova disciplina della sicurezza alimentare si veda CASSESE, La nuova disciplina alimentare europea, in Lo spazio giuridico globale, Bari 2003, 113 e ss; MALTONI, Sicurezza alimentare, in CASSESE ( a cura di) Dizionario di diritto pubblico, Milano 2006, 5545; GNES, Alimenti, in CHITI /GRECO (a cura di) Trattato di diritto amministrativo europeo, cit., 117 ss.;SAVINO, Autorità e libertà nell’Unione europea: la sicurezza alimentare, Riv. Trim. Dir. Pubbl. 2/2007, 413 ss.;MAC MAOLAIN, EU Food Law. Protecting Consumers and Health in a Common Market, cit.; CAPELLI/KLAUS/SILANO, Nuova disciplina del settore alimentare e Autorità europea per la sicurezza alimentare, Milano 2006; GERMANÒ/ROOK BASILE, Il diritto alimentare tra comunicazione e sicurezza dei prodotti, Torino 2005; SOLLINI, Il principio di precauzione nella disciplina europea della sicurezza alimentare. Profili critico-ricostruttivi, cit.

144

Sottolinea l’importanza della affermazione della necessità dell’analisi del rischio per tutte le misure di politica di sicurezza alimentare ESTEVE PARDO,Privileged domain of risk treatment: Risk and Health, in Revue europeenne de droit public, 2003, 114-115.

Unione europea, nel successivo articolo 7 in cui si legge “Qualora, in circostanze specifiche a seguito di una valutazione delle informazioni disponibili, venga individuata la possibilità di effetti dannosi per la salute umana ma permanga una situazione d’incertezza sul piano scientifico, possono essere adottate le misure provvisorie di gestione del rischio necessarie per garantire il livello elevato di tutela della salute che la Comunità persegue, in attesa di ulteriori informazioni scientifiche per una valutazione più esauriente del rischio.” Al secondo comma dello stesso articolo il legislatore comunitario puntualizza che le misure adottate sono “proporzionate e prevedono le sole restrizioni al commercio che siano necessarie per raggiungere il livello elevato di tutela della salute perseguito nella Comunità, tenendo conto della realizzabilità tecnica ed economica e di altri aspetti, se pertinenti.”e che “tali misure sono riesaminate entro un periodo di tempo ragionevole a seconda della natura del rischio per la vita o per la salute individuato e del tipo di informazioni scientifiche necessarie per risolvere la situazione di incertezza scientifica e per realizzare una valutazione del rischio più esauriente.”

Oltre ai principi generali della legislazione alimentare, il regolamento n.178/2002 fissa anche i requisiti generali della legislazione alimentare. Tra i quali figura al primo posto quello della sicurezza degli alimenti (art.14).

In particolare il primo comma dell’art l’art. 14 dispone che “gli alimenti a

rischio non possono essere immessi sul mercato”. Tali sono considerati gli alimenti dannosi per la salute e quelli inadatti al consumo umano, tenuto conto delle normali

condizioni di impiego e delle informazioni messe a disposizione del consumatore (art. 14, comma 2). Per valutare se un elemento è dannoso per la salute è necessario, secondo quanto previsto dal terzo comma dello stesso articolo, prendere in considerazione “non soltanto i probabili effetti immediati e/o a breve termine e/o a

lungo termine dell’alimento sulla salute di una persona che lo consuma, ma anche su quella dei discendenti” e di tenere conto dei “probabili effetti tossici cumulativi”

di un alimento e della eventuale “particolare sensibilità” di una “specifica categoria” di consumatori cui l’alimento sia destinato.

La stessa disposizione stabilisce che gli alimenti conformi a specifiche disposizioni comunitarie riguardanti la sicurezza (art. 14, comma 7) sono considerati sicuri, mentre in assenza di disposizioni comunitarie specifiche vige una presunzione

di sicurezza per i prodotti che siano conformi alla disciplina del paese in cui vengono commercializzati (art. 14, comma 9).

Nel capitolo che segue l’analisi si concentrerà su due di queste discipline comunitarie specifiche che subordinano al rilascio di autorizzazione l’immissione in commercio di alimenti considerati particolarmente rischiosi per salute umana e per l’ambiente: il regolamento n. 1829 del 22 settembre 2003 riguardante gli alimenti contenenti (o costituiti da) organismi geneticamente modificati (OGM) e il regolamento n. 1831 di pari data sugli additivi utilizzati nell’alimentazione degli animali. Prima di esaminare le procedure comunitarie per l’autorizzazione e la vigilanza di tali alimenti è però necessaria una breve premessa sul modo in cui il diritto europeo più in generale disciplina i prodotti derivanti dalle biotecnologie.

5. La normativa europea in materia di organismi geneticamente