Il ruolo della difesa civica nei principali ordinamenti europe
11. Analogie, differenze e pregi di un istituto che favorisce la buona am ministrazione
Tra i Paesi presi in considerazione possono ravvisarsi analogie e differenze34.
Nella maggior parte dei Paesi il difensore civico è nominato dal Parlamento (Svezia, Finlandia, Danimarca, Austria, Germania e Spagna), mentre è nominato dal Governo o dal Capo dello Stato in Francia, Regno Unito e Grecia35.
In tutti i Paesi considerati il difensore civico è previsto dalla Costituzione (ovviamente con l’eccezione del Regno Unito), ma in Francia, in Austria ed in Grecia è stato prima previsto con legge e ha ricevuto solo successivamen- te una copertura costituzionale.
Può essere attivato dai cittadini o d’ufficio in Svezia, Finlandia, Danimarca, Austria, Germania, Spagna, Grecia e Francia (dal 2008), mentre occorre l’intermediazione di un parlamentare nel Regno Unito (così come in Francia prima del 2008), intermediazione che non è tuttavia necessaria in materia sanitaria.
Svolge attività di ispezione e di controllo in Danimarca, Germania, Francia, Grecia e Regno Unito, mentre può anche agire in giudizio in Svezia e in Finlandia o di fronte ai giudici costituzionali in Spagna e in Austria.
Tra i diversi modelli di difesa civica permangono dunque alcune differen- ze, che tendono tuttavia ad attenuarsi, anche per effetto della comparazione e delle influenze reciproche, particolarmente forti all’interno dell’Europa.
La diffusione della difesa civica36 dimostra un dato che potrebbe apparire paradossale: tale istituto è presente proprio laddove la pubblica amministra- zione dà già prova di grande efficienza e funzionalità. Da ciò vi è chi fa discendere il principio secondo cui il difensore civico può essere istituito solo negli ordinamenti nei quali vi è già un sistema amministrativo avanzato e un clima di fiducia dei cittadini nei confronti della pubblica amministra-
34 Cfr. l. VolPe, In search cit., 1619, secondo cui “l’Ombudsman mostra però una grande
capacità di adattamento nei diversi “ambienti” costituzionali, inventariando non pochi mo- delli differenziati di se stesso”.
35 Sottolineano questa differenza g. de VergoTTini, voce Ombudsman, in Enc. Dir., vol.
XXIX, Milano 1979, 881 s.; m. comba, voce Ombudsman, in Digesto. Discipline Pubbl.,
Appendice, vol. II, Torino 2008, 537.
36 l. VolPe, In search cit., individua nella transtemporalità e transterritorialità della di-
fesa civica quattro generazioni: 1) l’età fondativa con il prototipo baltico; 2) la sua entrata in campo con le Costituzioni razionalizzate attraverso la recezione finlandese; 3) lo spazio conquistato al tempo del Welfare State; 4) la più recente e matura coniugazione con la pro- tezione costituzionale dei diritti.
zione37. Come è chiaramente intuibile, tuttavia, la difesa civica, che impone una maggiore trasparenza alla pubblica amministrazione, tende a responsa- bilizzare i funzionari pubblici e a migliorare i servizi erogati, sarebbe invece necessaria soprattutto dove la pubblica amministrazione è più carente.
Si obietta che il difensore civico non avrebbe poteri abbastanza incisivi38, sarebbe uno strumento meno idoneo rispetto alla via giudiziaria a ristabilire i diritti violati. L’esperienza dei Paesi dove è stato istituito dimostra tuttavia che, quand’anche privo di poteri coercitivi nei confronti della pubblica am- ministrazione, l’Ombudsman esercita una notevole influenza nei confronti degli uffici pubblici e i suoi richiami non restano inascoltati39. Il difensore civico, come tramite fra cittadini e pubblica amministrazione, favorisce una risoluzione amichevole della controversia, con evidenti vantaggi tanto per il cittadino quanto per l’amministrazione.
Nei Paesi in cui è più radicato, il difensore civico si pone in aggiunta ad altri strumenti di garanzia dei cittadini verso la pubblica amministrazione, come la giustizia amministrativa, ma anche il procedimento amministrativo o il ricorso diretto di costituzionalità per la tutela dei diritti fondamentali (recurso de amparo in Spagna e in America Latina e Verfassungsbeschwerde nei Paesi di lingua tedesca).
La difesa civica non è uno strumento alternativo alla tutela giurisdiziona- le: si possono percorrere entrambe le strade. Tuttavia, mentre la via giudizia- ria tutela diritti prevalentemente individuali, la difesa civica tutela maggior-
37 Secondo l. VolPe, In search cit., 1630-1631 precondizione necessaria per il buon im-
pianto della difesa civica sarebbe la separazione tra politica ed amministrazione, che in Italia risulta “molto di là a venire”.
38 Cfr. g. de VergoTTini, Un Ombudsman per le regioni, in Il Mulino 21, 1972, spec.
430 (lo stesso A., voce Difensore civico, in Enc. Giur. Treccani, vol. XII, Roma 1988, 4-5, qualifica però la difesa civica come una “soluzione organizzativa positiva, anche se non risolutiva, nel quadro di un tentativo di miglioramento dei rapporti fra comunità regionali e apparato amministrativo”); g. zagrebelsky, Problemi costituzionali sulla nomina di un
Commissario parlamentare in Italia, in c. morTaTi, L’Ombudsman cit., 154; a. di gioVine,
L’Ombudsman cit., 196; g. lobrano, A proposito cit., 4. Molto critico nei confronti dell’e-
sperienza italiana della difesa civica g. lombardi, Prefazione, in s. gambino-g.P. sTorchi
(cur.), Governo del Comune e statuti: una ricerca sulle scelte organizzative, Rimini 1993, II, secondo cui il difensore civico regionale, privo di potestas e dotato di ben modesta auc-
toritas, ha dato pessima prova “creando un vero e proprio lusso amministrativo, senza una
capacità di incidere sul buon andamento della pubblica amministrazione”.
39 Cfr. l. VolPe, In search cit., 1644; n. shehu, Gli Ombudsmen in Gran Bretagna, in a.
Torre-l. VolPe (cur.), La Costituzione britannica. Atti del Convegno di Bari, Torino 2005,
1450; m. buckley, The Health Service Ombudsman, in AVMA Medical & Legal Journal,
mente diritti sociali e collettivi40. A differenza che in un processo, inoltre, la difesa civica non porta necessariamente al soccombere di una parte a vantaggio dell’altra: come si accennava la pubblica amministrazione spesso segue le indicazioni del difensore civico, il che può condurre a soluzioni amichevoli. Pur non essendo alternativa alla via giudiziaria, la difesa civica tende così a favorire una riduzione del contenzioso41.
Se ne ricavano vantaggi sul piano dei risultati, insieme ad una sensibile diminuzione dei costi, sia per il cittadino che per lo Stato. Normalmente appellarsi al difensore civico non comporta alcun costo per il cittadino, ma anche per lo Stato i costi per una procedura flessibile e informale di fronte al difensore civico sono certo inferiori rispetto a quelli richiesti per il comples- so apparato giudiziario. Per la sua gratuità e la maggiore facilità di accesso, la difesa civica diviene allora particolarmente utile per le fasce deboli della popolazione, che più difficilmente ricorrerebbero all’autorità giudiziaria.
40 G. de VergoTTini, Difensore civico cit., 4; n. o’brien, Social rights and civil society:
‘Giving force’ without ‘Enforcement’, in Journal of Social Welfare & Family Law 34.4,
2012, 460; a. abraham, Making sense to the muddle: the ombudsman and administrative
justice, 2002-2011, in Journal of Social Welfare & Family Law 34.1, 2012, 95.
Preside della Facoltà di Giurisprudenza dell’Università Nazionale di Ricerca “Scuola Superiore di Economia”, San Pietroburgo
Associata dell’Istituto di Teoria e Tecniche dell’Informazione Giuridica del CNR, Firenze